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Corte di giustizia UEsentenza

Corte di giustizia UE/2008

ECLI:EU:C:2008:190
Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

[OSCURATO:PERSONA]444/06

[OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee contro [OSCURATO:PERSONA] di Spagna «Inadempimento di uno Stato — Direttiva 89/665/CEE — Appalti pubblici di forniture e di lavori — Procedura di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici» Massime della sentenza Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori — Direttiva 89/665 — Obbligo per gli [OSCURATO:PERSONA] membri di prevedere una procedura di ricorso contro le decisioni di aggiudicazione degli appalti [Direttiva del Consiglio 89/665, art. 2, nn. 1, lett. a) e b), e 6, secondo comma] Uno Stato membro la cui legislazione non prevede un termine obbligatorio per la notificazione a tutti gli offerenti, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto né un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 89/665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 92/50.

Infatti, il combinato disposto dell’art. 2, nn. 1, lett. a) e b), e 6, secondo comma, della direttiva 89/665 deve essere interpretato nel senso che, in merito alla decisione dell’autorità aggiudicatrice che precede la conclusione del contratto, con la quale tale autorità sceglie l’offerente che ha preso parte alla procedura di aggiudicazione dell’appalto con cui essa concluderà il contratto, gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti a prevedere in ogni caso una procedura di ricorso che consenta al ricorrente di ottenere l’annullamento di tale decisione ove sussistano le relative condizioni, indipendentemente dalla possibilità di ottenere un risarcimento dei danni qualora il contratto sia stato concluso.

Peraltro, la tutela giuridica completa che deve essere così garantita prima della conclusione del contratto, in applicazione dell’art. 2, n. 1, di detta direttiva, implica in particolare l’obbligo di informare gli offerenti della decisione di aggiudicazione prima della conclusione del contratto, affinché questi dispongano di un’effettiva possibilità di esperire un ricorso.

Questa stessa tutela impone di prevedere la possibilità, per l’offerente escluso, di esaminare in tempo utile la questione della validità della decisione di aggiudicazione.

Tenuto conto della necessità di un effetto utile della direttiva 89/665, la cui finalità è di garantire che le decisioni illegittime delle autorità aggiudicatrici possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci e quanto più rapidi possibile, ne consegue che deve trascorrere un termine ragionevole tra il momento in cui la decisione di aggiudicazione viene comunicata agli offerenti esclusi e la conclusione del contratto, onde permettere loro, in particolare, di presentare una domanda di provvedimenti provvisori prima di tale conclusione. (v. punti 37-39, 44, 58, dispositivo 1) SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione) 3 aprile 2008 ( * ) «Inadempimento di uno Stato – Direttiva 89/665/CEE – Appalti pubblici di forniture e di lavori – Procedura di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici» Nella causa C‑444/06, avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 26 ottobre 2006, [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee , rappresentata dal sig.

X. Lewis, in qualità di agente, assistito dai sigg.

C. [OSCURATO:PERSONA] e

I. [OSCURATO:PERSONA]-[OSCURATO:PERSONA], abogados, con domicilio eletto in Lussemburgo, ricorrente, contro [OSCURATO:PERSONA] di Spagna , rappresentato dal sig.

F. [OSCURATO:PERSONA], in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo, convenuto, LA CORTE (Seconda Sezione), composta dal sig.

C.W.A.

Timmermans, presidente di sezione, dai sigg.

L. [OSCURATO:PERSONA], K. Schiemann, J. Makarczyk (relatore) e P. Kūris, giudici, avvocato generale: sig.ra E. Sharpston cancelliere: sig.

R. Grass vista la fase scritta del procedimento, vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 Con il suo ricorso la [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, non prevedendo un termine obbligatorio per la notificazione, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto a tutti gli offerenti, non prevedendo un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto e permettendo che un appalto annullato continui a produrre effetti giuridici, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE (GU L 209, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva ricorsi»).

Contesto normativo Normativa comunitaria 2 L’art. 1 della direttiva ricorsi ha il seguente tenore: «1. [OSCURATO:PERSONA] membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinati dalle direttive 71/305/CEE, 77/62/CEE e 92/50/CEE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di ricorsi efficaci e, in particolare, quanto più rapidi possibile, secondo le condizioni previste negli articoli seguenti, in particolare nell’articolo 2, paragrafo 7, qualora violino il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono. (…)

3. [OSCURATO:PERSONA] membri garantiscono che le procedure di ricorso siano accessibili, secondo modalità che gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono determinare, per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture o di lavori e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata.

In particolare gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono esigere che la persona che desideri avvalersi di tale procedura abbia preventivamente informato l’autorità aggiudicatrice della pretesa violazione e della propria intenzione di presentare un ricorso». 3 L’art. 2, n. 1, della detta direttiva così stabilisce: «[OSCURATO:PERSONA] membri fanno sì che i provvedimenti presi ai fini dei ricorsi di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che permettano di:

a) prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza provvedimenti provvisori intesi a riparare la violazione o impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione pubblica di un appalto o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dalle autorità aggiudicatrici;

b) annullare o far annullare le decisioni illegittime, compresa la soppressione delle specificazioni tecniche, economiche o finanziarie discriminatorie figuranti nei documenti di gara, nei capitolati d’oneri o in ogni altro documento connesso con la procedura di aggiudicazione dell’appalto in questione;

c) accordare un risarcimento danni alle persone lese dalla violazione». 4 L’art. 2, n. 6, della direttiva ricorsi dispone quanto segue: «Gli effetti dell’esercizio dei poteri di cui al paragrafo 1 sul contratto stipulato in seguito all’aggiudicazione dell’appalto sono determinati dal diritto nazionale.

Inoltre, salvo nel caso in cui una decisione debba essere annullata prima della concessione di un risarcimento danni, uno Stato membro può prevedere che, dopo la stipulazione [del] contratto in seguito all’aggiudicazione dell’appalto, i poteri dell’organo responsabile delle procedure di ricorso si limitino alla concessione di un risarcimento danni a qualsiasi persona lesa da una violazione».

Normativa nazionale La legge sugli appalti pubblici 5 L’art. 41, n. 1, della legge sugli appalti pubblici (Ley de Contratos de las [OSCURATO:PERSONA]), approvata con regio decreto legislativo 16 giugno 2000, n. 2 ([OSCURATO:PERSONA] 2/2000; BOE n. 148 del 21 giugno 2000, pag. 21775), come modificata dalla legge 30 dicembre 2003, n. 62, recante vari provvedimenti di natura fiscale, amministrativa e sociale (ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; BOE n. 313 del 31 dicembre 2003, pag. 46874) (in prosieguo: la «legge sugli appalti pubblici»), dispone che l’aggiudicatario deve provare la costituzione della garanzia definitiva entro un termine di quindici giorni dall’avvenuta notificazione dell’aggiudicazione dell’appalto. 6 L’art. 53 della legge sugli appalti pubblici prevede quanto segue: «I contratti si perfezionano mediante l’aggiudicazione effettuata dall’autorità aggiudicatrice competente, qualunque sia la procedura o la forma di aggiudicazione utilizzata». 7 L’art. 54 di tale legge dispone: «1.

I contratti dell’amministrazione vengono formalizzati in un documento amministrativo entro un termine di trenta giorni decorrenti dal giorno successivo alla notificazione dell’aggiudicazione. (…)

2. Fatte salve le eccezioni previste dalla presente legge, la costituzione, da parte dell’imprenditore, delle garanzie previste da quest’ultima per la salvaguardia degli interessi pubblici costituisce una condizione necessaria ai fini della formalizzazione.

3. Laddove, per ragioni imputabili al contraente, il contratto non abbia potuto essere formalizzato entro il termine indicato, l’amministrazione può deciderne la risoluzione, la quale dovrà essere preceduta dall’audizione dell’interessato e, qualora il contraente formi opposizione, da una relazione del Consiglio di Stato o del corrispondente organo consultivo della comunità autonoma interessata.

