Cassazione n. 29727/2023

to la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 18827/2020 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] n. 2, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che la rappresenta e difende. -Ricorrente – Contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in Roma V. [OSCURATO:PERSONA] n. 21, presso l’Avvocatura di [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -Controricorrente – Avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 22335/2019 depositata il 19/11/2019. Udita la relazione svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nella camera di consiglio del 17 ottobre 2023. Sanzioni amministrative -NCC Rilevato che: 1. con sentenza n. 16653/2016, il Giudice di Pace di Roma rigettava l’opposizione, proposta exart. 22, l. n. 689/1981, dalla [OSCURATO:PERSONA] coop. avverso dieci verbali di accertamento emessi da [OSCURATO:PERSONA], tutti elevati nei confronti dell’opponente nel mese di ottobre 2015, per aver la stessa, con il veicolo targato [OSCURATO:TARGA], di sua proprietà, violato l’art. 7, commi 1 e 14, c.d.s., circolando nella corsia riservata ai mezzi pubblici di [OSCURATO:PERSONA], ovvero l’art. 7, commi 9 e 14, c.d.s. accedendo nella zona a traffico limitato della stessa [OSCURATO:PERSONA] senza la prescritta autorizzazione; 2. con sentenza n. 22335/2019, nella costituzione dell’appellata [OSCURATO:PERSONA], il Tribunale di Roma rigettava l’appello proposto dalla [OSCURATO:PERSONA], condannata la cooperativa alle spese del grado. Più esattamente, per quanto ancora di rilievo in questa sede, il giudice dell’appello fondava la propria decisione sulla circostanza che la società appellante non aveva depositato alcuna licenza NCC di cui pretendeva essere titolare, attestante l’esercizio autorizzato dell’attività di noleggio con conducente (per come disciplinato dall’art. 11 della l. n. 21 del 1992), nonché sulla tardività ed inutilizzabilità della comunicazione rilasciata dall’Agenzia della Mobilità il 13/04/2016 che attestava il rilascio, in favore della società, del permesso di circolazione nella ztl di [OSCURATO:PERSONA]. Nel merito, il Tribunale di Roma ribadiva che la sentenza del [OSCURATO:PERSONA] n. 11636/2015 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], invocata dall’appellante, con cui erano state annullate le delibere comunali n. 379 del 30/12/2014 e del 16/03/2015, che avevano previsto maggiori oneri rispetto al passato per l’ottenimento dell’accesso alla ztl, e a seguito delle quali [OSCURATO:PERSONA] aveva provveduto a revocare la licenza alla cooperativa [OSCURATO:PERSONA], con comunicazione del [OSCURATO:DATA_NASCITA], non aveva assunto nessuna statuizione sull’obbligo della preventiva comunicazione di accesso, previsto invece come indefettibile da diversa delibera del Comune di Roma n. 553/2001. Di qui l’irrilevanza (rispetto alla materia del contendere) della sentenza del giudice amministrativo; 3. avverso la citata sentenza di appello proponeva ricorso per cassazione, basato su sette motivi, la società cooperativa [OSCURATO:PERSONA], cui resisteva con controricorso [OSCURATO:PERSONA]; 4 in prossimità dell’adunanza camerale, la [OSCURATO:PERSONA] ha depositato una memoria ex art. 380 - bis . 1, cod. proc. civ.; all’esito dell’udienza camerale del [OSCURATO:DATA_NASCITA], il precedente Collegio, con ordinanza interlocutoria n. 10098/2023, atteso che il quinto motivo di ricorso poneva una questione di massima di particolare rilevanza che, in altro giudizio, era già state rimesse alle Sezioni u nite di questa Corte con l’ordinanza interlocutoria [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 6781, ha rinviato la causa a nuovo ruolo (ed è per questa ragione che essa viene discussa in questa camera di consiglio) in attesa della decisione delle Sezioni unite. Infine, la ricorrente ha depositato una memoria in prossimità di questa camera di consiglio; Consideratoche: 1. con il primo motivo di ricorso la società deduce – ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., – la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112, cod. proc. civ., ritenendo che il Giudice di appello si sia arrogato il potere di ampliare il thema decidendum già fissato in primo grado, per avere deciso sulla questione della titolarità della licenza NCC per l’esercizio dell’attività di noleggio con conducente, insuscettibile d’esame perché preclusa dall’intervento del giudicato di primo grado sul punto in difetto di specifica impugnazione; 2. con il secondo motivo la ricorrente denuncia –ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. –la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112, cod. proc. civ., in relazione all’omessa pronuncia sulla violazione dell’art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, convertito dalla legge n. 19 del 2017, ritenendo che il Tribunale di Roma abbia omesso di decidere in merito all’eccezione di avvenuta introduzione dell’art. 9, comma 3, d.l. cit., per come convertito dalla legge n. 19 del 2017, sollevata per la prima volta in appello perché sopravvenuta ad un mutamento legislativo in seguito al maturare di tutte le preclusioni istruttorie; 3. nel terzo motivo la ricorrente censura – ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione dell’art. 115, cod. proc. civ., nella parte in cui il Tribunale avrebbe rigettato con motivazione “del tutto contraddittoria” il primo motivo di appello sul presupposto che la [OSCURATO:PERSONA] non fosse titolare di alcuna licenza NCC richiesta dalla legge quadro n. 21 del 1992, violando il disposto dell’art. 115, cod. proc. civ., per cui sono da ritenersi non contestati, e, quindi, provati, i fatti esplicitamente o implicitamente ammessi e quelli su cui il convenuto ha mantenuto il silenzio; 4. con il quarto motivo la ricorrente lamenta – ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione e la falsa applicazione dell’art. 345, comma 3, cod. proc. civ., nella parte in cui il giudice dell’appello ha definito inutilizzabile, in quanto tardivamente prodotto, il documento relativo alla lettera [OSCURATO:PERSONA] avente ad oggetto la verifica di autorizzazione per la ztl, trascurando che esso si era formato il 13/04/2016 e quindi successivamente all’inizio del giudizio di primo grado e alle preclusioni documentali maturate per il procedimento davanti al Giudice di Pace regolate dal rito del lavoro, in quanto il giudizio di primo grado era stato iscritto a ruolo il 04/12/2015; 5. con il quinto motivo la ricorrente si duole – ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. –della violazione dell’art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, convertito dalla legge n. 19 del 2017, in relazione all’art. 113, cod. proc. civ., ritenendo che il giudice d’appello avrebbe errato nel non applicare la disciplina dell’articolo 9, comma 3, che aveva sospeso fino al 31/12/2017 l’art. 5-bis, della legge quadro n. 21 del 1992, e tutte le modifiche apportate dall’art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207 del 2008; 6. con il sesto motivo la ricorrente denuncia – ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione e la falsa applicazione dell’art. 5-bis, della legge n. 21 del 1992, in relazione alla sentenza del [OSCURATO:PERSONA] n. 11636 del [OSCURATO:DATA_NASCITA], ritenendo che il Tribunale avrebbe dovuto rilevare che, dopo l’annullamento della delibera comunale cui era poi susseguita la revoca da parte di [OSCURATO:PERSONA] dell’autorizzazione rilasciata alla cooperativa ricorrente a svolgere l’attività di cui si discute, riviveva la precedente comunicazione che la società aveva fatto prima della revoca del permesso datata 02/03/2015. In ogni caso, secondo la prospettazione della ricorrente, l’obbligo di preventiva comunicazione di accesso a [OSCURATO:PERSONA], prescritto dall’art. 5-bis, della legge quadro n. 21 del 1992, era stato comunque assolto dalla società in data 06/06/2015, come documentato dai messaggi pec ritualmente depositati; 7. con il settimo motivo la ricorrente allega – ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ. – la violazione degli artt. 4 e ss. del d.m. n. 55 del 2014, nella parte in cui il giudice dell’appello avrebbe liquidato illegittimamente le spese di lite; 8. il primo motivo è fondato, con assorbimento del terzo motivo; 8.1. il Tribunale (pag. 3 della sentenza) ha affermato che la cooperativa non aveva dimostrato di essere titolare di licenza di esercizio del servizio di noleggio nel periodo in cui sono state rilevate le infrazioni in esame, benché tale aspetto fosse estraneo al thema decidendum. Ed infatti il profilo controverso (al quale, del resto, si riferiscono alcuni dei motivi di ricorso per cassazione), delineato dai motivi di appello, riguardava la diversa e più circoscritta questione relativa al se la società avesse o meno il permesso di accesso alle corsie preferenziali e alla ztl di [OSCURATO:PERSONA]; 9. il quinto motivo è fondato nei limiti di seguito esposti, e ciò comporta l’assorbimento del secondo, del quarto, del sesto e del settimo motivo; 9.1. va data continuità al recente indirizzo sezionale (Cass.14/07/2023, n. 20278), per il quale «[l]’art. 9 co. 3 d.l. 30 dicembre 2016 n. 244 conv. con mod. dalla legge 27 febbraio 2017 n.19 ha previsto: “…la sospensione dell’efficacia disposta dall’articolo 7-bis, comma 1, del decreto legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, si intende prorogata fino al 31 dicembre 2017”. L’art. 7-bis co.1 d.l. [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 5 conv. con mod. dalla legge 9-4-2009 n. 33 aveva disposto, “nelle more della ridefinizione della disciplina dettata dalla legge 15 gennaio 1992 n. 21 in materia di trasporto di persone mediante autoservizi non di linea, da effettuare nel rispetto delle competenze attribuite dal quadro costituzionale e ordinamentale alle regioni e agli enti locali”, la sospensione dell’efficacia dell’art. 29 co. 1-quater d.l. 20 dicembre 2008 n. 207 convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14. L’art. 29 co. 1-quater ha sostituito l’art. 3 legge 15 gennaio 1992 n. 21 e ha introdotto nella medesima legge l’art. 5 - bis, disposizione per la cui violazione sono state irrogate le sanzioni amministrative nellafattispecie, che prevede: “(Accesso nel territorio di altri comuni)1. Per il servizio di noleggio con conducente i comuni possono prevedere la regolamentazione dell’accesso al loro territorio o, specificamente, all’interno delle aree a traffico limitato dello