Cassazione n. 20263/2022

ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 3768-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] E BONIFICA, [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, V. [OSCURATO:PERSONA] 9, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA], giusta procura in calce al ricorso; - ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N. 16, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], in virtù di procura a margine del controricorso; - controricorrente - avverso la sentenza n.01080/2020 della CORTE D'APPELLO di TORINO, depositata il 25/11/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/06/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del PUBBLICO MINISTERO, nella persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite voglia rigettare il primo motivo, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario; Lette le memorie delle parti. [OSCURATO:PERSONA] E DIRITTO DELLA DECISIONE 1. [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale rappresentante dell'Associazione di [OSCURATO:PERSONA] (AIES), proponeva opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione n. 20 del 13 luglio 2018 con la quale era stata irrogata la sanzione amministrativa di C 12.434,00 per la violazione dell'art. 96 del D. Lgs. n. 152/2006, sanzionata ai sensi dell'art. 7 co. 1 lett. f) della [OSCURATO:PERSONA] n. 3/2009, per avere l'AIES concesso a [OSCURATO:PERSONA] S.p.A. l'attingimento dell'acqua a scopo industriale e per il raffreddamento di impianti, acqua tratta dalla [OSCURATO:PERSONA], della quale l'associazione era concessionaria, in assenza di autorizzazione da parte dell'amministrazione concedente. Il Tribunale di Novara rigettava l'opposizione, ritenendo che non fosse invocabile la previsione di cui all'art. 27 del D. Lgs. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -2- n. 152/1999, e che non potesse invocarsi quindi l'istituto del silenzio assenso, per affermare l'esistenza di un titolo legittimo per l'utilizzazione dell'acqua da parte della detta società; inoltre, la domanda di concessione in sanatoria del 13/12/1999, sulla quale si fondava la difesa degli opponenti, faceva richiamo all'art. 23 del medesimo D. Lgs. ed era da reputarsi inappropriata in quanto volta a regolarizzare/sanare attività nuove (in tutto o in parte abusive), mentre l'AIES era già titolare di concessione per usi irrigui risalente nel tempo. Ancora la domanda di sanatoria era stata inoltrata al Ministero e non al soggetto per legge legittimato, che era già la Provincia, ed era priva della necessaria documentazione di corredo, come ad esempio di un progetto di massima delle opere da realizzare, il che escludeva che detta comunicazione potesse avere valenza di sanatoria. Avverso la sentenza del Tribunale di Novara gli opponenti promuovevano appello, cui resisteva la Provincia di Novara, e la Corte d'Appello di Torino, con la sentenza n. 1080 del 25 novembre 2020 ha rigettato l'appello. I giudici di secondo grado esaminavano la questione relativa alla pretesa esistenza di una sanatoria della concessione delle acque in favore del terzo soggetto, tenuto conto del contenuto dell'istanza presentata dalla AIES in data 13/12/1999. Osservavano che tale richiesta risultava indirizzata al Ministero e non era corredata da alcuna documentazione, sicché non poteva avere seguito la deduzione degli appellanti secondo cui sulla stessa si fosse formato il silenzio assenzo ai sensi dell'art. 27 della legge n. 36/1994, tale da rendere legittima la concessione alla società dell'utilizzo delle acque della [OSCURATO:PERSONA]. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -3- Infatti, dovendosi avere riguardo al dettato dell'art. 23 del D. Lgs. n. 152/1999, la richiesta del Consorzio non soddisfaceva i requisiti prescritti dalla legge. Invero la richiesta era stata indirizzata al Ministero dei Lavori pubblici, e ciò sebbene fosse già entrata in vigore la disciplina di cui al D. Lgs. n. 112/1998, che ha disciplinato il decentramento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali, e tra questi anche quelli inerenti alle risorse idriche. Ancorché la legge regionale con la quale era stata disposta l'attribuzione delle relative competenze alle Province fosse stata emanata in data successiva alla presentazione della domanda dell'appellante, essendo già vigente il D. Lgs. n. 112/1998, le funzioni cui ineriva la richiesta erano già state trasferite alle Regioni, sicché la richiesta doveva essere indirizzata a quest'ultima e non anche, come invece avvenuto, al Ministero. Tuttavia, anche a voler riconoscere che il quadro normativo di riferimento all'epoca fosse ben lungi dall'essere consolidato nella sua interpretazione e ricostruzione, ed a voler ipotizzare che non fosse ancora operativa la delega ex lege delle funzioni dallo Stato alle Regioni, si rivelava decisiva la valutazione circa l'inidoneità del contenuto della domanda avanzata da AIES ex art. 23 co. 6 del D. Lgs. n. 152/1999. Infatti, la stessa era priva di documentazione di corredo, ed era carente delle indicazioni riguardanti le opere da sanare per permettere l'utilizzo e la loro ubicazione, mancando anche indicazioni atte a permettere l'individuazione dell'impresa beneficiaria dell'utilizzo delle acque, la definizione degli usi e la quantità di acqua utilizzata. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -4- Tale deficit di contenuto, ove anche si fosse ritenuta la competenza del Ministero, non avrebbe permesso all'autorità di poter valutare i termini della richiesta asseritamente definita di sanatoria, non potendosi in senso diverso invocare una nota di carattere generale della Regione Piemonte n. 14507/2012, che si limitava solo in via ipotetica a riconoscere l'ammissibilità di una richiesta di sanatoria anche per utilizzazioni industriali delle acque oggetto di precedente concessione. L'inidoneità della richiamata domanda di concessione in sanatoria impediva quindi di affermare che vi fosse un titolo legittimo per la subconcessione delle acque alla società, e che quindi non ricorressero i presupposti per l'emanazione dell'ordinanza opposta. La Corte d'Appello ravvisava altresì l'infondatezza dei motivi che investivano la presenza dell'elemento soggettivo dell'illecito contestato. In primo luogo, la stessa presentazione della domanda di sanatoria, sebbene priva dei suoi requisiti minimali, denotava negli opponenti la consapevolezza delle necessità di un provvedimento ulteriore, consapevolezza che trovava riscontro anche in altri atti inviati da AIES alla Provincia. Né la sola presentazione della domanda del 13/12/1999 poteva costituire causa esimente da responsabilità, anche avuto riguardo alle caratteristiche soggettive del Consorzio, che è un operatore professionale e che non poteva non avvedersi dell'inidoneità della domanda a suo tempo avanzata. Deponeva a sfavore degli appellanti anche l'inerzia protrattasi per svariati anni dopo la presentazione della domanda, e ciò sebbene non vi fosse stata una risposta, essendo onere della richiedente quello di sincerarsi della correttezza dell'invio Ric. 2021 n. 03768 sez. 5U - ud. 07-06-2022 -5- (quanto all'individuazione del destinatario) e della completezza del suo contenuto. Alcuna rilevanza andava poi assegnata alla sentenza di assoluzione del Caresana emessa dal Tribunale di Novara per il reato di peculato ascrittogli in relazione all'utilizzo delle acque della [OSCURATO:PERSONA], in quanto anche a ritenere ammissibile la produzione di tale decisione in appello, l'assenza del dolo generico, presupposto per la configurazione del reato contestato, non escludeva altresì la ricorrenza della colpa, sufficiente invece ai fini della configurazione dell'illecito amministrativo. Le considerazioni svolte dal giudice penale non permettevano di affermare la buona fede dell'imputato, rilevandosi altresì che la questione relativa all'accantonamento degli importi tratti dalla concessione delle acque a fini industriali da parte di AIES costituiva una questione nuova, mai dedotta in precedenza nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa. Peraltro, il mero accantonamento non avrebbe sottratto le somme così accantonate alla disponibilità di AIES. La Corte distrettuale, infine, reputava correttamente determinata la sanzione nel suo importo. 2. Per la cassazione della sentenza della Corte d'Appello di Torino, AIES e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto ricorso, sulla base di cinque motivi, illustrati da memorie. [OSCURATO:PERSONA] di Novara ha resistito con controricorso ed ha depositato memorie in prossimità dell'udienza. 3. Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione dei limiti della giurisdizione ordinaria (id est difetto di giurisdizione ex artt. 102 e 113 Cost.) anche in relazione agli artt. 4 e 5 della legge n. 2248/1865, all. E, nonché all'art. 7 del D. Lgs. n. 104/2010 e 112 c.p.c. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -6- Si deduce che la difesa dei ricorrenti aveva sottolineato che l'uso extra irriguo dell'acqua non poteva reputarsi abusivo in quanto l'AIES in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] inviò al Ministero dei Lavori pubblici istanza di concessione in sanatoria. La sentenza impugnata ha però escluso che tale richiesta fosse idonea a rendere legittimo l'uso dell'acqua a fini industriali, ritenendo che la stessa istanza fosse generica e priva dei documenti di corredo. Trattasi però di valutazione che rientra nelle attribuzioni della PA procedente (e semmai del GA ove chiamato ad esprimersi), così che la Corte distrettuale non avrebbe potuto sostituirsi all'Amministrazione. Né è dato far richiamo alla peculiarità del giudizio di opposizione ad ordinanza ingiunzione in materia di illecito amministrativo, in quanto il giudice ordinario non può anche in tale campo impingere sulla legittimità degli atti amministrativi, che peraltro è stata già positivamente vagliata sia dal Ministero, che mai ha sollevato rilievi, sia dalla Provincia, che in data successiva ha autorizzato la continuazione delle derivazioni. Il secondo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione dell'art. 23 del D. Lgs. n. 152/1999 nella versione applicabile ratione temporis, nella parte in cui il giudice di appello ha ritenuto che l'istanza di sanatoria dovesse essere corredata anche da apposita documentazione di cui non vi è menzione alcuna nella norma. Il terzo motivo lamenta la violazione e falsa applicazione dell'art. 27 della legge n. 36/1994, dell'art. 23 del D. Lgs. n. 152/1999, dell'art. 96 del D. Lgs. n. 152/2006, dell'art. 4 co. 1 della legge n. 689/1981, dell'art. 7 della L.R. Piemonte n. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -7- 3/2009, nonché dell'art. 36 della L.R. Piemonte n. 44/2000 e del D. Lgs. n. 112/1998. Si lamenta che la sentenza abbia inquadrato la domanda della AIES solo nella previsione di cui all'art. 23 del D. Lgs. n. 152/1999, trascurando che, ai sensi dell'art. 27 della legge n. 36/1994, i consorzi di bonifica ed irrigazione hanno la possibilità di sfruttare le acque fluenti nei canali anche per usi compatibili, tra i quali rientrano quelli per insediamenti produttivi. A fronte della richiesta di tale utilizzazione, la legge ha previsto un meccanismo di silenzio assenso. I giudici di merito hanno erroneamente inquadrato la domanda del 13.12.1999, non rilevando come la medesima mirasse proprio a conseguire la sanatoria della diversa utilizzazione delle acque irrigue, con la conseguenza che si palesa erronea la conclusione del giudice di appello che ha ritenuto irregolare la derivazione di acque in favore della società per scopi industriali. Erronee si rivelano altresì le considerazioni in punto di individuazione del destinatario della richiesta, occorrendo tener conto del fatto che all'epoca dei fatti non era stata ancora data attuazione alla delega delle funzioni in materia alle regioni. Il quarto motivo denuncia la violazione degli artt. 1, 3, 4 ed 11 della legge n. 689/1981 e dell'art. 7 della L.R. Piemonte n. 3/2009, con la violazione dei principi di affidamento nella legalità dell'azione amministrativa e di buona fede. Si deduce che la sentenza è illegittima in quanto ha confermato la sussistenza della responsabilità dei ricorrenti nonostante vi fossero tutti gli elementi per ravvisare la buona fede del trasgressore, ed in presenza di una legittima facoltà da parte dell'agente, e ciò in quanto non si è tenuta nella debita Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -8- considerazione l'avvenuta presentazione dell'istanza da parte di AIES in data 13.12.1999. Il quinto motivo di ricorso denuncia la nullità della sentenza per violazione dell'art. 112 c.p.c., nella parte in cui i giudici di appello hanno omesso di statuire sulla denuncia di violazione e falsa applicazione dell'art. 91 c.p.c. in relazione al DM n. 55/2014, avendo il Tribunale condannato gli opponenti al pagamento delle spese processuali relative alla fase istruttoria/trattazione, che però non aveva avuto luogo. 4. Il primo motivo di ricorso, che investe una questione espressamente riservata all'esame delle Sezioni Unite, è infondato. Secondo la giurisprudenza di queste Sezioni Unite non operano le preclusioni nascenti dal giudicato interno rispetto alla prospettazione dell'eccesso di potere denunziabile innanzi a queste Sezioni Unite per motivi attinenti alla giurisdizione, al quale si riferiscono anche le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione riconducibili all'affermazione della giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, quelle in cui il giudice neghi la propria giurisdizione sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale - cfr. Cass. S.U. 10503/2012 - ipotesi per le quali, dunque, si prospetta uno sconfinamento dell'autorità giudiziaria adita nel potere legislativo ovvero nel potere della PA. Nella specie il motivo di ricorso in esame prospetta un assoluto e radicale difetto del potere giurisdizionale che si inquadra in astratto nella figura del c.d. eccesso di potere giurisdizionale, che rientra nell'ambito del sindacato riservato a queste Sezioni Unite. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -9- Tuttavia va altresì evidenziato che la detta affermazione trova un limite nel caso in cui il preteso eccesso di potere giurisdizionale sia stato già posto in essere da parte del giudice di primo grado, senza che il vizio sia stato specifico oggetto di censura come motivo di appello, essendosi a tal fine affermato, sia pur con riferimento a pronunce del giudice speciale, che nel caso di questione di giurisdizione prospettata sotto il profilo del c.d. eccesso di potere giurisdizionale, la possibile formazione, e la conseguente rilevazione da parte della Corte di cassazione, di un giudicato interno sulla giurisdizione per effetto della sentenza di primo grado, è configurabile solo quando l'eccesso sia stato commesso dal giudice speciale di primo grado, la sentenza non sia stata impugnata in appello sul punto ed il giudice speciale di secondo grado abbia a sua volta giudicato, confermando la decisione; qualora, invece, l'eccesso di potere giurisdizionale