In tal caso, la garanzia provvisoria viene incamerata e devono essere risarciti i danni cagionati.

Se le cause della mancata formalizzazione sono imputabili all’amministrazione, il contraente riceverà un risarcimento dei danni cagionati dal ritardo, ferma restando la sua facoltà di chiedere la risoluzione del contratto ai sensi dell’art. 111, lett. d).

4. Non può essere data esecuzione all’appalto fintantoché esso non sia stato formalizzato, fatta eccezione per i casi di cui agli artt. 71 e 72». 8 A norma dell’art. 60 bis della legge sugli appalti pubblici, i soggetti interessati a partecipare ad una gara d’appalto e, in ogni caso, gli offerenti possono chiedere l’adozione di provvedimenti provvisori per riparare una violazione del diritto applicabile o per impedire che altri danni siano causati agli interessi lesi, e in particolare l’adozione di provvedimenti che consentano di sospendere la procedura di aggiudicazione dell’appalto. 9 In forza dell’art. 65, n. 1, della legge sugli appalti pubblici, la dichiarazione amministrativa di nullità degli atti preparatori del contratto o dell’aggiudicazione dell’appalto, quando sia definitiva, comporta in tutti i casi la nullità del contratto stesso, il quale entra dunque in fase di liquidazione. 10 Ai termini del paragrafo 3 dello stesso articolo, se la dichiarazione amministrativa di nullità di un contratto perturba gravemente il servizio pubblico, può essere previsto il mantenimento degli effetti del contratto, alle stesse condizioni, fino all’adozione di provvedimenti urgenti diretti ad evitare qualsiasi pregiudizio. 11 Dall’art. 93, n. 1, della legge sugli appalti pubblici risulta che dopo l’attribuzione di un appalto pubblico da parte dell’autorità aggiudicatrice, qualunque sia la procedura seguita, la detta attribuzione viene notificata ai partecipanti alla gara d’appalto e, dopo la formalizzazione del contratto, viene trasmessa all’organo competente che tiene il registro pubblico dei contratti di cui all’art. 118 della legge suddetta, ai fini previsti dall’art. 58 del medesimo testo. 12 In applicazione del paragrafo 5 del suddetto art. 93, l’autorità aggiudicatrice comunica ad ogni candidato o offerente escluso che ne faccia domanda, entro un termine di quindici giorni dal ricevimento di quest’ultima, i motivi del rigetto della sua candidatura o della sua proposta nonché le caratteristiche della proposta dell’aggiudicatario che sono state determinanti per l’aggiudicazione dell’appalto a quest’ultimo. 13 L’art. 83, n. 4, del regolamento di applicazione della legge sugli appalti pubblici (Reglamento general de la Ley de Contratos de las [OSCURATO:PERSONA]), approvato con regio decreto 12 ottobre 2001, n. 1098 ([OSCURATO:PERSONA] Decreto 1098/2001; BOE n. 257 del 26 ottobre 2001, pag. 39252), prevede che il risultato della valutazione delle offerte presentate venga notificato, con indicazione delle offerte prescelte, di quelle respinte, nonché delle cause del rigetto.

La legge 30/1992 14 La legge 26 novembre 1992, n. 30, relativa al regime giuridico delle pubbliche amministrazioni e al procedimento amministrativo di diritto comune (Ley 30/1992, de [OSCURATO:PERSONA] de las [OSCURATO:PERSONA] y del [OSCURATO:PERSONA]; BOE n. 285 del 27 novembre 1992, pag. 40300), come modificata dalla legge 13 gennaio 1999, n. 4 (in prosieguo: la «legge relativa al procedimento amministrativo di diritto comune»), al suo art. 58 così dispone: «1.

Vengono notificate agli interessati, secondo le modalità previste nell’articolo seguente, le decisioni e gli atti amministrativi che incidono sui loro diritti e interessi.

2. Ogni notificazione deve essere effettuata entro dieci giorni dalla data in cui è stato adottato l’atto.

Essa deve contenere il testo integrale della decisione e deve indicare se è impugnabile con ricorso amministrativo o meno.

Essa deve precisare le possibilità di ricorso, l’organo dinanzi al quale i ricorsi devono essere presentati, nonché il termine entro il quale devono essere proposti, fermo restando che, all’occorrenza, gli interessati possono presentare ogni altro ricorso che reputano necessario». 15 Secondo l’art. 107, n. 1, della detta legge, le decisioni e gli atti preparatori che decidono, direttamente o indirettamente, il merito della controversia, che comportano l’impossibilità di proseguire il procedimento o di difendersi, o che cagionano un danno irreparabile a diritti o interessi legittimi, possono essere impugnati con un ricorso. 16 L’art. 111 di questo stesso testo indica i provvedimenti provvisori che possono essere chiesti nell’ambito di ricorsi amministrativi, tra i quali, in particolare, la sospensione degli atti impugnati.

Fatti e procedimento precontenzioso 17 Con lettera 30 novembre 2001, la [OSCURATO:PERSONA] ha chiesto al [OSCURATO:PERSONA] di Spagna di presentarle le sue osservazioni in merito alla compatibilità con la direttiva ricorsi della legge sugli appalti pubblici alla luce delle conseguenze della sentenza della Corte 28 ottobre 1999, causa C‑81/98, [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag.

I‑7671). 18 Non ritenendo soddisfacenti le risposte fornite dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna con lettera in data 27 febbraio 2002, la [OSCURATO:PERSONA] ha indirizzato a quest’ultimo, il 16 ottobre 2002, una lettera di diffida.

Dopo aver esaminato le osservazioni presentate in risposta alla lettera di diffida, la [OSCURATO:PERSONA], in data 7 luglio 2004, ha emesso un parere motivato invitando il detto Stato membro ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a tale parere entro il termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento. 19 Constatando la mancata modificazione della normativa controversa alla scadenza di tale termine, la [OSCURATO:PERSONA] ha deciso di proporre il presente ricorso.

Sul ricorso 20 [OSCURATO:PERSONA] sostiene che la normativa spagnola viola l’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva ricorsi e deduce tre censure, di cui le prime due vanno trattate congiuntamente.

Sulla prima e sulla seconda censura 21 Con queste censure la [OSCURATO:PERSONA] fa valere che la normativa nazionale in questione non è conforme alla direttiva ricorsi, in quanto il combinato disposto di talune disposizioni della detta normativa impedirebbe agli offerenti non prescelti di esperire efficacemente un ricorso contro la decisione di aggiudicazione di un appalto prima della conclusione stessa del contratto che ne discende.

