Cassazione n. 00378/2026

o la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 9101/2023R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’ avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]). -Ricorrente – Contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]). -Controricorrente – Avverso la sentenza del Tribunale di Milano n. 5453/2022 depositata il 20/06/2022. Udita la relazione svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nella camera di consiglio dell’08 luglio2025. Sanzioni amministrative Rilevato che: 1. Il Tribunale di Milano, con sentenza n. 5453/2022, ha respinto l’opposizione proposta da [OSCURATO:PERSONA] by [OSCURATO:PERSONA] (“SBC”) avverso l’ingiunzione n. 2018 0430104480000000181 emessa dal Comune di Milanocon cui le veniva ingiunto il pagamento di euro 751.321,00 a titolo di sanzioni per violazioni del codice della strada commesse da conducenti di veicoli di sua proprietà. Il primo giudice ha ritenuto inammissibile il ricorso sul rilievo che SBC non contestava la ricezione di quasi tutti i verbali impugnati (fatta eccezione per cinque verbali, in relazione ai quali il Comune ha prodotto attestazione di rituale notifica e che, pertanto, al pari degli altri verbali,erano divenuti esecutivi per non essere stati impugnati) , verbali per i quali erano decorsi i termini di impugnazione, e sul punto ha confermato il principio enunciato dalla giurisprudenza di legittimità per cui il verbale di contestazione non opposto diviene titolo esecutivo e non può essere contestato con l’opposizione alla cartella, a meno che l’opponente non deduca che la cartella è il primo atto con cui è venuto a conoscenza della sanzione, a causa della nullità o della mancanza della notificazione del verbale; 2.SBC ha proposto impugnazione e la Corte d’appello di Milano , in data 16-24/11/2022, ha emesso ordinanza ex artt. 348 bis e 348 ter c.p.c.di inammissibilità del gravame per mancanza di ragionevole probabilità di essere accolta; 3. SBC ha proposto ricorso per cassazione contro la sentenza di primo grado, sulla base di un unico motivo, cui ha resistito il Comune di Milano con controricorso. In data 15/11/2024 il consigliere delegato ha depositato proposta di definizione del giudizio, ai sensi dell’art. 380 bis c.p.c. , nella versione vigente ratione temporis , che è stata ritualmente comunicata alle parti. In seguito a tale comunicazione, SBC, a mezzo del difensore munito di nuova procura speciale, ha chiesto la decisione del ricorso. È stata quindi fissata l’adunanza in camera di consiglio, ai sensi dell’art. 380bis.1 c.p.c. La ricorrente ha depositato una memoria. Come statuito dalle Sezioni Unite di questa Corte (Sez. U., n. 9611/2024), per le ragioni ivi enunciate, il fatto che il consigliere delegato partecipi quale relatore/estensore al collegio che definisce il presente giudizio non determina una situazione d’incompatibilità agli effetti degli artt. 51, comma 1, n. 4 e 52 c.p.c. Consideratoche: 1. L ’unico motivo di ricorso denuncia la “ violazione e falsa applicazione dell’art. 3 del r.d. n. 639 del 1910, dell’art. 7 d.lgs. n. 150 del 2011, degli artt. 201, 203, 204 bis, 205, 206 d.lgs. n. 285 del 1992, la violazione e a falsa applicazione dell’art. 196, comma 1 d.lgs. n. 285 del 1992, in combinato disposto con l’art. 84 d.lgs. n. 285 del 1992, anche come modificato e integrato dall’art. 1, comma 1 lett. g-ter del d.l. n. 121 del 2021, conv. in legge con modificazioni ed integrazioni con la legge n. 156 del 2021; inadeguata, erronea e ingiusta valutazione dei presupposti dell’opposizione all’ingiunzione di pagamento per sanzioni per violazioni del codice della strada in ipotesi di inesistenza del titolo esecutivo; inadeguata, erronea e ingiusta valutazione delle domande proposte dalla società; omesso esame circa fatti decisivi per il giudizio che sono stati oggetto di discussione tra le parti in relazione al merito della controversia e ai motivi della proposta opposizione all’ingiunzione di pagamento ex art. 3 del r.d. n. 639/1910; insufficienza, illogicità e contraddittorietà della motivazione circa un fatto controverso e decisivo per il giudizio. Motivo formulato ai sensi e per gli effetti dell’art. 360 n. 3 e n. 5 c.p.c.”