Cassazione n. 00869/2026

pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n° 28815del ruolo generale dell'anno 2020, proposto da [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. (C.F. e N.I. [OSCURATO:PERSONA] C.C.I.A.A. di Nuoro 02934390929), in persona del legale rappresentante pro tempore, con sede legale in (08100) Nuoro, [OSCURATO:PERSONA] n. 35, rappresentata e difesa dal Prof. Avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F. [OSCURATO:PERSONA] 53P07 F839C), nonché giusta procura speciale in calce alla memoria 7 dicembre 2023, anche dal Prof. Avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F. C.F. [OSCURATO:PERSONA] 47S26 G197A) e dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] (C.F. [OSCURATO:PERSONA] 84H24 H501K), ed elettivamente domiciliata presso lo Studio del primo sito (00187) Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 14. Ricorrente contro [OSCURATO:PERSONA], nato Lodè il [OSCURATO:DATA_NASCITA], C.F [OSCURATO:PERSONA] 56B17 E647L [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] n.7; [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] [OSCURATO:DATA_NASCITA], C.F [OSCURATO:PERSONA] 59L71 F979C, [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] n.8; [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] [OSCURATO:DATA_NASCITA] C.F [OSCURATO:PERSONA] 46R05 E874P, [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] Crisponi n.8; rappresentati e difesi giusta procura speciale a calce del presente atto ed elettivamente domiciliati in Nuoro nella Via A. Deffenu n. 25 presso lo studio dell’Avv. [OSCURATO:PERSONA] C.F. [OSCURATO:PERSONA] 67S11 F979L il quale indica il seguente indirizzo pec a cui far pervenire le comunicazioni: claudiosolinas @ legalmail.it –[OSCURATO:TELEFONO]. Controricorrente avverso la sentenza del Tribunale di Nuoro n° 161 depositata il 3 aprile 2020. Lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generale, dottor [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto l’accoglimento del secondo e del terzo motivo. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 gennaio 2026 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1.- [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] convennero davanti al Giudice di Pace di Nuoro la [OSCURATO:SOCIETA]., gestore del servizio idrico integrato nella regione Sardegna, onde ottenere l’annullamento delle fatture del 28 aprile 2016, emesse per complessivi euro 737,60 a titolo di “partite pregresse 2005/2011”, nonché, previa dichiarazione di illegittimità delle stesse, la restituzione delle somme corrisposte a tale titolo, per complessivi euro 206,94, ed il risarcimento del danno esistenziale. [OSCURATO:PERSONA] di Pace accoglieva le domande (ad eccezione di quella risarcitoria) e il Tribunale di Nuoro, adito dalla soccombente [OSCURATO:SOCIETA]., confermava la decisione. 2.-Osservava il secondo giudice che, contrariamente a quanto eccepito da [OSCURATO:SOCIETA], la giurisdizione apparteneva all’autorità giudiziaria ordinaria. L’oggetto della domanda consisteva, infatti, nell’accertamento negativo della pretesa del gestore del servizio e nell’accertamento di un credito restitutorio, mentre il provvedimento amministrativo dell’Autorità di regolazione col quale erano stati determinati i criteri di applicazione della tariffa e dei conguagli (Delibera n° 643/2013/IDR) ed il provvedimento del Commissario straordinario per la regolazione del Servizio idrico integrato della Sardegna col quale erano stati quantificati i conguagli (Decreto n° 18 del 26 giugno 2014) venivano in rilievo solo quali presupposti di tali pretese e, dunque, erano disapplicabili. Nel merito, il Tribunale osservava che il potere dell’Autorità di regolazione di fissare i criteri per la determinazione delle tariffe non comprendeva quello di applicare un’integrazione tariffaria da commisurare a consumi già effettuati, risolvendosi tale facoltà in una tariffa integrativa retroattiva, illegittima sia per la violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi, sia per la violazione dei principi posti a fondamento del rapporto negoziale, e in particolare del principio di affidamento e della regola della buona fede nell'esecuzione del contratto. 