Cassazione n. 13844/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23606-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITA’ E DELLA RICERCA; -intimato - Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 2 - avverso la sentenza n. 2587/2022 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 07/04/2022. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/04/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede alle Sezioni Unite della Corte di cassazione di dichiarare il ricorso inammissibile. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA], docente di ruolo in [OSCURATO:PERSONA] della Provincia di Terni, trovandosi in situazione soprannumeraria presso la propria Amministrazione per l’anno 1989, presentava ai sensi dell’articolo 4 del D.P.C.M. 5 agosto 1988 n. 325 domanda con la quale chiedeva il trasferimento al Comune di Terni per un posto di Funzionario direttivo amministrativo (apicale), di VIII qualifica, posto vacante, messo a bando dall’ente territoriale. 1.1. [OSCURATO:PERSONA] agli studi di Terni con provvedimento n. 8697/1989 negava l’assenso al trasferimento non ravvisando i presupposti per la dichiarazione di esubero. 1.2. Il TAR Umbria annullava il provvedimento di diniego con statuizione confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 6188/2002); in conseguenza, il Provveditore agli studi disponeva il trasferimento della Martella al Comune di Terni a decorrere dal 10 febbraio 1995. 1.3. [OSCURATO:PERSONA] adiva quindi il Tribunale di Terni chiedendo che sulla base della accertata illegittimità del provvedimento di diniego emesso dal Provveditore agli studi di Terni il 20 ottobre 1989 e dei successivi connessi provvedimenti fosse dichiarato il proprio diritto all’inquadramento nei ruoli del Comune a decorrere dal 14 novembre 1990 o dal 14 dicembre 1990, l'illegittimità del la mancata attribuzione della qualifica dirigenziale nonché la condanna del Comune ad inquadrarla nei propri ruoli con la decorrenza e la Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 3 - qualifica indicate e a corrisponderle le differenze retributive conseguenti, se del caso in solido con il Ministero dell’Istruzione ( da ora MIUR). Chiedeva, altresì, la condanna di entrambe le Amministrazioni, anche in solido, al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali subiti a causa del mancato inquadramento nei ruoli del Comune con la decorrenza corretta. 2. Il giudice di primo grado, dichiarata la propria giurisdizione, riconosceva il diritto della ricorrente all’inquadramento nel posto di Funzionario direttivo Amministrativo di VIII qualifica dal 14/11/1990, per definitivo trasferimento per D.P.C.M 325/1988, e condannava l’Amministrazione al risarcimento del danno patrimoniale per il periodo da 14/11/1990 al 30/06/1995. 3. La Corte d’appello di Perugia, pronunziando sull’impugnazione del MIUR e sui ricorsi incidentali della Martella e del Comune di Terni, per quel che qui rileva, accoglieva integralmente l’appello del Ministero e dichiarava il proprio difetto di giurisdizione sulle domande proposte dalla dipendente. 4. La S.C., con sentenza n. 163/2017, cassava con rinvio la decisione di seconde cure, a ffermando la giurisdizione del giudice ordinario limitatamente alle domande di riconoscimento della qualifica dirigenziale, di differenze retributive e di risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attribuzione della suddetta qualifica; confermava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione alla domanda di inquadramento nei ruoli del Comune e di pagamento delle differenze retributive per il periodo 1990-1995, nonché di risarcimento dei danni conseguenti al ritardato passaggio al Comune di Terni determinato da atti illegittimi dell’Amministrazione. 5. La Corte di appello di Perugia, pronunziando in sede di rinvio respingeva integralmente il ricorso della Martella. Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 4 - 6. Quest’ultima agiva quindi dinanzi al Consiglio di Stato per l’ottemperanza alla sentenza n. 6188/2000 del medesimo organo amministrativo. 7. Il Consiglio di Stato con sentenza n. 2587/2022 dichiarava la propria incompetenza in quanto il giudice competente per l’ottemperanza doveva essere individuato, nel caso di conferma della sentenza di primo grado da parte del Consiglio di Stato e indipendentemente dal relativo percorso argomentativo, nel giudice di primo grado che ha emesso la sentenza confermata. 8. [OSCURATO:PERSONA] chiede la cassazione della decisione sulla base di quattro motivi; l’ intimato MIUR non ha svolto attività difensiva. 