. La ricorrente sostiene di avere tempestivamente comunicato alla polizia municipale i nominativi dei soggetti locatari dei veicoli interessati dalle riscontrate infrazioni al codice della strada, e che, con tale condotta, avrebbe “evitato che il singolo verbale diventasse titolo esecutivo nei confronti della medesima”società di noleggio . Da qui, prosegue, l’errore commesso dal Tribunale che avrebbe dovuto accertare l’illegittimità dell’ingiunzione di pagamento, per fatti estintivi e impeditivi dell’obbligazione sanzionatoria. La ricorrente lamenta che, in base al combinato disposto degli artt. 84 e 196 cod ice della strada, come interpretato dalla giurisprudenza di legittimità e da alcune pronunce d i merito , in caso di noleggio di veicoli senza conducente, non è onere del noleggiatore (nella specie, la società di noleggio SBC) impugnare i l verbale di contestazione, ma del locatario , il quale risponde , in vece del proprietario/locatore, in solido con il trasgressore . Donde il difetto di legittimazione passiva di SBC dedotto in giudizio come causa di inesistenza del titolo esecutivo. Aspetto, quest’ultimo, che il Tribunale avrebbe dovuto senz’altro valutare poiché la sua cognizione non doveva limitarsi alla verifica dei presupposti formali di validità dell’atto impositivo, ma doveva estendersi al merito della pretesa. In tal senso, oltre al consolidato orientamento espresso, nell ’ ambito della giurisprudenza di merito,dal Tribunale di Palermo, la ricorrente richiama alcune decisioni di questa Corte (ad esempio, Cass. nn. 16717/2004, 10833/2020). Le norme sopra citate non dovrebbero invece essere lette nel senso di ritenere il locatore, comunque, obbligato in solido al pagamento della sanzione, anche nel caso della locazione del veicolo senza conducente: invero, la circostanza che (come avvenuto nel caso di specie) i nominativi dei locatari fossero stati previamente comunicati farebbe venire meno la “ratio” del riconoscimento della responsabilità solidale anche in capo al locatore/proprietario. Adimostrazione dell’assenza di responsabilità, la ricorrente invoca altresì la necessità che del le norme relative alle sanzioni amministrative (ivi compreso l’art. 196 codice strada) sia esclusa un’interpretazione “analogica ed estensiva in malam partem ”. Si sostiene, poi, che, a dissolvere ogni dubbio, sarebbe intervenutol’ art. 1, comma 1 lett. g-ter) del d.l. n. 121 del 2021, conv. con modificaz. ed integraz. dalla legge n. 156 del 2021, che, essendo una norma d’interpretazione autentica dell’art. 196, comma 1 seconda parte cod. strada, ha efficacia retroattiva ed è applicabile in ogni tempo, anche alle fattispecie anteriori alla sua emanazione. Nella memoria depositata per l’udienza, la società mette in risalto che l’art. 7 CEDU, come interpretato dalla Corte EDU, sancisce implicitamente il principio di retroattività della legge penale più mitee che, in questo senso, la riforma dell’articolo 196, comma 1, seconda parte, codice della strada (quale norma sostanzialmente penale alla luce dei cosiddetti “criteri Engel”) attuata dall’art . 1, comma 1, lett . g-ter) del d.l. n. 121/2021, integra certamente una legge penale più mite in quanto esclude, al di là di ogni ragionevole dubbio (“in vece del proprietario”), la responsabilità solidale della società di autonoleggio (“proprietario noleggiatore”) per le sanzioni connesse alle violazioni del codice della stradaascrivibili ai suoi clienti. SBC prospetta, quindi, la radicale inesistenza del titolo esecutivo rappresentato dai verbali di contestazione notificati , in relazione ai quali assume di avere regolarmente attivato la procedura di rinotifica nei confronti dei locatari. Un’ultima obiezione è che la tutela dell’amministrazione , quanto