Argomenti delle parti 22 Secondo la [OSCURATO:PERSONA], l’inadempimento addebitato sussiste qualunque sia la portata del concetto di formalizzazione del contratto previsto dalla normativa spagnola, vale a dire tanto se si consideri che tale formalizzazione equivalga alla conclusione stessa del contratto, quanto se si ritenga che essa costituisca unicamente una formalità amministrativa, con la conseguenza che in tal caso la detta conclusione del contratto avrebbe luogo contemporaneamente all’aggiudicazione dell’appalto. 23 In riferimento alla prima ipotesi – nella quale la formalizzazione del contratto, ossia, secondo la [OSCURATO:PERSONA], il momento in cui il contratto soddisfa tutti i presupposti giuridici e può esservi data esecuzione, corrisponderebbe alla conclusione di quest’ultimo ai sensi della direttiva ricorsi – la [OSCURATO:PERSONA] fa valere che gli obblighi imposti dalla detta direttiva non sono soddisfatti, in quanto gli offerenti non selezionati non dispongono delle garanzie necessarie per contestare una decisione illegittima di aggiudicazione di un appalto prima della formalizzazione del contratto che vi fa seguito. 24 A giudizio della [OSCURATO:PERSONA], in assenza di un obbligo di notificare la decisione di aggiudicazione contemporaneamente a tutti gli interessati e in mancanza di un termine di attesa durante il quale il contratto non può essere formalizzato, precludendo in tal modo agli offerenti esclusi la possibilità di disporre di un termine ragionevole per esperire, prima della conclusione del contratto, i ricorsi utili, la normativa spagnola non rispetta i requisiti della direttiva ricorsi. 25 Quanto alla seconda ipotesi, nella quale la conclusione del contratto avrebbe luogo contemporaneamente all’aggiudicazione dell’appalto, essendo allora la formalizzazione una mera formalità amministrativa, la [OSCURATO:PERSONA] ritiene che il problema giuridico individuato nell’analisi relativa alla prima ipotesi risulti in realtà aggravato, poiché non sussiste un atto di aggiudicazione dell’appalto in questione impugnabile indipendentemente dall’atto di conclusione del contratto relativo a tale appalto. 26 Non essendo esperibile alcun ricorso contro l’atto di aggiudicazione in una fase anteriore alla conclusione del contratto in cui un’eventuale violazione delle norme applicabili possa ancora essere sanata e in cui l’offerente che intenta il ricorso possa ancora aspirare a diventare aggiudicatario, la normativa spagnola non consentirebbe di garantire una tutela giuridica completa prima della conclusione del contratto, contrariamente alle prescrizioni di cui all’art. 2, n. 1, della direttiva ricorsi. 27 In via preliminare, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna precisa la portata che occorre attribuire, rispettivamente, all’atto di aggiudicazione di un appalto e alla formalizzazione del contratto che vi fa seguito. 28 Il detto Stato membro mette in rilievo che l’atto di aggiudicazione di un appalto comporta, di per sé, la conclusione del contratto relativo a tale appalto, poiché si ritiene che questo venga ad esistenza a partire dall’adozione dell’atto suddetto.

L’atto di aggiudicazione è soggetto all’obbligo formale di notificazione, la cui esecuzione è necessaria affinché il contratto sia produttivo di effetti nei confronti degli interessati. 29 Esso precisa che la formalizzazione del contratto, una mera formalità amministrativa, riveste soltanto un carattere secondario rispetto all’atto di aggiudicazione.

Tale formalizzazione costituisce tuttavia una condizione necessaria per l’esecuzione dell’appalto di cui trattasi. 30 Secondo il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, la conformità della legge sugli appalti pubblici alla direttiva ricorsi deve essere valutata in relazione ai ricorsi che possono essere proposti, da un lato, preliminarmente all’atto di aggiudicazione di un appalto e, dall’altro, contro l’atto di aggiudicazione stesso.

Del resto, ciò è quanto risulterebbe dalla citata sentenza [OSCURATO:PERSONA] e a., la quale opererebbe una distinzione tra la fase anteriore alla conclusione del contratto, ossia la fase preliminare all’aggiudicazione dell’appalto, cui si applica l’art. 2, n. 1, della detta direttiva, e la fase successiva alla detta conclusione, ossia la fase che segue l’atto di aggiudicazione, alla quale si applica l’art. 2, n. 6, secondo comma, del medesimo testo. 31 Orbene, il diritto spagnolo sarebbe conforme a tale distinzione.

Infatti, per quanto riguarda, in primo luogo, le misure che precedono l’aggiudicazione di un appalto, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna fa valere che sono possibili determinati ricorsi.

Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’aggiudicazione stessa, il detto Stato membro precisa che la decisione amministrativa relativa all’aggiudicazione viene notificata a tutti i partecipanti alla gara d’appalto nei dieci giorni successivi alla sua adozione e che tale decisione, al pari di ogni atto amministrativo, è impugnabile ai sensi della legge sui ricorsi amministrativi di diritto comune.

Lo Stato membro convenuto aggiunge inoltre che può essere disposta la sospensione dell’atto impugnato, a titolo di misura provvisoria. 32 Infine, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna deduce che la conclusione definitiva di un atto, e dunque di un contratto, non comporta l’impossibilità di esperire un’azione di nullità contro l’atto stesso.

Giudizio della Corte 33 A titolo preliminare, occorre rilevare che il presente ricorso dovrà essere esaminato prendendo in considerazione le precisazioni giuridiche apportate dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna che non sono state contestate dalla [OSCURATO:PERSONA].

Tali precisazioni poggiano essenzialmente sulle interpretazioni giurisprudenziali fornite dai giudici nazionali per quanto riguarda gli effetti annessi, rispettivamente, all’atto di aggiudicazione e alla formalizzazione del contratto, giacché tali nozioni giuridiche rientrano nel diritto nazionale. 34 Pertanto, gli argomenti addotti dalla [OSCURATO:PERSONA] a sostegno della prima e della seconda censura dovranno essere analizzati alla luce della constatazione secondo cui, nell’ordinamento giuridico dello Stato membro di cui trattasi, da una parte, l’atto di aggiudicazione di un appalto comporta, di per sé stesso, il perfezionamento del relativo contratto e fa quindi sorgere, da solo, i diritti e gli obblighi delle parti, e, dall’altra, la formalizzazione di tale contratto è una formalità che condiziona esclusivamente l’esecuzione dell’appalto, senza poter alterare il contratto né produrre effetti novativi. 35 Dal primo e dal secondo ‘considerando’ della direttiva ricorsi emerge che questa mira a rafforzare i meccanismi esistenti, sia sul piano nazionale sia sul piano comunitario, per garantire l’applicazione effettiva delle direttive comunitarie in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, in particolare in una fase in cui le violazioni possono ancora essere corrette. 36 A tale proposito, l’art. 1, n. 1, della direttiva ricorsi impone agli [OSCURATO:PERSONA] membri di creare mezzi di ricorso efficaci e quanto più rapidi possibile contro le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici che abbiano violato il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che recepiscono tale diritto. 37 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che il combinato disposto dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), e n. 6, secondo comma, della detta direttiva deve essere interpretato nel senso che, in merito alla decisione dell’autorità aggiudicatrice che precede la conclusione del contratto, con la quale tale autorità sceglie l’offerente che ha preso parte alla procedura di aggiudicazione dell’appalto con cui essa concluderà il contratto, gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti a prevedere in ogni caso una procedura di ricorso che consenta al ricorrente di ottenere l’annullamento di tale decisione ove sussistano le relative condizioni, indipendentemente dalla possibilità di ottenere un risarcimento dei danni qualora il contratto sia stato concluso (v. sentenza [OSCURATO:PERSONA] e a., cit., punto 43). 38 Inoltre, la tutela giuridica completa che deve essere così garantita prima della conclusione del contratto, in applicazione dell’art. 2, n. 1, della direttiva ricorsi, implica in particolare l’obbligo di informare gli offerenti della decisione di aggiudicazione prima della conclusione del contratto, affinché questi dispongano di un’effettiva possibilità di esperire un ricorso. 39 Questa stessa tutela impone di prevedere la possibilità, per l’offerente escluso, di esaminare in tempo utile la questione della validità della decisione di aggiudicazione.

Tenuto conto della necessità di un effetto utile della direttiva ricorsi, ne consegue che deve trascorrere un termine ragionevole tra il momento in cui la decisione di aggiudicazione viene comunicata agli offerenti esclusi e la conclusione del contratto, onde permettere loro, in particolare, di presentare una domanda di provvedimenti provvisori prima di tale conclusione. 40 Nel caso di specie, occorre rilevare, in primo luogo, come non sia contestato il fatto che la normativa spagnola autorizza i ricorsi contro gli atti delle autorità aggiudicatrici preliminari all’attribuzione di un appalto pubblico.

Inoltre, conformemente alle disposizioni dell’art. 107, n. 1, della legge relativa al procedimento amministrativo di diritto comune, gli interessati hanno la possibilità di proporre un ricorso contro gli atti procedurali qualora questi decidano, direttamente o indirettamente, il merito della causa, comportino l’impossibilità di proseguire il procedimento o di difendersi, oppure cagionino danni irreparabili a diritti o interessi legittimi.

