Cassazione n. 06335/2024

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.16119/2018 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 35/B, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che lo rappresenta e difende -ricorrente- contro MINISTERO DELL’ ISTRUZIONE DELL’ UNIVERSITA' E DELLA RICERCA(MIUR) in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso ope legis dall ’ A vvocatura G enerale dello S tato presso i cui Uffici domicilia in Roma, alla via dei Portoghesin. 12.-controricorrente- nonché [OSCURATO:PERSONA] -intimato- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO L'AQUILA n. 936/2017 depositata il23/11/2017, RG 1050/2016. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/02/2024dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. La Corte d’Appello di L’Aquila ha rigettato l’appello proposto da [OSCURATO:PERSONA] nei confronti del Ministero dell’istruzione dell’università e della ricerca (MIUR)avverso la sentenza emessa tra le parti dal Tribunale di L’Aquila. 2. Lo stesso aveva adito il Tribunale per l’accertamento del diritto a ricoprire l’incarico di Direttore dell’Accademia diBelle Arti di L’Aquila, già conferitogli con D.M. n. 687 del 2013, con condanna dell’Amministrazione al reintegro nel già menzionato incarico e al risarcimento dei danni all’immagine e da ritardata assunzione. 3. La Corte d’Appello nel rigettare l’impugnazione ha ricordato come il Tribunale avesse rigettato la domanda in quanto le operazioni di voto e la conseguente nomina del lavoratore, con il citato D.M. n. 687 del 5 agosto 2013, si erano svolte in violazione delle regole procedurali. Ha quindi affermato che dal verbale del 24 giugno 2013 risultava che la sospensione della procedura elettorale era stata disposta non solo per la mancata autentica delle schede elettorali e dell’elenco degli aventi diritto al voto, ma soprattutto per la formazione di detto elenco con l’inclusione dei docenti con contratto a tempo determinato su posti non vacanti, in contrasto con le previsioni di cui all’art. 2 del bando di concorso. Dallo stesso verbale risultava che l’elenco de quoera stato reso definito dal Direttore senza la preventiva e definitiva approvazione della Commissione elettorale,e la circostanza era stata confermata dalla comunicazione in data 29 maggio 2013 in cui si riportava “viene altresì pubblicato l’elenco degli elettori, che risulta provvisorio” e dal verbale della Commissione in data 14 giugno 2013, che delibera va la sospensione della procedura per la preventiva approvazione del regolamento elettorale interno. Gli ispettori ministeriali, nella loro relazione, avevano rilevato che i componenti del Seggio elettorale non erano dimissionari, e nella stessa si leggeva “si nutrono dubbi sulla legittimità dell’operato del Direttore circa la possibilità di sostituire 2 componenti della commissione di seggio”, e che “indipendentemente da ciò appare irregolare la decisione di adottare un decreto di nomina di 2 nuovi componenti della Commissione di seggio su autonoma iniziativa del Direttore, atteso che ai sensi dell’art. 5, comma 1, del bando che disciplina la procedura di elezione del Direttore… ‘ il seggio è composto da tre docenti designati dal Collegio dei docenti nella riunione del 20 maggio 2013 e nominati dal Direttore’ ”. La Corte d’Appello, quindi, ha affermato che la procedura concorsuale era affetta da plurimi profili di illegittimità: approvazione definitiva dell’elenco egli elettori da parte di un organo non competente, composizione dello stesso in violazione del bando di concorso, sostituzione di due componenti di seggio non dimissionari motu proprio del Direttore senza la preventiva indicazione del Collegio dei professori. In ragione di ciò, nonché delle contestazioni e degli esposti presentati da diversi docenti (come dalla relazione degli ispettori) e delle tensioni createsi all’interno dell’Ente, l’Amministrazione riteneva di annullare la nomina del ricorrente e di procedere al rinnovo della procedura elettorale, considerato prevalente l’interesse pubblico “alla scelta di un direttore pienamente legittimato da una procedura ineccepibile”. Poiché il D.M. n. 687 del 5 agosto 2013, di conferimento dell’incarico era stato prima sospeso con provvedimento dell’8 agosto 2013, in attesa della verifica delle procedure, e poi revocato in data 28 novembre 2013, nessun affidamento poteva essersi ingenerato nel lavoratore sulla legittimità del provvedimento di nomina. Né vi era la violazione del principio partecipativo di cui alla legge n. 241 del 1990. Il provvedimento di sospensione ricevuto dall’appellante conteneva l’indicazione dell’avvio delle procedure di verifica, i plurimi profili di illegittimità non potevano che portare all’annullamento della nomina ex art. 21 - octies , secondo comma, della legge n. 241 del 1990. 