all’identificabilità del locatario del veicolo senza conducente, a parere di SBC, sarebbe assicurata dalle norme di comportamento dettate dalla circolare del ministero dell’interno n. 300/a/48507/113/2 del 15/01/1994, che, per l’applicazione dell’art. 196 cod . strada , indica il locatario come responsabile in solido, con l’autore della violazione, nell’ipotesi di infrazioni commesse con veicoli adibiti a locazione senza conducente(art. 84 c.d.s.), onera la società di noleggio, destinataria della notifica della contravvenzione elevata riguardo a veicolo nel tempo in cui era stato locato, di comunicare tempestivamente all’amministrazione legeneralità del locatario al fine di indirizzare allo stesso regolare notifica ex art. 201 cod.strada. 1.1. I l motivo , che presenta diverse sfaccettature, è complessivamente infondato. Per la giurisprudenza, anche recente, della Corte (vedi Cass. nn. 27210/24, 27211/24, 27213/24, 27215/24, 27217/24), formatasi su ricorsi proposti dalla SBC in fattispecie sostanzialmente identiche a quella in decisione , il difetto di legittimazione passiva – per l’inapplicabilità, alle società di noleggio di veicoli senza conducente, dell’art. 196 c.d.s. ratione temporis vigente - avrebbe dovuto farsi valere, da parte della [OSCURATO:PERSONA], sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale, mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, ex artt. 203 e 204-bis c.d.s., per impedire che gli stessi divenissero definitivi (vedi Cass. nn. 1383/23, 1382/23, 510/23, 32921/22 e 32920/22, e le pronunce ivi richiamate). Nel dettaglio, sono questi gli assi portanti dell’orientamento di legittimità, che il Collegio condivide e al quale intende uniformarsi, in assenza di validi motivi per mutare indirizzo, non offrendo la memoria della societàargomenti nuovi rispetto a quelli esposti nel ricorso: (i) lo ius superveniens (l ’ art. 196 codice della strada è stato modificato dall’art. 1, comma 1 lettera g-ter, del d.l. n. 121/2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 156/2021) sebbene destinato pro futuro ad incidere sulla questione all’attenzione della Corte, non rileva nel presente giudizio in ragione del fatto che , in materia di sanzioni amministrative,non trova applicazione il principio di retroattività della legge più favorevole (da ultimo, Cass. 13 giugno 2022 n. 19030). Infatti, la premessa per l’applicazione retroattiva della previsione comporterebbe necessariamente il riconoscimento della natura sostanzialmente penale della sanzione in esame alla luce dei “criteri Engel”. Il che non accade in quanto non si è in presenza di una sanzione diretta a tutelare beni tipicamente protetti dalle norme penali; l’effetto preventivo è piuttosto tipico della funzione amministrativa; inoltre, la sanzione medesima non presenta una connotazione di gravità tale da determinare elementi di afflizione personale o taleda presentare un carattere socialmente riprovevole o da poter influenzare la vita professionale del destinatario; (ii) è insegnamento delle Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. Un., 22 settembre 2017 n. 22080) che la notificazione del verbale di accertamento di infrazione stradale, per come delineata dall’art. 201 comma 5 cod. strada, “ non è presupposto di esistenza del titolo esecutivo”, bensì “fatto costitutivo del (mantenimento del) diritto dell’amministrazione ad ottenere il pagamento della sanzione”, con la conseguenza che l’omessa (o invalida) notificazione “non attiene al rapporto, ma all’agire dell’amministrazione, impedendo non tanto la formazione del titolo esecutivo stragiudiziale quanto il completamento della fattispecie sostanziale che dà luogo alla pretesa sanzionatoria e che consente la riscossione coattiva”. Per questa ragione è stato affermato che “il rimedio tipico per fare valere i vizi del titolo esecutivo costituito dal verbale di accertamento va individuato nell’opposizione a questo verbale”, giacché, una “volta escluso che l’omessa (o la