Nell’ambito di tali ricorsi possono essere adottati provvedimenti provvisori, tra i quali, in particolare, la sospensione degli atti impugnati. 41 In secondo luogo, l’atto di aggiudicazione viene notificato a tutti gli offerenti conformemente alle disposizioni di cui all’art. 58, nn. 1 e 2, della legge relativa al procedimento amministrativo di diritto comune ed all’art. 93, n. 1, della legge sugli appalti pubblici.

Tale notificazione deve essere eseguita secondo le norme di diritto comune applicabili agli atti amministrativi, ossia entro dieci giorni dall’adozione del summenzionato atto di aggiudicazione e con contestuale indicazione dei mezzi di ricorso esperibili. 42 Tuttavia, poiché l’atto di aggiudicazione comporta de iure la conclusione del contratto, ne consegue che la decisione dell’autorità aggiudicatrice con cui quest’ultima procede alla scelta dell’aggiudicatario tra gli offerenti non può costituire oggetto di un ricorso specifico in un momento anteriore proprio alla conclusione del contratto. 43 In terzo luogo, è importante sottolineare che la formalizzazione del contratto può essere concomitante all’aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, oppure farvi seguito entro un termine molto breve.

Infatti, come del resto riconosciuto dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, la detta formalizzazione non è soggetta ad alcun termine minimo e può intervenire non appena l’aggiudicatario abbia provato la costituzione di una garanzia definitiva, atteso che la normativa impone solamente che tale costituzione di garanzia venga effettuata al più tardi entro quindici giorni dalla notificazione dell’aggiudicazione.

Pertanto, l’esecuzione del contratto in questione può avere inizio prima che tale aggiudicazione sia stata oggetto di tutte le notificazioni richieste. 44 Ne consegue che, in determinate ipotesi, nessun ricorso utile può essere esperito contro l’atto di aggiudicazione anteriormente all’esecuzione stessa del contratto, laddove invece l’obiettivo della direttiva ricorsi è di garantire che le decisioni illegittime delle autorità aggiudicatrici possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci e quanto più rapidi possibile (v., in tal senso, sentenza 12 dicembre 2002, causa C‑470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag.

I‑11617, punto 74). 45 In quarto luogo, il poter disporre della facoltà di presentare un ricorso per l’annullamento del contratto stesso non vale a compensare l’impossibilità di impugnare unicamente l’atto di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, prima che il contratto venga concluso. 46 Di conseguenza, la normativa in questione non consente ad ogni offerente escluso di proporre un ricorso conforme ai dettami della direttiva ricorsi contro la decisione di aggiudicazione di un appalto pubblico in un momento anteriore alla conclusione stessa del contratto che ne discende. 47 Le prime due censure sono dunque fondate.

Sulla terza censura Argomenti delle parti 48 Secondo la [OSCURATO:PERSONA], si determina una violazione della direttiva ricorsi a causa dell’eccezione intesa a salvaguardare i servizi pubblici, prevista dall’art. 65, n. 3, della legge sugli appalti pubblici, a tenore del quale, qualora la dichiarazione amministrativa di nullità di un contratto perturbi gravemente il servizio pubblico, può essere previsto il mantenimento degli effetti di tale contratto, alle stesse condizioni, fino all’adozione di provvedimenti urgenti diretti ad evitare qualsiasi pregiudizio. 49 [OSCURATO:PERSONA] ritiene che tali disposizioni conferiscano all’autorità aggiudicatrice un potere discrezionale troppo ampio per quanto riguarda l’esecuzione della decisione amministrativa che annulla l’aggiudicazione di un appalto e, pertanto, il contratto che ne discende. 50 Essa ritiene parimenti che, in un numero non trascurabile di casi, la disposizione controversa possa rendere inefficaci i ricorsi degli offerenti esclusi che abbiano condotto all’annullamento delle decisioni illegittime delle autorità aggiudicatrici, il che sarebbe contrario all’obbligo degli [OSCURATO:PERSONA] membri di provvedere affinché le procedure di ricorso previste in applicazione dell’art. 1 della direttiva ricorsi permettano di annullare o di fare annullare le decisioni illegittime adottate dalle dette autorità.

L’effetto utile della detta direttiva sarebbe quindi compromesso, in quanto la nullità o l’annullamento di tali decisioni sarebbero privati di ogni efficacia. 51 Dal canto suo, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna deduce che le disposizioni criticate mirano unicamente alla prosecuzione eccezionale, per ragioni di interesse pubblico e sotto controllo giurisdizionale, di contratti colpiti da una dichiarazione di nullità. 52 Secondo il detto Stato membro, la [OSCURATO:PERSONA] non ha dimostrato che la prosecuzione dei contratti in tal modo annullati costituisca un’ipotesi normale nell’applicazione della normativa in questione.

Giudizio della Corte 53 Nella fattispecie, è pacifico che il mantenimento degli effetti di un contratto oggetto di una dichiarazione amministrativa di nullità, quale previsto dalla normativa nazionale criticata, può intervenire soltanto in caso di grave perturbamento del servizio pubblico. 54 Quindi, come emerge dalla formulazione dell’art. 65, n. 3, della legge sugli appalti pubblici, tale mantenimento di effetti è destinato ad essere applicato soltanto in via eccezionale e in attesa che vengano adottati provvedimenti urgenti.

Inoltre, come affermato dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna senza essere contraddetto sul punto dalla [OSCURATO:PERSONA], il detto mantenimento di effetti si applica sotto controllo giurisdizionale. 55 Di conseguenza, consta che la finalità della detta disposizione non è di impedire l’esecuzione della dichiarazione di nullità di un determinato contratto, bensì di evitare, qualora sia in gioco l’interesse generale, le conseguenze eccessive ed eventualmente pregiudizievoli di un’esecuzione immediata della detta dichiarazione, e ciò in attesa che vengano adottati provvedimenti urgenti, al fine di garantire la continuità del servizio pubblico. 56 Stanti tali premesse, la [OSCURATO:PERSONA] non ha dimostrato che la normativa criticata violi le prescrizioni della direttiva ricorsi. 57 Conseguentemente, la terza censura dev’essere respinta in quanto infondata. 58 Alla luce di quanto precede, occorre constatare che il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, non prevedendo un termine obbligatorio per la notificazione, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto a tutti gli offerenti e non prevedendo un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva ricorsi.

Sulle spese 59 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

A norma dell’art. 69, n. 3, del medesimo regolamento, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali. 60 Nella presente controversia va tenuto conto del fatto che il ricorso non è stato accolto per l’integralità dell’inadempimento quale dedotto dalla [OSCURATO:PERSONA]. 61 Si deve pertanto condannare il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna ai due terzi di tutte le spese. [OSCURATO:PERSONA] è condannata a sopportare l’altro terzo.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce: 1) [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, non prevedendo un termine obbligatorio per la notificazione, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto a tutti gli offerenti e non prevedendo un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE. 2) Per il resto, il ricorso è respinto. 3) [OSCURATO:PERSONA] di Spagna è condannato a sopportare i due terzi di tutte le spese. [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee è condannata a sopportare l’altro terzo.

Firme * Lingua processuale: lo spagnolo.