4. Per la cassazione della sentenza di appello ricorre il lavoratore prospettando due motivi di ricorso, assistiti da memoria. 5. [OSCURATO:PERSONA] è rimasto intimato. 6. Resiste l’Amministrazione con controricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360, n.3, cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 2, comma 7, della legge n. 508 del 1999, e degli artt. 6 e ssg., del d.P.R. n.132 del 2003, come attuato dalle norme dell’Accademia (statuto e bando per l’elezione del direttore), anche in relazione ai poteri d’urgenza conferiti al Direttore dell’Accademia dallo statuto. Violazione dell’art. 21-quinquiens della legge n. 241 del 1990. Il ricorrente prospetta più censure. Assume che il Direttore dell’Accademia aveva legittimamente considerato definitivo l’elenco degli elettori in quanto avverso il suddetto elenco non era stato proposto reclamo o segnalazione, come previsto dall’art. 2 del bando, per cui non vi era ragione per ritenerlo provvisorio. Censura anche la ritenuta illegittima composizione della commissione di seggio, che assume essersi resa necessaria al fine di garantire il regolare svolgimento delle elezioni. Prospetta che la stessa trova fondamento nello statuto secondo il quale il Direttore è garante dell’efficiente funzionamento della struttura accademica e provvede in caso di necessità ed urgenza anche per i provvedimenti di competenza del Consiglio accademico, salva ratifica. Ricorda quindi il ruolo che la legislazione assegna al Direttore richiamatodal bando e dallo statuto. Infine, osserva che neppure gli ispettori ministeriali avevano rilevato illegittimità, atteso che avevano rimarcato solo deficienze procedurali evidenziando la volontà comunque espressa dal corpo elettorale. Infine, rileva che non vi era la sussistenza dei presupposti (previsti dall’art. 21-quinquiens, della legge n. 241 del 1990, per procedere alla revoca. Mancavano nella specie sopravvenuti motivi di interesse pubblico, mutamento della situazione di fatto, nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, secondo quanto previsto dalla giurisprudenza amministrativa. Ha ribadito che gli ispettori rilevavano solo deficienze procedurali e che vi era la volontà comunque espressa dal corpo elettorale. Il provvedimento di revoca violava anche i principi di adeguatezza e proporzionalità. 2. Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione e/o falsa applicazione della legge n. 241 del 1990, artt. 7,8 e 21-octies. Assume il ricorrente di non aver mai ricevuto alcun preavviso di revoca della sua nomina,avendogli l’Amministrazione comunicato solo che gli effetti del D.M. di nomina del 5 agosto 2013 erano sospesi in attesa di una verifica delle procedure che ne avevano determinato l’emanazione. Successivamente non era intervenuta alcuna notizia. Dunque, non erano state soddisfatte le condizioni di cui all’art. 8 della legge n. 241 del 1990, secondo quanto previsto dalla giurisprudenza. La fondatezza delle censure implicava la cognizione dell’istanza risarcitoria riportata nel ricorso. 3. I suddetti motivi di ricorso vanno esaminati congiuntamente in ragione della loro connessione. 4. Gli stessi non sono fondati. 