9. Il PG ha depositato requisitoria scritta con la quale ha concluso per la inammissibilità del ricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8 Cost. per violazione dei limiti esterni alla giurisdizione del giudice amministrativo quali definiti nella sentenza della Corte di Cassazione n. 163/2017 al punto 8 delle Decisioni , in conformità dei principi della sentenza a sezioni unite n. 30254/2008; deduce che le domande proposte non si riferivano solo alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6188/2000, come sentenza di appello, venendo in rilievo un giudicato a formazione progressiva, modificato da fatti e giudizi sopravvenuti per cui si doveva guardare comunque in rapporto ai fatti antecedenti il giudicato sul trasferimento del 1995 ed anche a quelli successivi specie in caso di ulteriori pronunce che avevano efficacia di ius superveniens per cui non era “prevista” né era prevedibile una sentenza di rito ma di merito . Deduce che la sentenza impugnata aveva violato l’articolo 111, comma 8, Cost., in relazione ai principi “esterni” già definiti nella sentenza della Corte di Cassazione n. 163/2017 i quali imponevano allo stesso Consiglio di Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 5 - Stato il potere/dovere di intervenire in relazione alle domande della Martella in ottemperanza del giudicato formatosi sulla sentenza n. 6188/2000 resa dal giudice amministrativo di secondo grado. 2. Con il secondo motivo deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8,Cost. e dell’art. 362, comma 1, cod. proc. civ. per “arretramento” nella giurisdizione propria della materia da parte del Consiglio di Stato. 3. Con il terzo motivo deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8 Cost. per “arretramento” sulla giurisdizione. Prospetta tale ”arretramento” sia in relazione al Decreto del Provveditore agli Studi di Terni n. 35914/1994, sia in relazione alla sentenza del Consiglio di Stato , sia in relazione alla sentenza della Corte di appello di Perugia; formula richiesta di enunciazione di un principio di diritto ex art. 384 cod. proc. civ. sul giudizio eventualmente ammesso in G.A. ed in G.O., sul decreto del Provveditore agli Studi e sull’assenso n. 21216/1994 ivi erroneamente citato come definitivo. 4. Con il quarto motivo deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8 Cost., dell’art. 360, comma 1, cod. proc. civ., dell’art. 362, comma 1 cod. proc. civ., dell’art. 110 cod. proc. amm. per avere il decidente emesso un giudi zio contrast ante con norme unionali direttamente applicabili ex art. 47 Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea che include l’art. 13 e l’art. 6 CEDU. Rappresenta che la sentenza impugnata era stata resa all’esito di udienza di discussione trasformata in “udienza di decisione”, senza previo avviso alle parti; evidenzia che vi era stata violazione del termine per il deposito delle memorie da parte del Ministero; sostiene che non ricorrevano i presupposti previsti dall’art. 72 bis cod. proc. amm. di ricorsi suscettibili di immediata definizione e che tanto configurava una “decisione a sorpresa” adottata senza rispetto del contraddittorio in contrasto con il diritto unionale. Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 6 - 5. Il ricorso è inammissibile. 5.1. La sentenza impugnata ha dato atto che l’appellante agiva per l’ottemperanza al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 6188/2000 con la quale era stato respinto l’appello promosso dal MIUR avverso la sentenza del TAR Umbria n. 173/1994 di annullamento degli atti che non avevano riconosciuto la situazione di esubero della ricorrente presso l’Amministrazione di provenienza. Ha rilevato che il ricorso per ottemperanza e la connessa domanda risarcitoria erano inammissibili in quanto trattandosi della richiesta di esecuzione di sentenza di secondo grado integralmente confermativa della sentenza del TAR Umbria sussisteva ai sensi dell’art. 113 comma 1 cod. proc. amm. la competenza del Tribunale amministrativo regionale; né tale competenza veniva meno in ipotesi di percorso argomentativo del giudice di secondo grado non meramente ripetitivo di quello del primo giudice; l’identità di contenuto dispositivo tra i provvedimenti di primo e secondo grado implicava l’attribuzione al TAR delle questioni sulla ottemperanza della decisione confermata in seconde cure. 5.2. Tanto premesso, nella decisione in rito del giudice amministrativo non è dato riscontrare la denunziata violazione dei limiti esterni alla giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo l’orientamento della S.C. consolidatosi a partire dalla sentenza costituzionale n. 6 del 2018 – l a quale ha carattere vincolante perché volta a identificare gli ambiti dei poteri attribuiti alle diversegiurisdizioni dalla Costituzione, nonché i presupposti e i limiti del ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. – il sindacato della Corte di cassazione per motivi inerenti allagiurisdizione concerne le ipotesi di difetto assoluto digiurisdizione per "invasione" o "sconfinamento" nella sfera riservata ad altro potere dello Stato ovvero per "arretramento" rispetto a una materia che può formare oggetto di cognizione giurisdizionale, nonché