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
[OSCURATO:PERSONA]444/06 [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee contro [OSCURATO:PERSONA] di Spagna «Inadempimento di uno Stato — Direttiva 89/665/CEE — Appalti pubblici di forniture e di lavori — Procedura di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici» Massime della sentenza Ravvicinamento delle legislazioni — Procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori — Direttiva 89/665 — Obbligo per gli [OSCURATO:PERSONA] membri di prevedere una procedura di ricorso contro le decisioni di aggiudicazione degli appalti [Direttiva del Consiglio 89/665, art. 2, nn. 1, lett. a) e b), e 6, secondo comma] Uno Stato membro la cui legislazione non prevede un termine obbligatorio per la notificazione a tutti gli offerenti, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto né un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto viene meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva 89/665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 92/50. Infatti, il combinato disposto dell’art. 2, nn. 1, lett. a) e b), e 6, secondo comma, della direttiva 89/665 deve essere interpretato nel senso che, in merito alla decisione dell’autorità aggiudicatrice che precede la conclusione del contratto, con la quale tale autorità sceglie l’offerente che ha preso parte alla procedura di aggiudicazione dell’appalto con cui essa concluderà il contratto, gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti a prevedere in ogni caso una procedura di ricorso che consenta al ricorrente di ottenere l’annullamento di tale decisione ove sussistano le relative condizioni, indipendentemente dalla possibilità di ottenere un risarcimento dei danni qualora il contratto sia stato concluso. Peraltro, la tutela giuridica completa che deve essere così garantita prima della conclusione del contratto, in applicazione dell’art. 2, n. 1, di detta direttiva, implica in particolare l’obbligo di informare gli offerenti della decisione di aggiudicazione prima della conclusione del contratto, affinché questi dispongano di un’effettiva possibilità di esperire un ricorso. Questa stessa tutela impone di prevedere la possibilità, per l’offerente escluso, di esaminare in tempo utile la questione della validità della decisione di aggiudicazione. Tenuto conto della necessità di un effetto utile della direttiva 89/665, la cui finalità è di garantire che le decisioni illegittime delle autorità aggiudicatrici possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci e quanto più rapidi possibile, ne consegue che deve trascorrere un termine ragionevole tra il momento in cui la decisione di aggiudicazione viene comunicata agli offerenti esclusi e la conclusione del contratto, onde permettere loro, in particolare, di presentare una domanda di provvedimenti provvisori prima di tale conclusione. (v. punti 37-39, 44, 58, dispositivo 1) SENTENZA DELLA CORTE (Seconda Sezione) 3 aprile 2008 ( * ) «Inadempimento di uno Stato – Direttiva 89/665/CEE – Appalti pubblici di forniture e di lavori – Procedura di ricorso in materia di aggiudicazione di appalti pubblici» Nella causa C‑444/06, avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE, proposto il 26 ottobre 2006, [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee , rappresentata dal sig. X. Lewis, in qualità di agente, assistito dai sigg. C. [OSCURATO:PERSONA] e I. [OSCURATO:PERSONA]-[OSCURATO:PERSONA], abogados, con domicilio eletto in Lussemburgo, ricorrente, contro [OSCURATO:PERSONA] di Spagna , rappresentato dal sig. F. [OSCURATO:PERSONA], in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo, convenuto, LA CORTE (Seconda Sezione), composta dal sig. C.W.A. Timmermans, presidente di sezione, dai sigg. L. [OSCURATO:PERSONA], K. Schiemann, J. Makarczyk (relatore) e P. Kūris, giudici, avvocato generale: sig.ra E. Sharpston cancelliere: sig. R. Grass vista la fase scritta del procedimento, vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 Con il suo ricorso la [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, non prevedendo un termine obbligatorio per la notificazione, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto a tutti gli offerenti, non prevedendo un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto e permettendo che un appalto annullato continui a produrre effetti giuridici, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori (GU L 395, pag. 33), come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE (GU L 209, pag. 1; in prosieguo: la «direttiva ricorsi»). Contesto normativo Normativa comunitaria 2 L’art. 1 della direttiva ricorsi ha il seguente tenore: «1. [OSCURATO:PERSONA] membri prendono i provvedimenti necessari per garantire che, per quanto riguarda le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici disciplinati dalle direttive 71/305/CEE, 77/62/CEE e 92/50/CEE, le decisioni prese dalle amministrazioni aggiudicatrici possano essere oggetto di ricorsi efficaci e, in particolare, quanto più rapidi possibile, secondo le condizioni previste negli articoli seguenti, in particolare nell’articolo 2, paragrafo 7, qualora violino il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che lo recepiscono. (…) 3. [OSCURATO:PERSONA] membri garantiscono che le procedure di ricorso siano accessibili, secondo modalità che gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono determinare, per lo meno a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto pubblico di forniture o di lavori e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una violazione denunciata. In particolare gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono esigere che la persona che desideri avvalersi di tale procedura abbia preventivamente informato l’autorità aggiudicatrice della pretesa violazione e della propria intenzione di presentare un ricorso». 3 L’art. 2, n. 1, della detta direttiva così stabilisce: «[OSCURATO:PERSONA] membri fanno sì che i provvedimenti presi ai fini dei ricorsi di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che permettano di: a)      prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza provvedimenti provvisori intesi a riparare la violazione o impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione pubblica di un appalto o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dalle autorità aggiudicatrici; b)      annullare o far annullare le decisioni illegittime, compresa la soppressione delle specificazioni tecniche, economiche o finanziarie discriminatorie figuranti nei documenti di gara, nei capitolati d’oneri o in ogni altro documento connesso con la procedura di aggiudicazione dell’appalto in questione; c)      accordare un risarcimento danni alle persone lese dalla violazione». 4 L’art. 2, n. 6, della direttiva ricorsi dispone quanto segue: «Gli effetti dell’esercizio dei poteri di cui al paragrafo 1 sul contratto stipulato in seguito all’aggiudicazione dell’appalto sono determinati dal diritto nazionale. Inoltre, salvo nel caso in cui una decisione debba essere annullata prima della concessione di un risarcimento danni, uno Stato membro può prevedere che, dopo la stipulazione [del] contratto in seguito all’aggiudicazione dell’appalto, i poteri dell’organo responsabile delle procedure di ricorso si limitino alla concessione di un risarcimento danni a qualsiasi persona lesa da una violazione». Normativa nazionale La legge sugli appalti pubblici 5 L’art. 41, n. 1, della legge sugli appalti pubblici (Ley de Contratos de las [OSCURATO:PERSONA]), approvata con regio decreto legislativo 16 giugno 2000, n. 2 ([OSCURATO:PERSONA] 2/2000; BOE n. 148 del 21 giugno 2000, pag. 21775), come modificata dalla legge 30 dicembre 2003, n. 62, recante vari provvedimenti di natura fiscale, amministrativa e sociale (ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden social; BOE n. 313 del 31 dicembre 2003, pag. 46874) (in prosieguo: la «legge sugli appalti pubblici»), dispone che l’aggiudicatario deve provare la costituzione della garanzia definitiva entro un termine di quindici giorni dall’avvenuta notificazione dell’aggiudicazione dell’appalto. 6 L’art. 53 della legge sugli appalti pubblici prevede quanto segue: «I contratti si perfezionano mediante l’aggiudicazione effettuata dall’autorità aggiudicatrice competente, qualunque sia la procedura o la forma di aggiudicazione utilizzata». 