4.1. L'art. 1, comma 1, del d PR n. 132 del 2003, recita " Il presente regolamento determina i criteri generali per l'adozione degli statuti di autonomia, nonché per l'esercizio dell'autonomia regolamentare, da parte delle Accademie di Belle A rti, dell'Accademia nazionale di arte drammatica, degli Istituti superiori per le industrie artistiche, nonché da parte dei Conservatori di musica, degli Istituti musicali pareggiati e dell'Accademia nazionale di danza. L'art. 4 del medesimo dPR indica come organi necessari delle Istituzioni di che trattasi, tra gli altri, ilDirettore, il Consiglio di Amministrazione e il Consiglio Accademico. L'art. 6 del dPR sancisce che “Il direttore è eletto dai docenti dell'istituzione, nonché dagli assistenti, dagli accompagnatori al pianoforte e dai pianisti accompagnatori, tra i docenti, anche di altre istituzioni, in possesso di particolari requisiti di comprovata professionalità stabiliti con il regolamento di cui all'articolo 2, comma 7, letteraa), della legge. In sede di prima applicazione e fino all'adozione del predetto regolamento, i requisiti sono stabiliti dallo statuto, con riferimento all'esperienza professionale e di direzione, acquisite anche in àmbiti multidisciplinari ed internazionali”. Ai fini dell'inquadramento normativo della controversia in esame, rileva anche l’art. 25, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001 secondo cui "La direzione dei conservatori di musica, delle accademie di belle arti, degli istituti superiori per le industrie artistiche e delle accademie nazionali di arte drammatica e di danza, è equiparata alla dirigenza dei capi d'istituto (…)". 4.2. Tanto premesso, occorre precisare che il lavoratore ha impugnato il provvedimento di revoca del conferimento dell’incarico di Direttore dell’Accademia diBelle Arti di L’Aquila, che, come quello di nomina,si configura come atto di gestione del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato. Lo stesso ha come presupposto lo svolgimento di una procedura elettorale la cui regolarità il giudice è chiamato a vagliare. La nomina, così come per i Rettori delle Università, è preceduta da una procedura elettorale e consolida l’esito di quest’ultima. 4.3. Rispetto al vaglio incidentale della procedura elettorale che il giudice ordinario è chiamato a svolgere, trovano applicazione i principi enunciati dalla giurisprudenza amministrativain materia . Nel procedimento elettorale vige il principio di strumentalità delle forme, così che l'invalidità delle operazioni può essere ravvisata solo quando manchino elementi o requisiti che impediscano il raggiungimento dello scopo cui il medesimo atto è prefigurato, mentre non può comportare l'annullamento delle stesse operazioni la merairregolarità, ossia quei vizi da cui non derivi alcun pregiudizio per le garanzie e alcuna compressione della libera espressione del voto; tale principio deve essere applicato congiuntamente con quello di conservazione delle operazioni elettorali a tutela del risultato elettorale. Il principio di strumentalità delle forme, coniugato con i principi generali di conservazioni dell'atto, comporta l'applicazione dell'istituto dell'illegittimità non invalidante nel procedimento elettorale, in cui ha preminente rilievo l'interesse alla stabilità del risultato elettorale, così che la regola fondamentale nella materia elettorale è il rispetto della volontà dell'elettore e dell'attribuzione, ove possibile, di significato alla consultazione elettorale. Ne consegue che le regoleformali contenute nella disciplina di settore devono considerarsi strumentali, in guisa che la loro violazione diviene significativa solo ove si dimostri una sostanziale inattendibilità del risultato finale (cfr. Cons. Stato, III Sezione, n. 5051 del 2020; si veda anche Cons. Stato, III Sezione, n. 3045 del 2020; Cons.Stato, II Sezione, n. 984 del 2022 ). Consegue a tali principi che la prova di resistenza che in materia elettorale, nel contemperamento tra l'esigenza di ripristinare la legalità violata nel corso delle operazioni elettorali e quella di salvaguardare la volontà del corpo elettorale, non consente di pronunciare l'annullamento degli atti della procedura laddove l'illegittimità non determina alcuna sostanziale modifica dei risultati medesimi, lasciando inalterati gli originari rapporti di forza (Cons. Stato, II Sezione, n. 5428 del 2021). È stato inoltre sottolineato che costituiscono irregolarità non sostanziali, inidonee a determinare la declaratoria di annullamento e rinnovazione delle operazioni elettorali, i viziformali nella compilazione dei verbali delle sezioni elettorali o da questi emergenti, che riguardino, di volta in volta, la corrispondenza tra il numero degli iscritti e dei votanti, il numero delle schede autenticate, di quelle utilizzate per il voto e di quelle non utilizzate, il