le ipotesi di difetto relativo Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 7 - digiurisdizione, le quali ricorrono quando la Corte dei Conti o il Consiglio di Stato affermino la propriagiurisdizione su materia attribuita ad altro giudice o la neghino sull'erroneo presupposto di quell'attribuzione. L'eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore è configurabile solo allorché il giudice speciale abbia applicato non la norma esistente ma una norma da lui creata, esercitando un'attività di produzione normativa che non gli compete, e non invece quando si sia limitato al compito interpretativo che gli è proprio, anche se tale attività ermeneutica abbia dato luogo ad un provvedimento "abnorme o anomalo" ovvero abbia comportato uno "stravolgimento" delle "norme di riferimento", atteso che in questi casi può profilarsi, eventualmente, un error in iudicando , ma non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. Tale controllo non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo , senza che rilevi la gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, il quale rimane confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, considerato che l'interpretazione delle norme costituisce il "proprium" distintivo dell'attività giurisdizionale. (Cass., Sez. Un. 25/0372019, n. 8311; Cass., Sez. Un. 04/12/2020 n. 17770). Il sindacato di queste Sezioni Unite sulle decisioni del giudice amministrativo (e del giudice contabile) è quindi circoscritto alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione, non estendendosi anche alla verifica degli errores in iudicando e degli errores in procedendo, come chiarito da questa Corte, fra l’altro, in tema di difetto di corrispondenza tra chiesto e pronunziato (cfr. Cass., Sez. Un., 22/4/2013, n. 9687; Cass., Sez. Un., 4/10/2012, n. 16849; e, da ultimo, Cass., Sez. Un., 10/9/2019, n. 22569; Cass., Sez. Un., 20/3/2019, n. 7926 ) o in presenza di l'applicazione di norme Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 8 - processuali ostative all'esame del merito della domanda ( v. Cass., Sez. Un., 27/6/2003, n. 10287) o di negazione dell'esistenza di condizioni dell'azione ( v. Cass., Sez. Un., 14/1/2015, n. 475 ) o di mancato esame di questione procedurale ( v. Cass., Sez. Un., 17/11/2016, n. 23395 ) o di applicazione di regola processuale interna incidente nel senso di negare alla parte l'accesso alla tutela giurisdizionale nell'ampiezza riconosciuta da pertinenti disposizioni normative dell'Unione europea direttamente applicabili secondo l'interpretazione elaborata dalla Corte di Giustizia ( v. Cass., Sez. Un., 29/12/2017, n. 31226 ), o di violazione dell'obbligo di rimessione alla Corte di Giustizia delle questioni relative all'interpretazione delle norme dell'U.E. ( v. Cass., Sez. Un., 28/7/2021, n. 21641; Cass., Sez. Un., 30/10/2020, n. 24107; Cass., Sez. Un., 15/11/2018, n. 29391) In relazione poi al motivo con il quale è denunziato il rifiuto da arretramento rispetto a una domanda che si asserisce inclusa invece nella giurisdizione del giudice amministrativo, ossia il rifiuto determinato dalla affermata estraneità della domanda alle attribuzioni giurisdizionali di quel giudice, questa Corte ha chiarito che il rifiuto sindacabile dalle Sezioni Unite è quello "in astratto", vale a dire quello che deriva dalla affermazione da parte del giudice speciale che quella situazione soggettiva è priva di tutela per difetto di giurisdizione, in contrasto con la regula iuris che invece gli attribuisce il potere di ius dícere sulla domanda; non quello "in concreto", che si ha quando la negazione della tutela alla situazione soggettiva azionata è la conseguenza della ipotizzata inesatta interpretazione delle norme o della non corretta ricognizione e valutazione degli elementi in fatto (Cass. Sez. Un., 26/03/2021, n. 8572, Cass., Sez. Un. 28/05/ 2020, n. 10087). 5.3. In base ai richiamati principi il ricorso in esame risulta inammissibile in relazione a tutti i dedotti motivi di censura. Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 9 - In particolare, la violazione dei limiti esterni alla giurisdizione del giudice amministrativo denunziata con il primo motivo di ricorso risulta inconfigurabile già in radice in quanto alla decisione adottata dal Consiglio di Stato, fondata su ragioni di ordine processuale, è del tutto estranea la negazione della giurisdizione del giudice amministrativo, venendo in rilievo una questione di competenza del giudice di primo grado che quella giurisdizione appunto presuppone. Né il preteso “arretramento” dalla giurisdizione può essere prospettato in relazione alla domanda di risarcimento del danno, atteso che la sentenza impugnata ha dato atto, con affermazione non validamente contrastata, della connessione della stessa con quella intesa all’ottemperanza del giudicato; neppure tale arretramento può venire in rilievo in relazione a un preteso giudicato “a formazione progressiva” del quale sarebbe stata domandata la ottemperanza in quanto, anche in tal caso, l’errore in tesi ascritto al giudice amministrativo (attinente alla interpretazione della domanda di ottemperanza) si collocherebbe nel perimetro interno della giurisdizione amministrativa. 