stesso, da parte dei titolari di autorizzazioni rilasciate da altri comuni, mediante preventiva comunicazione contenente, con autocertificazione, l’osservanza e la titolarità dei requisiti di operatività della presente legge e dei dati relativi al singolo servizio per cui si inoltra la comunicazione e/o il pagamento di un importo di accesso”. Le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 17541 depositata il 20-6-2023 hanno risolto le questioni relative alla sospensione dell’efficacia delle modifiche alla legge 15 gennaio 1992 n. 21 introdotte dall’art. 29 co.1-quater d.l. 20 dicembre 2008 n. 207 convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14, ponendo i seguenti principi di diritto: «Il legislatore, con la disposizione di interpretazione autentica di cui al comma 3 dell’art. 9 del d.l. n. 244 del 2016, ha sospeso l’efficacia delle fattispecie introdotte con l’art. 29, comma 1-quater d.l. n. 207/2008, inserito dalla leggedi conversione n. 14/2009, posticipandola al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017). Le fattispecie introdotte con il predetto art. 29, comma 1-quater cit. non abrogano le previgenti ipotesi di cui agli artt. 3 e 11 legge quadro n. 21 del 1992 (art. 3. Servizio di noleggio con conducente 1. Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo stazionamento dei mezzi avviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco. Art. 11 . Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente. 1. I veicoli o natant i adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali. 2. Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4. 3. Nel servizio di noleggio con conducente, esercìto a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. È tuttavia consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e altri servizi pubblici. 4. Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive autorimesse. 5. I comuni in cui non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. 6. I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le organizzazioni sindacali di categoria dei comparti del trasporto di persone, possono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa. 7. Il servizio taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.), che vengono pertanto solo integrate dalla successiva previsione e comunque sono da ritenere vigenti al momento della commissione della violazione contestata». Rinviando alla motivazione della sentenza della Sezione Unite per l’esposizione delle ragioni sulle quali si fondano i principi esposti, si deve fare applicazione di tali principi in questa sede, statuendo che il Tribunale di Roma ha erroneamente ritenuto la legittimità delle sanzioni irrogate ai sensi dell’art. 5-bis legge 21/1992 introdotto dall’art. 29 co. 1 - quater d.l. 207/2008 conv. con mod. in legge 14/2009, in quanto al momento della commissione degli illeciti nel 2015 la disposizione non era in vigore, per il fatto che l’efficacia della fattispecie, così come delle altre previste dall’art. 29 co.1-quater, era sospesa. Nel contempo si impone di verificare, con accertamento di fatto spettante al giudice di merito, se le condotte contestate integrino altro illecito amministrativo ai sensi e per gli effetti degli artt. 3 e 11 legge 15 gennaio 1992 n. 21 nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. 207/2008, che erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma medesima. Infatti, la tesi del ricorrente, in ordine al diritto ad accedere alla zona ZTL e alle corsie preferenziali senza limitazioni non può essere accolta, dovendosi dare continuità ai precedenti di Cass. Sez. 2 8-10-2008 n. 24827 (Rv. 605857-01) e Cass. Sez. 2 10-10-2008 n. 24942 (Rv. 605036-01): con tali sentenze si è statuito - con riferimento alla disposizione dell’art. 11 legge 21/1992 nella formulazione vigente al momento della commissione anche dei fatti oggetto del presente giudizio secondo i principi posti dalle Sezioni Unite - che il terzo comma dell’art. 11, laddove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi, va coordinato con il primo comma dello stesso articolo, che rinvia per la disciplina concreta dell’esercizio del transito alla potestà regolamentare dei Comuni, con la conseguenza che sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio della facoltà di transito ad autorizzazione preventiva, e anche a ulteriori adempimenti (quali il possesso di apparecchio ‘telepass’)»; 10. in conclusione, accolti il primo e il quinto motivo, assorbiti i rimanenti motivi, la sentenza è cassata con rinvio al Tribunale di Roma, in persona di diverso magistrato, il quale, nell’accertare se le condotte contestate integrino o meno la violazione delle disposizioni dell’art. 11, della legge n. 21 del 1992, e dei regolamenti comunali nella versionevigente all’epoca dei fatti di causa , dovrà verificare : da un lato, se le previsioni siano conformi alla normativa eurounitaria; dall’altro, l’incidenza, sulle condotte illecite eventualmente integrate , della sentenza n. 11636/2015 del [OSCURATO:PERSONA] e delle ordinanze di sospensiva emesse nel corso dello stesso giudizio, anche con riguardo al ripristino della precedente autorizzazione e dei precedenti regolamenti; 11. il giudice del rinvio provvederà inoltre sulle spese del giudi