3.-Avverso tale decisione ricorre per cassazione [OSCURATO:SOCIETA]., affidando il gravame a tre mezzi illustrati da memoria. Resistono gli utenti con controricorso illustrato da memoria, concludendo per la reiezione dell’impugnazione. Il ricorso, in considerazione del suo valore nomofilattico e del suo possibile rilievo in altri giudizi, è stato rimesso all’udienza pubblica dopo una prima trattazione in adunanza camerale; quindi, è stato rinviato a nuovo ruolo in attesa della decisione delle Sezioni Unite sulle questioni oggetto di causa. Intervenuta la sentenza delle Sezioni Unite del 26 agosto 2025 n° 23858, il ricorso è stato assegnato per nuova trattazione in [OSCURATO:PERSONA] ai sensi dell’art. 380-biscod. proc. civ. [OSCURATO:PERSONA] 4.-Col primo motivo di ricorso [OSCURATO:SOCIETA]. deduce, ai sensi dell’art. 360 n° 1 cod. proc. civ., “violazione dei limiti della giurisdizione del giudice ordinario. violazione dell’art. 113 c.p.c. e dell’art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.”. Il giudice, stabilendo che i conguagli per le partite pregresse non erano dovuti, avrebbe in realtà sindacato il merito della Delibera dell’Autorità di regolazione (Delibera AEEGSI n° 643/22013/IDR) e dell’Ente d’ambito, nella fattispecie impersonato dal Commissario straordinario per la gestione del servizio idrico integrato della Sardegna (Decreto n° 18 del 26 giugno 2014). 5.-Il motivo è inammissibile, ai sensi dell’art. 360-bis n° 1) cod. proc. civ. In fattispecie perfettamente sovrapponibile a quella presente (Cass., sez. un., 9 febbraio 2023, n° 4079, con menzione di altri precedenti), è stato infatti deciso che la contestazione da parte dell’utente finale di voci esposte nelle fatture emesse dal gestore del servizio idrico investe solo la debenza di tali importi, senza coinvolgere il merito o la correttezza dell’esercizio delle funzioni tariffarie. Ne deriva che il petitum sostanziale (id est il bene della vita l’oggetto della domanda rivolta al Giudice) non è quello di ottenere l’annullamento della Delibera n° 643 del 2003 di AEEGSI e del Decreto n° 18 del 2014 del Commissario straordinario, bensì quello di ottenere l’accertamento negativo del credito per i conguagli ed il riconoscimento del diritto alla ripetizione delle somme –in tesi – indebitamente corrisposte ad [OSCURATO:SOCIETA], in relazione a somministrazioni già rese e pagate. Trattandosi di decidere una controversia della quale non fa parte l’Autorità amministrativa, ben può il giudice ordinario disapplicare l'atto amministrativo, assumendo i pronunciamenti idonei a rimuoverne gli effetti, senza che ciò comporti alcuna interferenza nell'esercizio della potestà amministrativa e, dunque, entro i fisiologici limiti ordinamentali della disapplicazione incidentale ai fini della tutela dei diritti soggettivi controversi. 6.- Col secondo motivo [OSCURATO:SOCIETA] lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 142, terzo comma, e 154 del d.lgs. n° 152/2006; dell’art. 9 della Dir. 2000/60/Ce; dell’art. 21, tredicesimo e diciannovesimo comma, del d.l. n° 201/2011; dell’art. 10 del d.l. 70/2011; dell’art. 3 del d.P.C.m. 22 luglio 2012; dell’art. 1339 del cod. civ.; della Delibera AEEGSI n° 643/2013/r/idr; della Delibera 26 giugno 2014 n° 18 dell’Ente d’ambito della Sardegna; nonché del Regolamento del servizio idrico integrato (par. b.16). A seguito del nuovo sistema tariffario introdotto con la delibera n° 643, sarebbero state introdotte voci di costo non considerate nel precedente sistema e pretese a titolo di conguaglio: tale inserimento sarebbe perfettamente legittimo in base agli artt. 3 e 31 della Delibera AEEGSI n° 643/2013. Anche il contratto tra [OSCURATO:SOCIETA] ed utenti prevederebbe tale possibilità, giacché il Regolamento per il [OSCURATO:PERSONA] (richiamato dalla Sezione 18 del contratto) disporrebbe chiaramente (paragrafo B.16, intitolato “Fatturazione”) che alla determinazione dei consumi viene applicato il sistema tariffario determinato dall’Autorità d’Ambito, che andrebbe ad integrare le pattuizioni contrattuali ai sensi dell’art. 1339 cod. civ. In sostanza, [OSCURATO:SOCIETA] non avrebbe fatto altro che applicare quanto previsto dall’Autorità di regolazione, seguendo scrupolosamente quanto dettato dall’art. 31 della Delibera n° 643, nella quale i conguagli per partite pregresse rappresenterebbero una voce di costo ordinaria, destinata a riequilibrare le spese sostenute dal gestore, senza che ciò configuri una integrazione di pagamenti precedenti sui consumi già liquidati. 