5.4. Analogamente, deve affermarsi in relazione al secondo e al terzo motivo di ricorso stante la inconfigurabilità del preteso arretramento di giurisdizione in relazione ai profili denunziati, derivante dalla natura processuale della sentenza impugnata. 5.5. Infine è inammissibile anche il quarto motivo di ricorso con il quale, in sintesi, si denunzia la violazione, in contrasto con i principi dell’Unione, delle norme (nazionali o europee) tali da ridondare in denegata giustizia ed in particolare si assume la violazione del principio del contraddittorio per effetto della decisione a sorpresa di considerare il ricorso tra quelli suscettibili di immediata definizione ex art. 72 bis cod. proc. amm. pur in difetto dei relativi presupposti. Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 10 - 5.6. Invero, la tesi secondo la quale il controllo della Corte di cassazione sull'osservanza del limite esterno della giurisdizione ricomprende anche l'ipotesi, ritenuta estrema, di radicale stravolgimento delle norme di riferimento (nazionali o europee) tale da ridondare in denegata giustizia, e in particolare il caso in cui l'errore denunziato si è tradotto in un'interpretazione delle norme europee in contrasto con quella fornita dalla Corte di Giustizia, prospettiva che ha trovato riscontro in alcuni precedenti di legittimità (cfr. Cass., Sez. Un. 29/12/2017, n. 31226; Cass., Sez. Un.17/01/2017, n. 953; Cass. Sez. Un. 29/02/2016, n. 3915; Cass. Sez. Un. 06/02/2015, n. 2242), non è stata avallata dalla giurisprudenza costituzionale (Corte cost. n. 6/2018) la quale ha ritenuto inammissibile ogni interpretazione dei «motivi inerenti alla giurisdizione» che, «sconfinando dal loro ambito tradizionale, comporti una più o meno completa assimilazione dei due tipi di ricorso». L'esclusione della possibilità di far valere, attraverso il ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione, errores in iudicandoo in procedendo del giudice speciale che si traducano in violazioni del diritto dell'UE, è stata ritenuta compatibile con l’ordinamento eurounitario, secondo quanto chiarito dalla Corte di Giustizia (causa C-497/2020), la quale, sollecitata da queste Sezioni Unite a pronunciarsi in ordine all'interpretazione degli artt. 4, par. 3, e 19, par. 1, del TUE e dell'art. 1, par. 1 e 3, della direttiva 89/665/CEE, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all'applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata dalla direttiva 2014/23/UE, ha affermato che tali disposizioni, lette alla luce dell'art. 47 della CDFUE, devono essere interpretate nel senso che non ostano a una disposizione di diritto interno di uno Stato membro che, secondo la giurisprudenza nazionale, produce l'effetto che i singoli, Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 11 - quali gli offerenti che hanno partecipato a una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico, non possono contestare la conformità al diritto dell'Unione di una sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa di tale Stato membro nell'ambito di un ricorso dinanzi all'organo giurisdizionale supremo di detto Stato membro. Tali considerazioni sono condivise dalla più recente giurisprudenza di queste Sezioni Unite la quale ha affermato che la non sindacabilità, in sede di ricorso ai sensi dell'art. 111, ottavo comma, Cost., delle violazioni del diritto dell'UE e dell'omissione del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE ascrivibili alle sentenze pronunciate dagli organi di vertice delle giurisdizioni speciali, è compatibile con il diritto dell'UE, in quanto correttamente ispirata ad esigenze di limitazione delle impugnazioni, oltre che conforme ai principi del giusto processo e idonea a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale, essendo rimessa ai singoli Stati membri l'individuazione degli strumenti processuali necessari per assicurare tutela ai diritti riconosciuti dall'Unione (cfr., tra le altre: Cass., Sez. Un., 24/05/2022, n. 25157; Cass. Sez. Un. 05/04/2022, n. 25501; Cass. Sez. Un. 24/01/2022, n. 1996). 6. Consegue alle considerazioni che precedono la declaratoria di inammissibilità del ricorso. Non si fa luogo al regolamento delle spese di lite non avendo il Ministero intimato svolto attività difensiva. 7. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ricorrono i presupposti processuali per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto. P.Q.M. Ric. 2022 n. 23606 sez. SU -ud. 18-04-2023 - 12 - La Corte dichiara il ricorso inammissibile. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, d