sia contestato in riferimento alla sentenza di secondo grado, assumendosi che vi sia incorso direttamente il giudice d'appello oppure, qualora l'eccesso sia stato commesso dal primo giudice, il vizio sia stato fatto valere mediante l'appello ma il giudice di secondo grado abbia disatteso il relativo motivo di impugnazione, così avallando a sua volta l'eccesso, la formazione di un giudicato interno si verifica se la sentenza di appello non venga impugnata sul punto in Cassazione (cfr. Cass. Sez. U, n. 9680 del 05/04/2019; Cass. S.U. n. 10265/2018). Ancorché il motivo imputi alla sola Corte d'Appello la violazione del limiti al potere giurisdizionale oggetto di denuncia, tuttavia dalla narrazione dei fatti compiuta nella sentenza gravata, risulta che già il Tribunale aveva rilevato l'inidoneità della istanza del 13.12.1999 a determinare la sanatoria dell'illegittimo uso dell'acqua per finalità diverse da quelle Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -10- irrigue, riscontrando, oltre alla erronea individuazione del suo destinatario, altresì la sua inattitudine a fondare un silenzio assenso in merito alla sanatoria, e proprio in ragione delle carenze documentali che la connotavano (cfr. pag. 3 della sentenza di appello). Trattasi però di affermazioni che non trovano una risposta nei motivi di appello, ed in particolare che non appaiono contrastate con il riferimento all'eccesso di potere giurisdizionale qui denunciato, avendo gli appellanti inteso contestare la correttezza della valutazione operata dal giudice di primo grado circa la possibile incidenza di tale istanza sulla legittimità della condotta loro ascritta. Appare pertanto alla Corte che la questione concernente il preteso eccesso di potere giurisdizionale si ponesse già in relazione alla sentenza di primo grado e che andasse quindi supportata in secondo grado già da un apposito motivo di appello, risultandone invece preclusa la denuncia direttamente in sede di legittimità. Peraltro, va evidenziato che come già precisato da queste Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 23542/2015) la deduzione del vizio di eccesso di r3ohere giurisdizionale, ove asseritamente imputabile al giudice ordinario, ha connotazioni affatto diverse da quelle riscontrabili ove lo si ascriva al Consiglio di Stato o alla Corte dei Conti. La censura si palesa comunque infondata. A fronte della contestazione della violazione amministrativa posta a fondamento dell'ordinanza opposta, è stata la stessa opposizione dei ricorrenti a sollecitare al giudice dell'opposizione una verifica circa l'insussistenza dell'illecito contestato, in ragione dell'efficacia estintiva derivante dalla pretesa sanatoria conseguente alla presentazione della richiesta più volte ricordata. Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -11- E' quindi la stessa prospettazione difensiva che è alla base dell'opposizione che sollecita l'accertamento che con il motivo in esame si ritiene invece precluso al giudice ordinario. Peraltro la tesi di cui al ricorso non si confronta con la pacifica giurisprudenza di legittimità per la quale, con riferimento al procedimento di opposizione avverso un'ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione pecuniaria, disciplinato dalla L. n. 689 del 1981, è principio giurisprudenziale pacifico che deve riconoscersi sempre al giudice ordinario la competenza giurisdizionale a tutela del diritto soggettivo dell'opponente di non essere sottoposto al pagamento di somme all'infuori dei casi espressamente previsti, in ciò eventualmente restando ricompreso anche il potere di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi che costituiscono presupposto di quell'ordinanza (cfr. Cass. S.U., n. 6627/2003; Cass. S.U. n. 22518/2006), il che implica che il potere di sindacato incidentale, che il motivo in esame contesta nella spettanza al giudice di merito, concerne anche la verifica circa l'esistenza di un provvedimento amministrativo che, nell'autorizzare il diverso utilizzo delle acque, sia idoneo a far venir meno l'illiceità della condotta sanzionata. Trattasi di principi che sono stati anche di recente ribaditi da questa Corte che ha avuto modo di riaffermare che le controversie relative all'applicazione delle sanzioni amministrative (nella specie irrogate dalla Banca d'Italia), in caso di devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario, la cognizione del medesimo si estende agli atti amministrativi e regolamentari presupposti che hanno condotto all'emissione del provvedimento finale, i quali costituiscono la concreta e diretta ragione giustificativa della potestà sanzionatoria esercitata nel caso concreto ed incidono pertanto su posizioni Ric. 2021 n. 03768 sez. SU - ud. 07-06-2022 -12- di diritto soggettivo del destinatario (Cass. S.U. n. 24609/2019; conf. Cass. S.U. n. 25477/2021). Sulla base di tali considerazioni il primo motivo di ricorso principale va disatteso. 5. La causa va rimessa alla Sezione seconda civile per l'esame dei restanti motivi di ricorso principale, tutti estranei al s