7 L’art. 54 di tale legge dispone: «1. I contratti dell’amministrazione vengono formalizzati in un documento amministrativo entro un termine di trenta giorni decorrenti dal giorno successivo alla notificazione dell’aggiudicazione. (…) 2. Fatte salve le eccezioni previste dalla presente legge, la costituzione, da parte dell’imprenditore, delle garanzie previste da quest’ultima per la salvaguardia degli interessi pubblici costituisce una condizione necessaria ai fini della formalizzazione. 3. Laddove, per ragioni imputabili al contraente, il contratto non abbia potuto essere formalizzato entro il termine indicato, l’amministrazione può deciderne la risoluzione, la quale dovrà essere preceduta dall’audizione dell’interessato e, qualora il contraente formi opposizione, da una relazione del Consiglio di Stato o del corrispondente organo consultivo della comunità autonoma interessata. In tal caso, la garanzia provvisoria viene incamerata e devono essere risarciti i danni cagionati. Se le cause della mancata formalizzazione sono imputabili all’amministrazione, il contraente riceverà un risarcimento dei danni cagionati dal ritardo, ferma restando la sua facoltà di chiedere la risoluzione del contratto ai sensi dell’art. 111, lett. d). 4. Non può essere data esecuzione all’appalto fintantoché esso non sia stato formalizzato, fatta eccezione per i casi di cui agli artt. 71 e 72». 8 A norma dell’art. 60 bis della legge sugli appalti pubblici, i soggetti interessati a partecipare ad una gara d’appalto e, in ogni caso, gli offerenti possono chiedere l’adozione di provvedimenti provvisori per riparare una violazione del diritto applicabile o per impedire che altri danni siano causati agli interessi lesi, e in particolare l’adozione di provvedimenti che consentano di sospendere la procedura di aggiudicazione dell’appalto. 9 In forza dell’art. 65, n. 1, della legge sugli appalti pubblici, la dichiarazione amministrativa di nullità degli atti preparatori del contratto o dell’aggiudicazione dell’appalto, quando sia definitiva, comporta in tutti i casi la nullità del contratto stesso, il quale entra dunque in fase di liquidazione. 10 Ai termini del paragrafo 3 dello stesso articolo, se la dichiarazione amministrativa di nullità di un contratto perturba gravemente il servizio pubblico, può essere previsto il mantenimento degli effetti del contratto, alle stesse condizioni, fino all’adozione di provvedimenti urgenti diretti ad evitare qualsiasi pregiudizio. 11 Dall’art. 93, n. 1, della legge sugli appalti pubblici risulta che dopo l’attribuzione di un appalto pubblico da parte dell’autorità aggiudicatrice, qualunque sia la procedura seguita, la detta attribuzione viene notificata ai partecipanti alla gara d’appalto e, dopo la formalizzazione del contratto, viene trasmessa all’organo competente che tiene il registro pubblico dei contratti di cui all’art. 118 della legge suddetta, ai fini previsti dall’art. 58 del medesimo testo. 12 In applicazione del paragrafo 5 del suddetto art. 93, l’autorità aggiudicatrice comunica ad ogni candidato o offerente escluso che ne faccia domanda, entro un termine di quindici giorni dal ricevimento di quest’ultima, i motivi del rigetto della sua candidatura o della sua proposta nonché le caratteristiche della proposta dell’aggiudicatario che sono state determinanti per l’aggiudicazione dell’appalto a quest’ultimo. 13 L’art. 83, n. 4, del regolamento di applicazione della legge sugli appalti pubblici (Reglamento general de la Ley de Contratos de las [OSCURATO:PERSONA]), approvato con regio decreto 12 ottobre 2001, n. 1098 ([OSCURATO:PERSONA] Decreto 1098/2001; BOE n. 257 del 26 ottobre 2001, pag. 39252), prevede che il risultato della valutazione delle offerte presentate venga notificato, con indicazione delle offerte prescelte, di quelle respinte, nonché delle cause del rigetto. La legge 30/1992 14 La legge 26 novembre 1992, n. 30, relativa al regime giuridico delle pubbliche amministrazioni e al procedimento amministrativo di diritto comune (Ley 30/1992, de [OSCURATO:PERSONA] de las [OSCURATO:PERSONA] y del [OSCURATO:PERSONA]; BOE n. 285 del 27 novembre 1992, pag. 40300), come modificata dalla legge 13 gennaio 1999, n. 4 (in prosieguo: la «legge relativa al procedimento amministrativo di diritto comune»), al suo art. 58 così dispone: «1. Vengono notificate agli interessati, secondo le modalità previste nell’articolo seguente, le decisioni e gli atti amministrativi che incidono sui loro diritti e interessi. 2. Ogni notificazione deve essere effettuata entro dieci giorni dalla data in cui è stato adottato l’atto. Essa deve contenere il testo integrale della decisione e deve indicare se è impugnabile con ricorso amministrativo o meno. Essa deve precisare le possibilità di ricorso, l’organo dinanzi al quale i ricorsi devono essere presentati, nonché il termine entro il quale devono essere proposti, fermo restando che, all’occorrenza, gli interessati possono presentare ogni altro ricorso che reputano necessario». 15 Secondo l’art. 107, n. 1, della detta legge, le decisioni e gli atti preparatori che decidono, direttamente o indirettamente, il merito della controversia, che comportano l’impossibilità di proseguire il procedimento o di difendersi, o che cagionano un danno irreparabile a diritti o interessi legittimi, possono essere impugnati con un ricorso. 16 L’art. 111 di questo stesso testo indica i provvedimenti provvisori che possono essere chiesti nell’ambito di ricorsi amministrativi, tra i quali, in particolare, la sospensione degli atti impugnati. Fatti e procedimento precontenzioso 17 Con lettera 30 novembre 2001, la [OSCURATO:PERSONA] ha chiesto al [OSCURATO:PERSONA] di Spagna di presentarle le sue osservazioni in merito alla compatibilità con la direttiva ricorsi della legge sugli appalti pubblici alla luce delle conseguenze della sentenza della Corte 28 ottobre 1999, causa C‑81/98, [OSCURATO:PERSONA] e a. (Racc. pag. I‑7671). 18 Non ritenendo soddisfacenti le risposte fornite dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna con lettera in data 27 febbraio 2002, la [OSCURATO:PERSONA] ha indirizzato a quest’ultimo, il 16 ottobre 2002, una lettera di diffida. Dopo aver esaminato le osservazioni presentate in risposta alla lettera di diffida, la [OSCURATO:PERSONA], in data 7 luglio 2004, ha emesso un parere motivato invitando il detto Stato membro ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi a tale parere entro il termine di due mesi a decorrere dal suo ricevimento. 19 Constatando la mancata modificazione della normativa controversa alla scadenza di tale termine, la [OSCURATO:PERSONA] ha deciso di proporre il presente ricorso. Sul ricorso 20 [OSCURATO:PERSONA] sostiene che la normativa spagnola viola l’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva ricorsi e deduce tre censure, di cui le prime due vanno trattate congiuntamente. Sulla prima e sulla seconda censura 21 Con queste censure la [OSCURATO:PERSONA] fa valere che la normativa nazionale in questione non è conforme alla direttiva ricorsi, in quanto il combinato disposto di talune disposizioni della detta normativa impedirebbe agli offerenti non prescelti di esperire efficacemente un ricorso contro la decisione di aggiudicazione di un appalto prima della conclusione stessa del contratto che ne discende. Argomenti delle parti 22 Secondo la [OSCURATO:PERSONA], l’inadempimento addebitato sussiste qualunque sia la portata del concetto di formalizzazione del contratto previsto dalla normativa spagnola, vale a dire tanto se si consideri che tale formalizzazione equivalga alla conclusione stessa del contratto, quanto se si ritenga che essa costituisca unicamente una formalità amministrativa, con la conseguenza che in tal caso la detta conclusione del contratto avrebbe luogo contemporaneamente all’aggiudicazione dell’appalto. 23 In riferimento alla prima ipotesi – nella quale la formalizzazione del contratto, ossia, secondo la [OSCURATO:PERSONA], il momento in cui il contratto soddisfa tutti i presupposti giuridici e può esservi data esecuzione, corrisponderebbe alla conclusione di quest’ultimo ai sensi della direttiva ricorsi – la [OSCURATO:PERSONA] fa valere che gli obblighi imposti dalla detta direttiva non sono soddisfatti, in quanto gli offerenti non selezionati non dispongono delle garanzie necessarie per contestare una decisione illegittima di aggiudicazione di un appalto prima della formalizzazione del contratto che vi fa seguito. 