riepilogo dei voti relativi allo scrutinio, la congruenza tra voti di preferenza e voti di lista, dal momento che la deduzione dell'omessa o inesatta verbalizzazione di tali dati non può giustificare la declaratoria di annullamento e rinnovazione delle operazioni elettorali allorché non si denunci anche la concretairregolarità nella conduzione delle operazioni di voto e in quanto da similiirregolarità non deriva alcun pregiudizio di livello garantistico o alcuna compressione della libera espressione del voto, tale da compromettere l'accertamento della reale volontà del corpo elettorale(v., Cons. Stato, II Sezione, n. 984 del 2022, cit., e n. 3722 del 2022). 4.4. Tanto premesso si osserva che la Corte d’Appello ha indicato più irregolarità intervenute nella procedura. In particolare , ha accertato l’approvazione definitiva dell’elenco degli elettori, con una composizione in violazione del bando, effettuata da un organo non competente, la sostituzione di due dei tre componenti della commissione di seggio senza che gli stessi fossero dimissionari e disposta motu propriodal Direttore dell’Accademia. Quanto alla prima irregolarità si osserva che il ricorrente non deduce di aver allega to e prova to la cd. prova di resistenza della propria elezione, circostanza che secondo la giurisprudenza amministrativa potrebbeevidenziare il carattere meramente formale del vizio. Quanto alla Commissione elettorale, si osserva che la stessa ha compiti rilevanti nel procedimento elettorale , sia nella fase preparatoria alle elezioni, avendo tra l’altro il compito di esaminare i ricorsi a seguito della pubblicazione dell’elenco dei candidati, sia nello svolgimento delle stesse. Di talché, la modifica dei componenti della Commissione, la cui nomina spetta al Consiglio Accademico, in mancanza come accertato dalla Corte d’Appello di dimissioni dei componenti in carica, integra un vizio sostanziale che vizia il procedimento elettorale e a valle la nomina del soggetto eletto, che è nulla ab origine in mancanza dei presupposti di legge. In ordine a tale accertamento il ricorrente si è limitato a indicare le funzioni e i compiti del Direttore dell’Accademia, senza dedurre di aver allegato e provato le ragioni del legittimo esercizio in concreto dei suddetti poteri.Infine, si rileva che in merito alla relazione ispettiva il ricorrente nella sostanza chiede un riesame della valutazione della prova documentale inammissibilein sede di legittimità. Com'è noto, il compito di questa Corte non è quello di condividere o non condividere la ricostruzione dei fatti contenuta nella decisione impugnata, né quello di procedere ad una rilettura degli elementi di fatto posti a fondamento della decisione, al fine di sovrapporre la propria valutazione delle prove a quella compiuta dai giudici di merito, dovendo, invece, solo controllare se costoro abbiano dato conto delle ragioni della loro decisione e se il loro ragionamento probatorio, qualeè reso manifesto nella motivazione del provvedimento impugnato, si sia mantenuto nei limiti del ragionevole e del plausibile (si v., Cass. n. 11176 del 2017): come, in effetti, è accaduto nel caso in esame. La valutazione delle prove raccolte anche se si tratta di presunzioni, costituisce un'attività riservata in via esclusiva all’apprezzamento discrezionale del giudice di merito, le cui conclusioni in ordine alla ricostruzione della vicenda fattuale non sono sindacabili incassazione ( v., Cass., n. 1234 del 2019 e n. 20553 del 2021). 4.5. Ne' a diverse conclusioni possono condurre le doglianze sull'illegittimità della deliberadi revoca per violazione della legge n. 241 del 1990, in particolare artt. 7, 8 e 21-nonies,che regola e circoscrive il potere di autotutela. Nel caso di specie, difatti, si discute di atti negoziali, sottratti all'evidenza alla disciplina dell'atto amministrativo e alla normativa in materia di autotutela invocata dalla parte appellante (si v. Cass., n. 29776 del 2022). 5. Il ricorso va rigettato. 6. Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate in favore del MIUR come in dispositivo. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio in favore del MIUR, che liquida in euro 5.000,00 per compensi professionali, oltre spese prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 20