Cassazione n. 07673/2023

la seguente ORDINANZA sul ricorso 2838-2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] presso la [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, DELL'UNIVERSITA' E DELLA RICERCA, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso il cui Ufficio domicilia in ROMA, alla [OSCURATO:PERSONA] n. 12; Oggetto [OSCURATO:PERSONA] R.G.N.2838/2019 Cron. Rep. Ud.02/03/2023 CC -controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA]'-CESENA E RIMINI, [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza n. 678/2018 della CORTE D'APPELLO di BOLOGNA, depositata il 05/07/2018 R.G.N. 559/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 02/03/2023 dal Consigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA]. RILEVATO - che, con sentenza del 5 luglio 2018, la Corte d’Appello di Bologna confermava la sentenza resa dal Tribunale di Forlì e rigettava ladomanda proposta da [OSCURATO:PERSONA] nei confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, l’[OSCURATO:PERSONA]Romagna e l’[OSCURATO:PERSONA] per la Provincia di Forlì-Cesena-Rimini, avente ad oggetto il riconoscimento, previa disapplicazione del D.M. 235/2014, nella parte in cui non prevedeva la facoltà di presentare domanda di inserimento pleno iure nella III fascia delle graduatorie ad esaurimento degli aspiranti che, come tutte le istanti, avevano conseguito il diploma magistrale entro l’anno scolastico 2001/2002 nonché previa disapplicazione delle graduatorie ad esaurimento valide per il triennio 2014/2017 per la classe concorsuale Scuola dell’Infanzia e della classe concorsuale [OSCURATO:PERSONA], del diritto ad essere inserite nella III fascia delle suddette graduatorie ad esaurimento , con decorrenza dal giorno delle pubblicazione; - che la decisione della Corte territoriale discende dall’aver questa ritenuto non sussistere il diritto soggettivo delle istanti all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento indipendentemente dal costituire il diploma magistrale conseguito entro l’anno scolastico 2001/2002 titolo abilitante, atteso che, ove tale qualificazione fosse derivata dal DPR n. 7464 del 25 marzo 2014, legittimamente le istanti non sarebbero state all’epoca inserite nelle predette graduatorie, mentre, ove il DPR citato avesse avuto valore meramente dichiarativo di quella qualificazione sussistente ab origine, le istanti avrebbero dovuto all’epoca presentare domanda per l’inserimento dapprima nelle graduatorie permanenti e successivamente in quelle ad esaurimento; - che per la cassazione di tale decisione ricorreva la Briccolani, affidando l’impugnazione a quattordici motivi, cui resiste, con controricorso, il solo MIUR mentre le altre Amministrazioni pur intimate non hanno svolto alcuna attività difensiva; CONSIDERATO - che, con il primo motivo, la ricorrente, nel denunciare la violazione e falsa applicazione dell'art.1 della legge n. 296/2006 imputa alla Corte territoriale l’erronea interpretazione dell’invocata disposizione letta nel senso di precludere l’accesso alle graduatorie ad esaurimento a quanti no fossero già inseriti nelle graduatorie permanenti e non avessero fatto richiesta di iscrizione nelle nuove graduatorie entro il termine previsto, quando invece la preclusione era riferita ai soli candidati non abilitati entro il 31.12.2006; - che, con il secondo motivo, denunciando la violazione o falsa applicazione dell’art. 15 preleggi e del D.L. n. 70/2011, la ricorrente lamenta a carico della Corte territoriale l’omessa considerazione dell’effetto della mancata abrogazione dell’art. 1, comma 605, l. n. 296/2006 da parte della normativa intervenuta in epoca successiva alla predetta legge implicante la non estensibilità del divieto di ulteriori inserimenti ai soggetti già autorizzati per effetto della legge medesima identificati in quelli che al momento della trasformazione fossero già in possesso del titolo abilitante; - che, con il terzo motivo, rubricato con riferimento alla violazione o falsa applicazione degli artt. 2935, 2946 e 2964 c.c., imputa alla Corte territoriale la mancata considerazione della proponibilità del ricorso, avente ad oggetto l’inadempimento dell'amministrazione, tenuta ad inserire nelle graduatorie i soggetti abilitati, sino a quando l’inadempimento medesimo perdura e sino alla decorrenza del termine di prescrizione decennale, non essendo prevista dalla legge alcuna decadenza; - che, nel quarto motivo la violazione e falsa applicazione della clausola 5 dell’[OSCURATO:PERSONA] allegato alla Direttiva 1999/70/CEE è prospettata in relazione all’interpretazione dell’art. 1, comma 605, l. n. 296/2096 che, negando l’inserimento dei diplomati magistrali entro l’anno 2001/2002, escluderebbe ogni tutela nei confronti di tali lavoratori precari; - che, con il quinto motivo, si ribadisce l’erroneità dell’interpretazione dell’art. 1, comma 605, l. n. 296/1996 ponendosi il divieto di inserimento nelle graduatorie ad esaurimento dei cittadini dell’Unione Europea in possesso del diploma magistrale per quanti non abbiano fatto valere in Italia tale titolo entro il 2007 in contrasto con l’art. 6, n. 2 del Trattato sull’Unione Europea, il Regolamento CEE n. 1612 del 1968 e gli artt. 12 e 39 CE; - che, con il sesto motivo, la medesima censura relativa all’erronea interpretazione dell’art. 1, comma 605, n. 296/1996 è prospettata sotto il profilo della violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost. per essere precluso ai soli diplomati magistrali l’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento e così le opportunità di stabilizzazione riconosciute agli altri lavoratori a termine; - che, con il settimo motivo, la ricorrente torna a censurare l’interpretazione accolta dalla Corte territoriale della norma di cui all’art. 1, comma 605, n. 296/1996 in quanto, in violazione dell’art. 20 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, dell’art. 151 TFUE e delle direttive 2000/43/CE e 2000/78/CE, non consente di accedere alle tutele di cui alla disciplina in materia di lavoro a termine ed al piano straordinario di reclutamento; - che l’erroneità del pronun ciamento della Corte territoriale è, con l’ottavo motivo, ulteriormente ribadita in relazione alla violazione dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea per aver ritenuto l’inefficacia della decisione del Consiglio di Stato di annullamento parziale del DM n. 235/2014 ed aver disconosciuto il sancito diritto all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento; - che, con il nono motivo, la ricorrente lamenta a carico della Corte territoriale la violazione dei principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento per aver disconosciuto la decisione del Consiglio di Stato di annullamento del DM n. 235/2014 implicante l’insorgere in capo alla ricorrente del diritto all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento; - che, con il decimo motivo, la ricorrente, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 2909 c.c., 1 e 21 septies, comma 1, l. n. 241 /1990, 6 CEDU e 47 e n41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, lamenta a carico della Corte territoriale la violazione del principio del giudicato, avendo disconosciuto l’efficacia erga omnes della sentenza resa dal Consiglio di Stato di annullamento del DM n. 235/2014, conseguente alla natura regolamentare dello stesso e l’inconfigurabilità del ritenuto onere di impugnazione da parte della ricorrente ai fini del riconoscimento del diritto all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento; - che, nell’undicesimo motivo la violazione e fasa applicazione degli artt. 2 e 5 d.lgs. n. 165/2001 e2946 c.c. è prospettata in relazione all’essersi la Corte territoriale sottratta all’accertamento del diritto della ricorrente all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento, ritenendolo condizionato a pena di decadenza alla presentazione all’epoca della relativa domanda, quando il diritto è soggetto al solo termine decennale di prescrizione; - che tutti gli esposti motivi, i quali, in quanto strettamente connessi per essere essenzialmente fondati su una lettura dell'art. 1, comma 605, della legge n. 296/2006 che sancirebbe il riconoscimento, anche sub specie di risarcimento in forma specifica e tenuto conto dell’annullamento da parte del Consiglio di Stato del DM n. 235/2014, del diritto all'inserimento nelle graduatorie ad esaurimento di tutti i docenti già in possesso di abilitazione, alla quale andrebbe equiparato il diploma magistrale ai sensi dell'art. 15, comma 7, del d.P.R. n. 323/1998, nella parte in cui riconosce a quello "valore legale e abilitante all'insegnamento nella scuola elementare", possono essere qui trattati congiuntamente, devono ritenersi infondati in base al principio di diritto che, sulla base di una interpretazione sistematica delle norme invocate ed in armonia con quanto affermato dall'[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato con le sentenze n. 11/2017, n. 4/2019 e n. 5/2019, questa Corte ha enunciato con la sentenza n. 3830/2021, cui il Collegio intende dare continuità, secondo cui «il possesso del solo diploma magistrale, sebbene conseguito entro l'anno scolastico 2001/2002 non costituisce titolo sufficiente per l'inserimento nelle graduatorie ad esaurimento del personale docente ed educativo istituite dall'art. 1, comma 605, della legge n. 296/2006»; - che neppure a fondamento della domanda può invocarsi la sentenza del Consiglio di Stato n. 1963/2015 che ha annullato il decreto ministeriale n. 235/2014, nella parte in cui non consentiva ai diplomati magistrali l'iscrizione nelle graduatorie ad esaurimento e ciò per essere la censura tanto inammissibile, lì dove pretende di ricollegare alla pronuncia gli effetti del giudicato esterno rilevanti ex art. 2909 c.c. che infondato, lì dove tende a sostenere che l'annullamento del decreto produce effetti erga omnes in ragione della natura regolamentare del decreto stesso; - che inamm issibile è a dirsi per essere consolidato nella giurisprudenza di questa Corte l'orientamento secondo cui la denuncia di violazione del giudicato esterno se, da un lato, attribuisce al giudice di legittimità il potere di «accertare direttamente l'esistenza e la portata del giudicato con cognizione piena che si estende al diretto riesame degli atti del processo ed alla diretta valutazione ed interpretazione degli atti processuali, mediante indagini ed accertamenti, anche di fatto, indipendentemente dall'interpretazione data al riguardo dal giudice di merito» (Cass. S.U. n. 24664/2007), dall'altro richiede pur sempre che vengano assolti gli oneri di specificazione e di allegazione di cui agli artt. 366 n. 6 e 369 n. 4 cod. proc. civ., per cui il ricorrente è tenuto a trascrivere nel ricorso il testo della sentenza o del provvedimento giudiziale che si assume passato in giudicato e ad indicare tempi, modo e luogo della produzione del documento nel giudizio di merito (Cass. n. 15737/2017 e Cass. S.U. n. 1416/2004); - che altresì infondata si rivela la censura atteso che a smentire la tesi della natura regolamentare del decreto in parola basterà rilevare che lo stesso, emanato ai sensi dell'art. 14 del decreto n. 123/2000, ossia di una fonte normativa subprimaria, non è stato approvato nel rispetto della procedura prevista dall'art. 17, comma 4, della legge n. 400/1988, e, in quanto rivolto a regolamentare le operazioni di aggiornamento delle graduatorie ad esaurimento, è privo dei caratteri dell'astrattezza, della generalità e dell'innovatività, perché si rivolge a soggetti determinati o facilmente determinabili ed è destinato ad esaurire i suoi effetti una volta concluse le procedure disciplinate dall'atto amministrativo; - che, esclusa, quindi, la natura regolamen tare va detto ancora che, in assenza di una diversa disciplina specifica dettata per il processo amministrativo, assenza che rende operante il rinvio alle disposizioni processualcivilistiche, anche al giudicato amministrativo si applica, il principio generale secondo cui il giudicato opera solo inter partes, sebbene giurisprudenza e dottrina abbiano individuato, sia pure in via di eccezione rispetto alla regola generale, casi in cui l'estensione del giudicato si giustifica o per la particolare natura dell'atto o per la presenza di un legame inscindibile fra i destinatari che, per lo più valutato unitamente al vizio che inficia la validità del provvedimento, rende inconcepibile, sul piano logico e giuridico, che l'atto stesso possa continuare a produrre effetti nella sfera giuridica dei soggetti non impugnanti, precisando, peraltro, che, giustificandosi l'eccezione al principio dell'efficacia inter partes del giudicato in ragione dell'inscindibilità dell'annullamento, l'estensione riguarda solo l'effetto caducatorio e non concerne, invece, gli obblighi ordinatori e conformativi, rispetto ai quali torna ad espandersi la regola generale fissata dall'art 2909 cod. civ. (negli stessi termini Cass. n. 21000/2019); - che i richiamati principi, condivisi dal Collegio perché realizzano il contemperamento fra la regola generale dettata dall'art. 2909 cod. civ. e le peculiarità proprie di alcune tipologie di atti amministrativi, escludono in radice la fondatezza della tesi per cui dalla pronuncia di annullamento