7.- Questo motivo è fondato nei sensi che seguono, tenuto conto del recente orientamento giurisprudenziale assunto da Cass., sez. un., 26 agosto 2025 n° 23858, in fattispecie sovrapponibile alla presente, i cui principi verranno di seguito applicati. La citata sentenza delle Sezioni Unite ha anzitutto precisato che nessun rilievo può avere (come invece pretende la ricorrente) il richiamo nel contratto di utenza alla regolamentazione pubblicistica della tariffa, poiché la legittimità e l’efficacia dei provvedimenti amministrativi venuti ad inserirsi nel contratto ai sensi dell'art. 1339 cod. civ. possono essere sempre oggetto di accertamento incidentale nella controversia. Passando ad esaminare se il diritto alla percezione dei conguagli per le partite pregresse avesse un fondamento non negoziale, la predetta sentenza ha poi chiarito che la Delibera n° 643/2013 non può avere efficacia retroattiva, non essendo possibile estendere il principio valevole per gli atti normativi (non è inibito emanare norme con efficacia retroattiva a condizione che esse trovino adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non siano in contrasto con valori ed interessi costituzionalmente protetti) a quelli amministrativi. [OSCURATO:PERSONA] citata non potrebbe attribuirsi efficacia retroattiva nemmeno considerandola attuativa del principio unionale del recupero dei costi dei servizi idrici, posto dall’art. 9 della dir. 2000/60/CE, posto che tale Direttiva non è di immediata applica-zione e che gli strumenti che permettono il conseguimento del principio del recupero integrale dei costi (full cost recovery) sono rimessi alla valutazione dei singoli Stati membri. Le Sezioni Unite hanno poi osservato che nemmeno nell’ordinamento interno vi è una traccia testuale che autorizzi un intervento tariffario retroattivo, tanto è vero che anche l’art. 170, terzo comma, lettera l), del d.lgs. n° 152/2006 ha disposto che fino all’emanazione del decreto ministeriale (mai emesso, per ragioni che qui non occorre esporre) previsto dall’art. 154, secondo comma, con cui si sarebbero dovute definire le componenti di costo delle nuove tariffe, avrebbe continuato ad applicarsi il d.m. 1° agosto 1996 (“Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione della tariffa di riferimento del servizio idrico integrato”). Tale metodo normalizzato, a seguito del passaggio del potere tariffario ad AEEGSI (avvenuto con l’art. 21 del d.l. 6 dicembre 2011 n° 201) venne poi –com’è noto – sostituito da un [OSCURATO:PERSONA] (MTT) per gli anni 2012-2013, Delibera n° 85/2012/R/idr, e dal nuovo [OSCURATO:PERSONA] per gli anni 2014-2015, Delibera n° 643/2013/R/idr, seguito da altre Delibere per gli anni successivi. Dalla irretroattività degli interventi tariffari non deriva, tuttavia, secondo le Sezioni unite, l’impossibilità assoluta di addebito dei conguagli. Infatti, l’art. 13, secondo comma, della legge n° 36/1994 prevedeva una tariffa idonea ad assicurare comunque la copertura dei costi di investimento e di esercizio. Coerentemente, anche il d.m. 1° agosto 1996 prevedeva, quali voci della tariffa, oltre alla remunerazione del capitale investito (fattore venuto meno a seguito del referendumabrogativo del 2011: d.P.R. n° 116/2011), i costi operativi, quelli di ammorta-mento, il tasso di inflazione programmato e il limite di prezzo, denominato fattore “K” (art. 1 del d.m. cit.). A seguito dell’abrogazione referendaria dell’art. 154, primo comma, del d.lgs. 3 aprile 2006 n° 152, avente effetto dal 21 luglio 2011 (d.P.R. 18 luglio 2011 n° 116), nella parte in cui stabiliva che la tariffa idrica fosse determinata anche tenendo conto “dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito”, l’Autorità di regolazione dispose la restituzione in favore degli utenti della parte