24 A giudizio della [OSCURATO:PERSONA], in assenza di un obbligo di notificare la decisione di aggiudicazione contemporaneamente a tutti gli interessati e in mancanza di un termine di attesa durante il quale il contratto non può essere formalizzato, precludendo in tal modo agli offerenti esclusi la possibilità di disporre di un termine ragionevole per esperire, prima della conclusione del contratto, i ricorsi utili, la normativa spagnola non rispetta i requisiti della direttiva ricorsi. 25 Quanto alla seconda ipotesi, nella quale la conclusione del contratto avrebbe luogo contemporaneamente all’aggiudicazione dell’appalto, essendo allora la formalizzazione una mera formalità amministrativa, la [OSCURATO:PERSONA] ritiene che il problema giuridico individuato nell’analisi relativa alla prima ipotesi risulti in realtà aggravato, poiché non sussiste un atto di aggiudicazione dell’appalto in questione impugnabile indipendentemente dall’atto di conclusione del contratto relativo a tale appalto. 26 Non essendo esperibile alcun ricorso contro l’atto di aggiudicazione in una fase anteriore alla conclusione del contratto in cui un’eventuale violazione delle norme applicabili possa ancora essere sanata e in cui l’offerente che intenta il ricorso possa ancora aspirare a diventare aggiudicatario, la normativa spagnola non consentirebbe di garantire una tutela giuridica completa prima della conclusione del contratto, contrariamente alle prescrizioni di cui all’art. 2, n. 1, della direttiva ricorsi. 27 In via preliminare, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna precisa la portata che occorre attribuire, rispettivamente, all’atto di aggiudicazione di un appalto e alla formalizzazione del contratto che vi fa seguito. 28 Il detto Stato membro mette in rilievo che l’atto di aggiudicazione di un appalto comporta, di per sé, la conclusione del contratto relativo a tale appalto, poiché si ritiene che questo venga ad esistenza a partire dall’adozione dell’atto suddetto. L’atto di aggiudicazione è soggetto all’obbligo formale di notificazione, la cui esecuzione è necessaria affinché il contratto sia produttivo di effetti nei confronti degli interessati. 29 Esso precisa che la formalizzazione del contratto, una mera formalità amministrativa, riveste soltanto un carattere secondario rispetto all’atto di aggiudicazione. Tale formalizzazione costituisce tuttavia una condizione necessaria per l’esecuzione dell’appalto di cui trattasi. 30 Secondo il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, la conformità della legge sugli appalti pubblici alla direttiva ricorsi deve essere valutata in relazione ai ricorsi che possono essere proposti, da un lato, preliminarmente all’atto di aggiudicazione di un appalto e, dall’altro, contro l’atto di aggiudicazione stesso. Del resto, ciò è quanto risulterebbe dalla citata sentenza [OSCURATO:PERSONA] e a., la quale opererebbe una distinzione tra la fase anteriore alla conclusione del contratto, ossia la fase preliminare all’aggiudicazione dell’appalto, cui si applica l’art. 2, n. 1, della detta direttiva, e la fase successiva alla detta conclusione, ossia la fase che segue l’atto di aggiudicazione, alla quale si applica l’art. 2, n. 6, secondo comma, del medesimo testo. 31 Orbene, il diritto spagnolo sarebbe conforme a tale distinzione. Infatti, per quanto riguarda, in primo luogo, le misure che precedono l’aggiudicazione di un appalto, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna fa valere che sono possibili determinati ricorsi. Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’aggiudicazione stessa, il detto Stato membro precisa che la decisione amministrativa relativa all’aggiudicazione viene notificata a tutti i partecipanti alla gara d’appalto nei dieci giorni successivi alla sua adozione e che tale decisione, al pari di ogni atto amministrativo, è impugnabile ai sensi della legge sui ricorsi amministrativi di diritto comune. Lo Stato membro convenuto aggiunge inoltre che può essere disposta la sospensione dell’atto impugnato, a titolo di misura provvisoria. 32 Infine, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna deduce che la conclusione definitiva di un atto, e dunque di un contratto, non comporta l’impossibilità di esperire un’azione di nullità contro l’atto stesso. Giudizio della Corte 33 A titolo preliminare, occorre rilevare che il presente ricorso dovrà essere esaminato prendendo in considerazione le precisazioni giuridiche apportate dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna che non sono state contestate dalla [OSCURATO:PERSONA]. Tali precisazioni poggiano essenzialmente sulle interpretazioni giurisprudenziali fornite dai giudici nazionali per quanto riguarda gli effetti annessi, rispettivamente, all’atto di aggiudicazione e alla formalizzazione del contratto, giacché tali nozioni giuridiche rientrano nel diritto nazionale. 34 Pertanto, gli argomenti addotti dalla [OSCURATO:PERSONA] a sostegno della prima e della seconda censura dovranno essere analizzati alla luce della constatazione secondo cui, nell’ordinamento giuridico dello Stato membro di cui trattasi, da una parte, l’atto di aggiudicazione di un appalto comporta, di per sé stesso, il perfezionamento del relativo contratto e fa quindi sorgere, da solo, i diritti e gli obblighi delle parti, e, dall’altra, la formalizzazione di tale contratto è una formalità che condiziona esclusivamente l’esecuzione dell’appalto, senza poter alterare il contratto né produrre effetti novativi. 35 Dal primo e dal secondo ‘considerando’ della direttiva ricorsi emerge che questa mira a rafforzare i meccanismi esistenti, sia sul piano nazionale sia sul piano comunitario, per garantire l’applicazione effettiva delle direttive comunitarie in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, in particolare in una fase in cui le violazioni possono ancora essere corrette. 36 A tale proposito, l’art. 1, n. 1, della direttiva ricorsi impone agli [OSCURATO:PERSONA] membri di creare mezzi di ricorso efficaci e quanto più rapidi possibile contro le decisioni prese dalle autorità aggiudicatrici che abbiano violato il diritto comunitario in materia di appalti pubblici o le norme nazionali che recepiscono tale diritto. 37 Dalla giurisprudenza della Corte risulta che il combinato disposto dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), e n. 6, secondo comma, della detta direttiva deve essere interpretato nel senso che, in merito alla decisione dell’autorità aggiudicatrice che precede la conclusione del contratto, con la quale tale autorità sceglie l’offerente che ha preso parte alla procedura di aggiudicazione dell’appalto con cui essa concluderà il contratto, gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono tenuti a prevedere in ogni caso una procedura di ricorso che consenta al ricorrente di ottenere l’annullamento di tale decisione ove sussistano le relative condizioni, indipendentemente dalla possibilità di ottenere un risarcimento dei danni qualora il contratto sia stato concluso (v. sentenza [OSCURATO:PERSONA] e a., cit., punto 43). 38 Inoltre, la tutela giuridica completa che deve essere così garantita prima della conclusione del contratto, in applicazione dell’art. 2, n. 1, della direttiva ricorsi, implica in particolare l’obbligo di informare gli offerenti della decisione di aggiudicazione prima della conclusione del contratto, affinché questi dispongano di un’effettiva possibilità di esperire un ricorso. 39 Questa stessa tutela impone di prevedere la possibilità, per l’offerente escluso, di esaminare in tempo utile la questione della validità della decisione di aggiudicazione. Tenuto conto della necessità di un effetto utile della direttiva ricorsi, ne consegue che deve trascorrere un termine ragionevole tra il momento in cui la decisione di aggiudicazione viene comunicata agli offerenti esclusi e la conclusione del contratto, onde permettere loro, in particolare, di presentare una domanda di provvedimenti provvisori prima di tale conclusione. 