discenderebbe il diritto all’inserimento nelle graduatorie ad esaurimento; - che neppure si può sostenere che l'interpretazione data alla clausola di salvaguardia contrasterebbe con la direttiva 1999/70/CE perché impedirebbe ai diplomati magistrali di accedere al meccanismo dello scorrimento della graduatoria, pensato dal legislatore «quale unica misura di prevenzione e repressione dell'abusiva reiterazione dei contratti a termine». L'argomento sviluppato dalle ricorrenti, che sollecitano un'interpretazione estensiva e comunitariamente orientata della clausola di salvaguardia dettata dall'art. 1, comma 605, della legge n. 296/2006 sul presupposto dell'applicabilità della clausola 5 dell'Accordo quadro, non considera che le graduatorie di istituto o di circolo, nelle quali i diplomati magistrali potevano essere iscritti a prescindere da titoli ulteriori, sono state pensate dal legislatore come strumento per la copertura delle supplenze temporanee, rispetto alle quali non si può porre una questione di reiterazione abusiva, per le ragioni indicate da questa Corte a partire da Cass. n. 22552/2016 e prima ancora dalla Corte di Giustizia, con la sentenza 26.11.2014 nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C- 418/13, Mescolo ed altri contro MIUR. Il legislatore, inoltre, con la legge n. 124/1999 e con il regolamento adottato con D.M. n. 201/2000 ha dato prevalenza, nel conferimento di tutte le tipologie di supplenze, all'iscrizione nelle graduatorie permanenti, prevedendo, solo come eccezionale e del tutto residuale, la possibilità di utilizzare per le supplenze annuali le graduatorie di istituto, sicché tutte le considerazioni svolte dalle ricorrenti finiscono per fondarsi su un presupposto assolutamente indimostrato, ossia il carattere abusivo della reiterazione dei contratti a termine stipulati con i diplomati magistrali che, non essendo in re ipsa secondo il sistema, non può essere apprezzato ai fini dell'interpretazione della normativa della quale qui si discute; - che ad analoghe conclusioni si giunge quanto al richiamo all'art. 6 n. 2 del Trattato sull'Unione Europea, del Regolamento CEE n. 1612 del 1968 e degli artt. 12 e 39 CE, perché non si comprendono le ragioni per le quali un'esegesi della clausola di salvaguardia diversa da quella sollecitata dai diplomati magistrali dovrebbe costituire «un ostacolo discriminatorio alla libera circolazione dei lavoratori all'interno dell'Unione Europea», posto che il diritto eurounitario non limita certo la facoltà degli Stati membri di stabilire i requisiti necessari per l'accesso all'impiego, ove gli stessi non operino alcun trattamento differenziato fondato sulla cittadinanza; - che la ritenuta insussistenza del diritto all'inclusione nelle graduatorie ad esaurimento è assorbente rispetto alle ulteriori questioni della tempestività dell'esercizio del diritto medesimo e della possibilità di richiedere, ora per allora ed a titolo di risarcimento del danno in forma specifica, l'inclusione nella graduatoria, pur in difetto di domanda presentata in occasione del primo aggiornamento delle graduatorie successivo alla loro trasformazione; il che esime il Collegio anche dal soffermarsi sull'ammissibilità dei motivi con i quali sono stati denunciati errores in procedendo nei quali sarebbe incorsa la Corte territoriale, ribadendosi che, in applicazione del principio processuale della "ragione più liquida", desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost., la causa può essere decisa sulla base della questione ritenuta dirimente, anche se in ipotesi logicamente subordinata, senza che sia necessario esaminare previamente le altre, imponendosi, a tutela di esigenze di economia processuale e di celerità del giudizio, un approccio interpretativo che sostituisca il profilo dell'evidenza a quello dell'ordine delle questioni da trattare ai sensi dell'art. 276 cod. proc. civ. (cfr. fra le tante Cass. S.U. n. 9936/2014; Cass. n. 11458/2018; Cass. n. 363/2019); - che, dunque la sentenza impugnata, quanto al rigetto delle domande, deve essere confermata con diversa motivazione ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ. e ed il ricorso rigettato con compensazione tra le parti delle spese di lite tenuto conto del consolidarsi dell’orientamento di questa Corte in epoca successiva al deposito del ricorso; P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e compensa tra le parti le spese di lite. Ai sens