Cassazione n. 23991/2023

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23629-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliatain ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 26, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] E DELLA MOBILITA' SOSTENIBILI, in persona del Ministro pro tempore, elettiv amente Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 2 - domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] PORTOGHESI12, presso l’ AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA] S.R.L.; -intimata - per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 4171/2022 del TRIBUNALE AMMINISTRATIVOREGIONALE di ROMA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/05/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il qual chiede alla Corte di cassazione l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:SOCIETA]., subappaltatore della [OSCURATO:SOCIETA]., società ammessa alla procedura di concordato preventivo a seguito di richiesta del 28.9.2018, chiedeva al Ministero delle [OSCURATO:PERSONA] e delle [OSCURATO:PERSONA] (M.I.M.S.) l’accesso al [OSCURATO:PERSONA]Opere, di cui all’art. 47, comma 1-bis, d.l. 30.4.2019, n. 34, convertito, con modificazioni, dalla l. 28.6.2019, n. 58 (“Decreto crescita”), le cui risorse sono destinate a soddisfare, nella misura massima del 70 %, i crediti insoddisfatti dei sub-appaltatori, dei sub-affidatari e dei sub-fornitori nei confronti dell'appaltatore ovvero, nel caso di affidamento a contraente generale, dei suoi affidatari di lavori, quando questi sono assoggettati a procedura concorsuale, nei limiti della dotazione del Fondo. 2. Il Ministero ammetteva la società al beneficio, ed erogava il primo riparto della contribuzione. Successivamente, rettificava in riduzione l’elenco dei soggetti ammessi alla fruizione del beneficio, espungendo Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 3 - quei soggetti – tra cui la [OSCURATO:SOCIETA] – che, successivamente alla ammissione al Fondo, avevano ricevuto attribuzioni di azioni o altri strumenti finanziari partecipativi dalla procedura concordataria di [OSCURATO:SOCIETA]. [OSCURATO:SOCIETA] la restituzione degli importi corrisposti a quanti, come la [OSCURATO:SOCIETA], riteneva non potessero fruire del beneficio. Infine, portava in compensazione l’importo chiesto in restituzione. 3. In particolare, l’attività del Ministero nei confronti della [OSCURATO:SOCIETA] dopo l’ammissione al beneficio si traduceva nell’adozione di tre serie diatti, tutti opposti in sede giudiziaria dalla società. 3.1. Il Ministero, dopo aver erogato il primo riparto della contribuzione, provvedeva a rettificare (con il D.D. n.0005969 del 19/05/2021, unitamente all’Allegato 1 allo stesso decreto, del Ministero delle [OSCURATO:PERSONA] e della [OSCURATO:PERSONA] (doc.7), in riduzione l’elenco degli ammessi al beneficio, espungendo i soggetti –tra cui la [OSCURATO:SOCIETA]– che, successivamente alla ammissione al Fondo, avevano ricevuto attribuzioni di azioni / strumenti finanziari partecipativi dalla procedura concordataria di [OSCURATO:SOCIETA]. Con ricorso proposto dinanzi al Tar del Lazio – Roma, Sez. I, R.G. n. 7518/2021, la [OSCURATO:SOCIETA] chiedeva l’annullamento, previa sospensione, del predetto provvedimento di rettifica dell’elenco degli ammessi al Fondo in parola, introducendo il suddetto giudizio avanti al [OSCURATO:PERSONA], assumendo che il Ministero aveva preteso di intervenire, illegittimamente, sulla res controversa con un provvedimento autoritativo, disponendo unilateralmente l’estromissione della società ricorrente (e di altri creditori) dal novero dei beneficiari del Fondo, esercitando un potere discrezionale che (erroneamente e sviatamente) andava a ledere gli interessi legittimi della ricorrente. All’esito della camera di consiglio dell’8 settembre 2021, la I Sezione del [OSCURATO:PERSONA] –Roma, emetteva sentenza in forma semplificata, n. 9711/2021, in cui dichiarava inammissibile il ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] per difetto di giurisdizione. Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 4 - Avverso la summenzionata sentenza del TAR Lazio, proponeva appello la [OSCURATO:SOCIETA]. Il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 4729/2022, decideva sull’appello della [OSCURATO:SOCIETA] dichiarando il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a pronunciarsi sulla controversia. Tale pronuncia è stata impugnata dalla società con ricorso per cassazione notificato l’[OSCURATO:DATA_NASCITA], ed il giudizio è tuttora pendente. 3.2.Con le comunicazioni M_INF. EDIL. [OSCURATO:PERSONA] U. 0001725 e n. 0001755 del 18.02.2021 (doc.6), il Ministero chiedeva alla [OSCURATO:SOCIETA] la restituzione degli importi già erogati in quanto “parrebbe essere venuto meno il requisito di ammissione al fondo in parola rappresentato dall’esistenza del credito previsto dal comma 1 ter dell’art. 47 del D.L n. 34/2019, come convertito dalla L. n. 58/2019. Tra i creditori soddisfatti è contemplata codesta società, il cui credito chirografario di € 1.867.694,00 risulta interamente ristorato in strumenti finanziari partecipativi ed azioni.” [OSCURATO:PERSONA], con ricorso (R.G. n. 4480/2021) proposto dinanzi al TAR del Lazio, corredato di domanda cautelare, impugnava la summenzionata richiesta del Ministero di restituzione dell’importo erogato dal [OSCURATO:PERSONA] relativa al primo piano di riparto, chiedendone l’annullamento. [OSCURATO:PERSONA], con sentenza breve n. 5718/2021, declinava la giurisdizione del giudice amministrativo. Avverso la suddetta pronuncia la [OSCURATO:SOCIETA] proponeva appello –R.G. n. 5744/2021, al Consiglio di Stato. 3.3. Nelle more del su indicato giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo, la [OSCURATO:SOCIETA] riceveva dal Ministero una ulteriore comunicazione, prot. 585 del 17 gennaio 2022, del seguente tenore: “Si ritiene necessario, allo stato, nelle more della definizione di eventuali contenziosi, nel procedere all’erogazione delle somme ammesse al saldo del primo piano di riparto e al secondo piano di riparto, in via cautelare e nell’interesse pubblico, espungere dall’importo da erogare le somme pari ai crediti che risultano già Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 5 - soddisfatti, richieste in restituzione e, ad oggi, non ancora restituite”. Nella parte finale del provvedimento si dice: “si comunica che la somma di euro 63.016,62 non verrà corrisposta cautelativamente a compensazione della maggior somma di euro 407.690,32”.[OSCURATO:PERSONA] impugnava quest’ultimo provvedimento dinanzi al [OSCURATO:PERSONA] –Roma, (R.G. n. 4171/2022), quindi proponeva il regolamento preventivo di giurisdizioneoggetto di esame in questa sede, illustrato da memoria, inrelazione alla comunicazione da ultimo indicata, con il quale chiede si dichiari la giurisdizione del giudice amministrativo. 4. Resiste il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili con controricorso, 5. Il Procuratore generale ha depositato la propria requisitoria scritta, con la quale chiede che la Corte affermi la giurisdizione del g.o. [OSCURATO:PERSONA] 1. La società ricorrente ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione chiedendo si affermi che la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo, da essa adito, in quanto la domanda aveva ad oggetto attività discrezionali poste in essere dal Ministero che, nel caso specifico, avrebbe portato in compensazione l'importo già erogatodal [OSCURATO:PERSONA], e del quale le era già stata chiesta la restituzione, introducendo di propria iniziativa un nuovo strumento di autotutela non previsto dalla legge né esplicitamente né tantomeno implicitamente. Ricostruisce il quadro normativo e la situazione di fatto , osservando che ciò che le viene addebitato è di aver accettato il piano di riparto del tribunale fallimentare che ha disposto il soddisfo dei creditori chirografari di [OSCURATO:SOCIETA] mediante l'attribuzione di partecipazioni azionariee altri strumenti finanziari, e di aver fornito i dati necessari per il trasferimento dei titoli in proprio favore, di modo che l’eventuale ritrasferimento di essi in favore del Ministero sarebbe potuto avvenire Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 6 - solo con un atto negoziale da concludersi tra l’ assegnataria dei titoli e il Ministero, essendo ormai quei titoli usciti dalla sfera di controllo della società emittente. Osserva che non è previsto nulla dalla legge sul rapporto tra i beneficiari del Fondo in quanto creditori società e la procedura concorsuale del debitore. Rileva che la comunicazione con la quale procedura concorsuale [OSCURATO:SOCIETA] rendeva nota l’avvenuta assegnazione 0delleazioni ai creditori chirografari prima che il Ministero effettuasse i pagamenti nei confronti dei creditori ammessi al [OSCURATO:PERSONA] non faceva venire meno il diritto dei creditori assegnatari dei titoli di accedere alle risorse del Fondo, essendo l'a ttribuzione delle partecipazioni in ogni caso di valore molto inferiore all'ammontare complessivo del credito di ciascuno. Sostiene la ricorrente che la decisione del Ministero di eliminarla dall'elenco dei beneficiari del Fondo, e le successive, di chiedere la restituzione degli importi erogati, e di disporre la compensazione tra quanto già percepito e gli importi ancora da erogare, nonè stata frutto di una puntuale applicazione di criteri legislativamente prefissati ma piuttosto di una valutazione disc rezionale autonoma, adottata nell'illegittimo esercizio di un potere amministrativo. Ritiene che sia stato adottato un provvedimento di revoca dell’ammissione ai benefici conseguenti all’ammissione al Fondo, non per un venir meno successivo dei presuppostiper l’ammissione, né per un inadempimento del beneficiario, ma a seguito diuna valutazione discrezionale di fatti verificatisi successivamente all’ammissione della ricorrente ai benefici finanziari. 2. Nella sua requisitoria, il Procuratore generale segnala di essere già stato chiamato ad esprimere il suo avviso in analoghi casi precedenti, in cui è stato presentato regolamento di giurisdizione avente ad oggetto la medesima questione in oggi agitata, vale a dire, il riparto di giurisdizione per il caso di revoca dell’ammissione al [OSCURATO:PERSONA]. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 7 - per motivi sopravvenuti all’ammissione del beneficiario a tale Fondo, e che in entrambi i casi (r.g. 18569/2022, adunanza camerale davanti alle SS.UU. del 7.3.2023 e r.g. 23616/2022, adunanza camerale davanti alle SS.UU. del 18.4.2023), la Procura generale si è già espressa in favore della giurisdizione dell’[OSCURATO:PERSONA], ritenendo che sia l’erogazione del beneficio che la conseguente revoca fossero fondati non su scelte discrezionali della P.A., bensì (per il caso della revoca), sull’accertato venir meno dei presupposti del contributo o sul mancato adempimento di obblighi da parte del beneficiario, trattandosi, in tali casi, di valutare la persistenza del diritto soggettivo del beneficiario all’ammissione al [OSCURATO:PERSONA]. Conferma pertanto le suddette conclusioni, considerato che l’atto impugnato nel presente procedimento trova la propria origine nella vantata sussistenza di un controcredito della P.A. verso il beneficiario, a cagione della revoca di precedenti contributi, e, in sostanza, nell’istituto civilistico della compensazione. 3. Va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Premesso che l'esame della questione relativa al riparto di giurisdizione impone al giudice di valutare il petitum sostanziale oggetto del giudizio, ossia l'oggetto processuale, il contenuto della tutela richiesta, ovvero la posizione giuridica soggettiva fatta valere, essa, nel caso di specie, siincentra unicamente sulla sussistenza e sulla persistenza, o meno, di un 'credito insoddisfatto' in capo a Soaked verso la [OSCURATO:SOCIETA], ossia del requisito previsto dalla legge per l'ammissione al [OSCURATO:PERSONA]. Pertanto, è configurabile una posizione di diritto soggettivo in capo alla parte ricorrente, poiché ciò di cui si discute è se l'Amministrazione abbia o meno legittimamente rifiutato l’erogazione della seconda tranche del contributo, eccependo in compensazione il proprio controcredito al recupero della prima tranche già erogata, avendo appurato che, per fatti sopravvenuti rispetto al momento dell’ammissione al beneficio del [OSCURATO:PERSONA], la società Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 8 - ricorrente, subappaltatrice, non era più qualificabile come creditrice della società appaltante, avendo accettato dalla procedura concorsuale della [OSCURATO:SOCIETA], ad integrale soddisfazione del proprio credito, azioni di nuova emissione ed altri strumenti partecipativiper un valore nominale pare all’intero importo del credito, completando il trasferimento dei titoli a proprio nome ed in tal modo precludendo al Ministero anche di poter agire in surroga verso l’appaltante. Si aggiunga che più volte queste Sezioni Unite hanno già avuto occasione di risolvere questioni di giurisdizione (o di decidere ricorsi proposti per motivi attinenti alla giurisdizione) correlate al [OSCURATO:PERSONA]. In particolare, con ordinanza n. 9816 del 2023, resa all’esito di regolamento di giurisdizione, in relazione ad una controversia introdotta da altra società creditrice del Fondo S alva Opere nei confronti del Ministerodinanzi al giudice ordinario, queste Sezioni Unite hanno confermato la corretta individuazione del giudice avente giurisdizione nel g.o. Con le ordinanze n. 9634, 9635, 9636 e 9637 del 2023, le Sezioni Unite hanno rigettato i ricorsi volti a contestare la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che correttamente il Consiglio di Stato avesse declinato la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario per controversie tutte riguardanti la revoca dei benefici derivanti dall’ammissione al [OSCURATO:PERSONA], ricorrendo una situazione in cui l’erogazione economica è prevista direttamente dalla legge, mentre all’amministrazione è stato demandato unicamente il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti (ossia, nello specifico, la sussistenza del credito di un subappaltatore maturato prima dell’apertura della procedura concorsuale nei confronti dell’appaltatore e a tale data non soddisfatto), senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione medesima. Ric. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 9 - Deve darsi seguito all’orientamento già maturato in proposito, in relazione al quale il ricorso e la successiva memoria non introducono argomenti che non siano stati presi in considerazione. La situazione giuridica individuabile in capo a chi aspiri a finanziamenti o sovvenzioni è di interesse legittimo tutte le volte in cui la norma di previsione affidi all’amministrazione il discrezionale apprezzamento sull’ an , sul quid e sul quomodo dell’erogazione, comportante la ponderazione delle ragioni di pubblico interesse ad essa sottese, mentre è di diritto soggettivo laddove si tratti di erogazione riconosciuta direttamente dalla legge, sulla base di condizioni puntualmente indicate, e all’Amministrazione spetti solo di verificare l’esistenza dei relativi presupposti, senza alcuna ponderazione degli interessi pubblici sottostanti (cfr. Cass. n. 9816/2023; Cass., S.U. n. 19042/2018; Cass., S.U. n. 30418/2018; Cass., S.U. n. 1132/2014; Cass., S.U. n. 10377/2019;cfr. altresì, quanto alla speculare ipotesi della revoca di pubbliche sovvenzioni, Cass., S.U. n. 15941/2014 e Cass., S.U. n. 3057/2016). In linea con tali principi, anche il Consiglio di Stato ([OSCURATO:PERSONA] n. 6/2014) ha affermato che «sussiste sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla [OSCURATO:PERSONA] è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione»; «viceversa, è configurabile una situazione soggettiva d'interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo, solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario». [OSCURATO:PERSONA]. 2022 n. 23629 sez. SU -ud. 23-05-2023 - 10 - principio è stato ribadito, da ultimo, dal Consiglio di Stato, con sentenza V sez., n. 4716 del 2022, che supera l’affermazione contrastante contenuta nella precedente sentenza n. 1418 del 2022). Nel caso sottoposto all’esame della Corte, ricorre una situazione in cui l’erogazione del beneficio è prevista direttamente dalla legge, mentre alla pubblica amministrazione è demandato solo il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi requisiti, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione medesima. La controversia attiene alla fase di ripetizione del contributo sul presupposto del venir meno di uno dei requisiti di legge previ sti per l’attribuzione del beneficio, ovvero della condizione stessa di creditore insoddisfatto in capo all’odierna ricorrente, accertamento sul permanere dei requisiti per conservare il diritto già attribuito che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. P.Q.M. La Corte dichiara la gi