40 Nel caso di specie, occorre rilevare, in primo luogo, come non sia contestato il fatto che la normativa spagnola autorizza i ricorsi contro gli atti delle autorità aggiudicatrici preliminari all’attribuzione di un appalto pubblico. Inoltre, conformemente alle disposizioni dell’art. 107, n. 1, della legge relativa al procedimento amministrativo di diritto comune, gli interessati hanno la possibilità di proporre un ricorso contro gli atti procedurali qualora questi decidano, direttamente o indirettamente, il merito della causa, comportino l’impossibilità di proseguire il procedimento o di difendersi, oppure cagionino danni irreparabili a diritti o interessi legittimi. Nell’ambito di tali ricorsi possono essere adottati provvedimenti provvisori, tra i quali, in particolare, la sospensione degli atti impugnati. 41 In secondo luogo, l’atto di aggiudicazione viene notificato a tutti gli offerenti conformemente alle disposizioni di cui all’art. 58, nn. 1 e 2, della legge relativa al procedimento amministrativo di diritto comune ed all’art. 93, n. 1, della legge sugli appalti pubblici. Tale notificazione deve essere eseguita secondo le norme di diritto comune applicabili agli atti amministrativi, ossia entro dieci giorni dall’adozione del summenzionato atto di aggiudicazione e con contestuale indicazione dei mezzi di ricorso esperibili. 42 Tuttavia, poiché l’atto di aggiudicazione comporta de iure la conclusione del contratto, ne consegue che la decisione dell’autorità aggiudicatrice con cui quest’ultima procede alla scelta dell’aggiudicatario tra gli offerenti non può costituire oggetto di un ricorso specifico in un momento anteriore proprio alla conclusione del contratto. 43 In terzo luogo, è importante sottolineare che la formalizzazione del contratto può essere concomitante all’aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, oppure farvi seguito entro un termine molto breve. Infatti, come del resto riconosciuto dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, la detta formalizzazione non è soggetta ad alcun termine minimo e può intervenire non appena l’aggiudicatario abbia provato la costituzione di una garanzia definitiva, atteso che la normativa impone solamente che tale costituzione di garanzia venga effettuata al più tardi entro quindici giorni dalla notificazione dell’aggiudicazione. Pertanto, l’esecuzione del contratto in questione può avere inizio prima che tale aggiudicazione sia stata oggetto di tutte le notificazioni richieste. 44 Ne consegue che, in determinate ipotesi, nessun ricorso utile può essere esperito contro l’atto di aggiudicazione anteriormente all’esecuzione stessa del contratto, laddove invece l’obiettivo della direttiva ricorsi è di garantire che le decisioni illegittime delle autorità aggiudicatrici possano costituire l’oggetto di ricorsi efficaci e quanto più rapidi possibile (v., in tal senso, sentenza 12 dicembre 2002, causa C‑470/99, Universale-Bau e a., Racc. pag. I‑11617, punto 74). 45 In quarto luogo, il poter disporre della facoltà di presentare un ricorso per l’annullamento del contratto stesso non vale a compensare l’impossibilità di impugnare unicamente l’atto di aggiudicazione dell’appalto di cui trattasi, prima che il contratto venga concluso. 46 Di conseguenza, la normativa in questione non consente ad ogni offerente escluso di proporre un ricorso conforme ai dettami della direttiva ricorsi contro la decisione di aggiudicazione di un appalto pubblico in un momento anteriore alla conclusione stessa del contratto che ne discende. 47 Le prime due censure sono dunque fondate. Sulla terza censura Argomenti delle parti 48 Secondo la [OSCURATO:PERSONA], si determina una violazione della direttiva ricorsi a causa dell’eccezione intesa a salvaguardare i servizi pubblici, prevista dall’art. 65, n. 3, della legge sugli appalti pubblici, a tenore del quale, qualora la dichiarazione amministrativa di nullità di un contratto perturbi gravemente il servizio pubblico, può essere previsto il mantenimento degli effetti di tale contratto, alle stesse condizioni, fino all’adozione di provvedimenti urgenti diretti ad evitare qualsiasi pregiudizio. 49 [OSCURATO:PERSONA] ritiene che tali disposizioni conferiscano all’autorità aggiudicatrice un potere discrezionale troppo ampio per quanto riguarda l’esecuzione della decisione amministrativa che annulla l’aggiudicazione di un appalto e, pertanto, il contratto che ne discende. 50 Essa ritiene parimenti che, in un numero non trascurabile di casi, la disposizione controversa possa rendere inefficaci i ricorsi degli offerenti esclusi che abbiano condotto all’annullamento delle decisioni illegittime delle autorità aggiudicatrici, il che sarebbe contrario all’obbligo degli [OSCURATO:PERSONA] membri di provvedere affinché le procedure di ricorso previste in applicazione dell’art. 1 della direttiva ricorsi permettano di annullare o di fare annullare le decisioni illegittime adottate dalle dette autorità. L’effetto utile della detta direttiva sarebbe quindi compromesso, in quanto la nullità o l’annullamento di tali decisioni sarebbero privati di ogni efficacia. 51 Dal canto suo, il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna deduce che le disposizioni criticate mirano unicamente alla prosecuzione eccezionale, per ragioni di interesse pubblico e sotto controllo giurisdizionale, di contratti colpiti da una dichiarazione di nullità. 52 Secondo il detto Stato membro, la [OSCURATO:PERSONA] non ha dimostrato che la prosecuzione dei contratti in tal modo annullati costituisca un’ipotesi normale nell’applicazione della normativa in questione. Giudizio della Corte 53 Nella fattispecie, è pacifico che il mantenimento degli effetti di un contratto oggetto di una dichiarazione amministrativa di nullità, quale previsto dalla normativa nazionale criticata, può intervenire soltanto in caso di grave perturbamento del servizio pubblico. 54 Quindi, come emerge dalla formulazione dell’art. 65, n. 3, della legge sugli appalti pubblici, tale mantenimento di effetti è destinato ad essere applicato soltanto in via eccezionale e in attesa che vengano adottati provvedimenti urgenti. Inoltre, come affermato dal [OSCURATO:PERSONA] di Spagna senza essere contraddetto sul punto dalla [OSCURATO:PERSONA], il detto mantenimento di effetti si applica sotto controllo giurisdizionale. 55 Di conseguenza, consta che la finalità della detta disposizione non è di impedire l’esecuzione della dichiarazione di nullità di un determinato contratto, bensì di evitare, qualora sia in gioco l’interesse generale, le conseguenze eccessive ed eventualmente pregiudizievoli di un’esecuzione immediata della detta dichiarazione, e ciò in attesa che vengano adottati provvedimenti urgenti, al fine di garantire la continuità del servizio pubblico. 56 Stanti tali premesse, la [OSCURATO:PERSONA] non ha dimostrato che la normativa criticata violi le prescrizioni della direttiva ricorsi. 57 Conseguentemente, la terza censura dev’essere respinta in quanto infondata. 58 Alla luce di quanto precede, occorre constatare che il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, non prevedendo un termine obbligatorio per la notificazione, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto a tutti gli offerenti e non prevedendo un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva ricorsi. Sulle spese 59 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. A norma dell’art. 69, n. 3, del medesimo regolamento, la Corte può ripartire le spese o decidere che ciascuna delle parti sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali. 60 Nella presente controversia va tenuto conto del fatto che il ricorso non è stato accolto per l’integralità dell’inadempimento quale dedotto dalla [OSCURATO:PERSONA]. 61 Si deve pertanto condannare il [OSCURATO:PERSONA] di Spagna ai due terzi di tutte le spese. [OSCURATO:PERSONA] è condannata a sopportare l’altro terzo. Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce: 1) [OSCURATO:PERSONA] di Spagna, non prevedendo un termine obbligatorio per la notificazione, da parte dell’autorità aggiudicatrice, della decisione di aggiudicazione di un appalto a tutti gli offerenti e non prevedendo un termine di attesa obbligatoria tra l’aggiudicazione di un appalto e la conclusione del contratto, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 2, n. 1, lett. a) e b), della direttiva del Consiglio 21 dicembre 1989, 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 giugno 1992, 92/50/CEE. 2) Per il resto, il ricorso è respinto. 3) [OSCURATO:PERSONA] di Spagna è condannato a sopportare i due terzi di tutte le spese. [OSCURATO:PERSONA] delle Comunità europee è condannata a sopportare l’altro terzo. Firme * Lingua processuale: lo spagnolo.
Sentenza Corte di giustizia UE/2008 — Fons Iuris — Fons Iuris