di tariffa remunerativa del capi-tale investito applicata nel periodo tra il 21 luglio ed il 31 dicembre 2011 (Delibera AEEGSI n° 561/2013/R/IDR e n° 163/2014/R/IDR) sulla base del d.m. 1° agosto 1996. Quindi, concludono le Sezioni Unite, l’art. 31 della Delibera n° 643/2013 disciplina le modalità di recupero dei conguagli eventualmente spettanti nei periodi precedenti, ma questi ultimi devono essere determinati in base alle norme tempo per tempo vigenti, ossia in base al d.m. 1° agosto 1996 (per ciò che concerne gli anni dal 1997 al 21 luglio 2011) ed in base alle Delibere AEEGSI n° 585/2012, che ha introdotto il [OSCURATO:PERSONA] per gli anni 2012 e 2013, e n° 643/2013, che ha introdotto il [OSCURATO:PERSONA] per gli anni 2013 e 2014 (per gli anni successivi sono intervenute altre Delibere che non rilevano ai fini della presente lite). In conclusione, sempre secondo le Sezioni Unite, l’art. 31 della Delibera n° 643 legittima i conguagli che nel precedente periodo regolatorio non era stato possibile liquidare (in quanto le pertinenti determinazioni degli Enti d’Ambito non erano state adottate prima del subentro di AEEGSI e della modifica del metodo tariffario), ma senza legalizzare il recupero di importi diversi e ulteriori rispetto a quelli che potevano pretendersi in base al metodo tariffario vigente all’epoca in cui si collocano le partite pregresse da conguagliare. Venendo ora al caso di specie, rileva il Collegio che il Tribunale di Nuoro ha accolto la domanda degli attori in base ad un principio non aderente al decisumdi questa Corte. Il Tribunale ha infatti rigettato la pretesa creditoria di [OSCURATO:SOCIETA] relativa ai conguagli sul rilievo – in sé astrattamente condivisibile – della irretroattività dei provvedimenti tariffari, ma senza verificare in concreto le modalità di applicazione della formula, contenuta nell’art. 1 del d.m. 1° agosto 1996. Spettava, infatti, al giudice del merito accertare che gli importi quantificati dall’Autorità d’Ambito fossero rispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del «metodo tariffario normalizzato» (rimanendo escluso, peraltro, che i conguagli dovessero ricomprendere i soli «costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell'erogazione e fatturazione»), ossia che la somma richiesta all’utente trovasse giustificazione nei criteri tariffari previsti dal d.m. 1° agosto 1996. Pertanto, in continuità con la decisione delle Sezioni Unite appena illustrata, la censura deve essere accolta, dovendosi ribadire il principio, secondo il quale: «In tema di servizio idrico integrato, i conguagli che il gestore può richiedere, a norma dell’art. 31 della delibera AEEGSI 643/2013/R/IDR del 27 dicembre 2013, e che dovevano essere oggetto di liquidazione e approvazione da parte degli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti entro il 30 giugno 2014, ricomprendono le sole somme che potevano essere addebitate agli utenti in ragione della disciplina tariffaria contenuta nel d.m. 1 agosto 1996 con cui è stato istituito e regolamentato il [OSCURATO:PERSONA]». [OSCURATO:PERSONA] del rinvio dovrà pertanto accertare che gli importi quantificati dall’Ente d’Ambito siano rispondenti a quanto poteva essere addebitato all’utente nella vigenza del [OSCURATO:PERSONA], secondo quanto stabilito dal d.m. 1° agosto 1996, nel testo applicabile per ciascun periodo di riferimento. Il motivo va, dunque, accolto nel senso sopra indicato. 8.- Col terzo mezzo la ricorrente lamenta che il tribunale non abbia provveduto in ordine alla prescrizione dei crediti, considerando l’eccezione di prescrizione sollevata dagli utenti del servizio idrico superata dalla insussistenza del credito per i conguagli. A dire della ricorrente, i crediti per i conguagli sarebbero divenuti esigibili solo dopo l’emissione dei provvedimenti dell’Autorità tariffaria e da tale data decorrerebbe il periodo prescrizionale. 9.-Il mezzo è inammissibile, in quanto – come statuito da Cass., sez. un., 26 agosto 2025, n° 23858, con menzione di altri precedenti –investe una questione di cui il Tribunale non si è occupato, reputandola assorbita. La questione andrà, dunque, riproposta al giudice del rinvio. P.Q.