tardiva ovvero l’invalida) notificazione del verbale di accertamento impedisca la formazione del titolo esecutivo, influenzando piuttosto la regolarità formale dell’azione della p.a., va esclusa la possibilità di esperire l’opposizione all’esecuzione” (Cass. Sez. Un., n. 22080/2017,cit.); (iii) è così spiegato perché l’asserito difetto di legittimazione passiva per l’inapplicabilità, alle società di noleggio di veicoli senza conducente, dell’art. 196 codice della strada , avrebbe dovuto farsi valere, da parte della ricorrente, sin dalla notificazione dei verbali di contestazione di infrazione stradale, mediante impugnazione al prefetto o al giudice di pace, per impedire che essi divenissero definitivi; (iv) la corretta esegesi del richiamo alla seconda parte del primo comma dell’art. 196 c.d.s. è nel senso che il locatore è un ulteriore soggetto obbligato solidalmente, oltre al proprietario o ai soggetti equiparati e al conducente, con il responsabile dell’infrazione. Sul punto, va ribadito che, secondo l’indirizzo giurisprudenziale qui condiviso, l’argomento “puramente testuale”, sul quale si fonda la tesi che nega la legittimazione passiva del noleggiatore, “non convince, perché privo di una sistematica valutazione della disciplina della solidarietà dettata in via generale dall’art. 196 Codice della Strada”; (v) invero, l’argomentoprincipale della società che la Corte ritiene recessivo e non convincente trascura “ [la] ratio complessiva della norma in questione, che ha voluto prevedere soggetti diversi dal proprietario del veicolo, quali obbligati in via solidale, solo nelle ipotesi specificamente indicate come l’usufruttuario, l’acquirente con patto di riservato dominio o l’utilizzatore a titolo di locazione finanziaria”; infatti, il silenzio serbato dalla norma sul “semplice locatore del veicolo”si spiega “ in ragione dell ’ agevole identificabilità, negli altri casi (diversamente dalla locazione semplice), del soggetto solidalmente responsabile”, sicché la norma “intende assicurare, attraverso la titolarità di un diritto adeguatamente e agevolmente accertabile, la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione”. Invece, nel caso della “locazione del veicolo senza conducente, il rapporto di locazione riguarda solo il locatore e il locatario e il nominativo di quest’ultimo è noto al solo locatore”, ed è questa “la ragione della mancata equiparazione del locatore alle ipotesi su indicate” ( Cass. nn. 18988/2015, 14452/2018 , 1845/2018 , 1214/2019,24926/2021). 2. Il ricorso, pertanto, va rigettato. 3. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza. 4. Poiché il ricorso è deciso in conformità della proposta formulata ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c. , vanno applicati – come previsto dal terzo comma, ultima parte, dello stesso art. 380-bisc.p.c. – il terzo e il quarto comma dell’art. 96 c.p.c. , con conseguente condanna del la ricorrente al pagamento, in favore delcontroricorrente, di una somma equitativamente determinata (nella misura di cui in dispositivo), nonché al pagamento, in favore della cassa delle ammende , di una somma di denaro nei limiti di legge (non inferiore ad euro 500 e non superiore a euro 5.000: c fr. Cass., Sez. U, Ordinanza n. 27433 del 27/09/2023; Cass., Sez. U, Ordinanza n. 27195 del 22/09/2023; Cass. Sez. 3, Ordinanza n. 27947 del 04/10/2023). 5. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto. P.Q.M La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese delgiudizio di legittimità, che liquida in euro 8.000,00, più euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario delle spese generali e agli accessori di legge; condanna, altresì, la ricorrente al pagamento della somma di euro 8.000,00, in favore del controricorrente e di una ulteriore somma di euro 4.000,00, in favore della cassa delle ammende. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del d.P.R. 115 del 2002, dichiara che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato