Cassazione n. 02991/2024

a pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al 20568/2021R.G., proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; elettivamente domiciliati in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 55 , presso lo Studio dell’[OSCURATO:PERSONA] ( ), che li rappresenta e difende , in virtù di procura in calce al ricorso;-ricorrenti- nei confronti di [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro tempore ; Ministero della Salute , Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero dell’[OSCURATO:PERSONA] e Ricerca, in persona dei rispettivi Ministri; -intimati- per la cassazione dellasentenza n. 3586/2021 della CORTE d ’ APPELLO di ROMA, depositata il 13 maggio 2021; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28 novembre 2023dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA] . [OSCURATO:PERSONA] 1.I ricorrenti indicati in epigrafe convennero davanti al Tribunale di Roma la [OSCURATO:PERSONA] del [OSCURATO:PERSONA] e i Ministeri indicati in epigrafe, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attuazione delle direttive europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, in tema di adeguata remunerazione spettante per la frequenza di corsi di specializzazione medica in cui si erano immatricolati negli anni compresi tra il 1983ed il 1991. il Tribunale, dichiarato il difetto di legittimazione passiva dei Ministeri, rigettò l a domanda nei confronti della [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri per intervenuta prescrizione. 2.La Corte d’ appello di Roma, con sentenza 13 maggio 20 21 , n. 3586,ha rigettato l’impugnazione. 3. Avverso tale sentenza i ricorrenti indicati in epigrafe hanno proposto ricorso per cassazione,sulla base di cinque motivi. Non hanno svolto difese in sede di legittimità le amministrazioni intimate.La trattazione delricorso è stata fissata in adunanza camerale , ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ.. Il pubblico ministero non ha presentato conclusioni scritte. Non sono state depositate memorie. [OSCURATO:PERSONA] 1.1. Con il primo motivo viene denuncia ta la violazione e falsa applicazione dell’articolo 101, secondo comma, Cost., per avere la Corte d’appello fondato la propria decisione di rigetto della domanda esclusivamente sulla base dell’orientamento giurisprudenzial e di legittimità, senza procedere alla doverosa applicazione della legge. 1.2.Con il secondo motivo viene denuncia ta la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 2935 cod. civ., per avere la Corte di merito individuato il termine iniziale di decorrenza della prescrizione decennale del diritto vantato dagli appellanti (odierni ricorrenti) nella data (27 ottobre 1999) di entrata in vigore della legge n.370 del 19 ottobre 1999:data in cui non sarebbe stato ancora possibile azionare il predetto diritto, non essendo ancora stato rimosso l’ostacolo all’adeguamento dell’ordinamento interno a quello comunitario, ciò che sarebbe avvenuto solo con i DPCM del 7 marzo, del 6 luglio e del 2 novembre 2007. 1.3.Con il terzo motivo viene denuncia ta la violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto degli artt.111 e 117 Cost., nonché dell’art. 267 TFUE, per essere stata immotivatamente rigettata la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europeasul quesito “ se alla stregua del diritto dell’Unione, un rimedio giurisdizionale possa considerarsi effettivo prima che sia definita la natura giuridica dell’azione esperibile [,,,] prima che sia identificato il soggetto legittimato passivamente e prima che sia individuata la giurisdizione interna competente a conoscere la domanda”.Al riguardo, i ricorrenti invocano da questa Corte l’autonomo esame delle «richieste di remissione degli atti già formulate nei giudizi di merito ed in questa sede reiterate». 1.4.Con il quarto motivo viene denuncia ta la violazione e/o falsa applicazione dell'art. 112 cod. proc. civ. « in relazione alla mancata pronuncia sulle domande svolte e sui motivi di appello». In proposito, i ricorrenti evidenziano che la Corte di merito non avrebbe pronunciato sulle domande «di accertamento del diritto azionato all’adeguata remunerazione, ma anche quella relativa al riconoscimento del titolo e del punteggio, oltre al maggior danno ed all’indebito arricchimento pure fatto valere in via subordinata, sempre subito a seguito della mancata adeguata attuazione della normativa europea»; evidenziano che avevano altresì lamentato «l’illegittima esclusione della legittimazione passiva in capo ai Ministeri convenuti»; osservano che «la sentenza impugnata non risponde in alcun modo alle riferite domande», limitandosi a statuire che «l’infondatezza dei motivi riguardanti la pronunciata prescrizione assorbe l’esame di ogni altra questione relativa al mancato accoglimento della domanda». 1.5. Con il quinto motivo viene de nuncia ta la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 91 e 92, secondo comma, cod. proc. civ., per la mancata compensazione delle spese di lite,atteso il contrasto giurisprudenziale esistente in materia. 2.Va anzitutto dichiarata l’inammissibilità del primo, del quarto e del quinto motivo. 2.1. Il primo motivo, nel denunciare la violazione del principio costituzionale che sancisce che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, secondo comma, Cost.) - e nel dedurre che, in tal modo, sarebbe stato fatto entrare indebitamente, nel nostro ordinamento, il contrario principio dello stare decisis – si espone ad una sanzione di manifesta inammissibilità. Invero, il giudice di appello ha fondato la sua decisione proprio sulla base delle norme di legge –in particolare, l’art.11 della legge n. 370 del 1999 – che hanno consentito, attraverso un’operazione di n atura interpretativa, di individuare il dies a quodel termine prescrizionale. La circostanza che, per confortare l’operazione interpretativa compiuta, il giudice del merito abbia evocato un precedente conforme orientamento giurisprudenziale, non si traduce nell’indebita applicazione del principio dello stare decisis in violazione del diverso principio costituzionale di esclusiva soggezione del giudice alla legge. 2.2.Inammissibile, per diverse ragioni, è altresì il quarto motivo . Sotto un primo profilo, con specifico riguardo alla doglianza di illegittima esclusione della legittimazione passiva in capo ai Ministeri convenuti, la censura si palesa perplessa e contraddittoria, in quanto, da un lato, lamenta l’omessa pronunciasul relativo motivo di appello mentre, dall’altro lato, si duole de l mancato accoglimento di tale motivo, ciò chepresuppone una statuizione negativa su di esso. Sotto un secondo profilo, nell’esposizione della doglianza, non viene fornita l’indicazione specifica dell’atto difensivo e/o del verbale di udienza in cui le specifiche censure erano stat e portat e all ’at ten z ione del giudicedi secondo grado; ciò che invece è necessario nell’ipotesi in cui sia dedottoil vizio di omessa pronuncia, ai sensi dell’art. 112 cod. proc. civ., al fine di cons en tire al la Corte di cassazione , giudice del “fatto processuale”, la verifica della ritualità e tempestività della censura medesima ( tra le altre, Cass. 04/07/2014, n. 15367; Cass.14/10/2021, n. 28072). In ogni caso, al di là del rilievodelle dette ragioni di inammissibilità, il motivo in esame sarebbe stato anche infondato, atteso che la sentenza impugnata ha rigettato l’impugnazione dei ricorrenti in accoglimento dell’eccezione pre liminare di merito sollevata dalla controparte; accoglimento nel quale è risultato assorbito l’esame del merito in senso proprio. 2.3.Inammissibile, per manifesta infondatezza è, ancora , il qu into motivo. In proposito va ribadito – dando continuità ad un consolidato orientamento di questa Corte –che la regola che deve guidare il giudice del merito nella regolazione delle spese processuali è quella fondata sulla soccombenza (art.91 cod. proc. civ.), mentre la compensazione, parziale o totale, al verificarsi delle ragioni previste dall’art.92, secondo comma, cod. proc. civ. (nella formulazione applicabile ratione temporis), è riservata al prudente apprezzamento del giudice e trova quindi fondamento in un potere di natura discrezionale, il cui esercizio è di norma incensurabile in sede di legittimità -salvo che per illogicità, inesistenza o apparenza della motivazione (Cass. 03/07/2019, n. 17816; Cass. 26/07/2021, n. 21400) - e che trova il suo unico limite nell’impossibilità di porre le spese a carico della parte totalmente vittoriosa (Cass. 24/06/2003, n. 10009; Cass. 26/11/2020, n. 26912). Perfettamente co nforme a diritto è , dunque , la statuizione sulle spese contenuta nella sentenza gravata, in quanto la condanna nelle spese è stata formulata in legittima applicazione del principio della soccombenza, e in quanto non sussiste un diritto della parte soccombente ad ottenerela compensazione delle spese medesime, in ragione della sussistenza di un contrasto giurisprudenziale sulle questioni evocatein giudiz i o. 3.Vanno, a questo punto, delibat i il secondo e il terzo motivo, da esaminarsi congiuntamente per ragioni di evidente connessione.Essi sono inammissibili a norma dell’art. 360-bis, n. 1, cod. proc. civ.. 3.1.È ormai ius receptum, nella giurisprudenza di questa Corte, il principio secondo cui il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, sorto in favore dei soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica iniziati, dopo l’applicabilità del regime eurounitario ed entro l’anno accademico 1990-1991, in condizioni tali che, se detta direttiva fosse stata attuata, avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore dell’art.11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 (ex multis, tra le più recenti, Cass. n. 8096 del 2022, Cass. n. 39421 del 2021, Cass. n. 1589 del 2020, Cass. n. 18961 del 2020, Cass. n. 14112 del 2020, Cass. n. 16452 del 2019, Cass. S.U. n. 30649 del 2018; da ultimo, Cass., Sez. U. n. 18640 del 09/06/2022; Cass. n. 32959 del 09/11/2022). Questo consolidato orientamento trova fondamento nel rilievo secondo il quale «a seguito della tardiva ed incompleta trasposizione nell’ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE en. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari - realizzata solo con il d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 -è rimasta inalterata la situazione di inadempienza dello Stato italiano in riferimento ai soggetti che avevano maturato i necessari requisiti nel periodo che va dal 1°gennaio 1983 al termine dell’anno accademico 1990-1991. La lacuna è stata parzialmente colmata con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art.11, che ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo; ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga prestazione, ma tuttavia esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più emanato altri atti di adempimento alla normativa Europea. Nei confronti di costoro, pertanto, la prescrizione decennale della pretesarisarcitoria comincia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore del menzionato art. 11». 3.2.Né assume rilevanza, in senso contrario, l’argomento secondo il quale solo in tempi ampiamente successivi al 1999 la giurisprudenza di questa Corte avrebbeescluso quelle incertezze inibenti la decorrenza della prescrizione in pregiudizio del danneggiato, relative ad aspetti quali: l’individuazione della giurisdizione, se ordinaria o amministrativa; la natura dell’azione esperibile, se contrattuale o aquiliana; il termine di prescrizione; l’individuazione del legittimato passivo della domanda, se solo lo Statoo meno. Detti argomenti -come già questa Corte ha più volte avuto modo di rimarcare (da ultimo, cfr. la citata Cass. 09/11/2022, n.32959) - sono del tutto infondati e inidonei a indurre a un ripensamento della stabile nomofilachia richiamata. Giova ricordare, al riguardo, che la questione della giurisdizione non incide affatto sulla consapevolezza della cristallizzazione della lesione e quindi sulla possibilità, per il danneggiato, di interrompere la sua inerzia e il decorso deltermine prescrizionale che, come noto, non ha bisogno di iniziative giurisdizionali ma può ben essere stragiudiziale. Del pari, non ha alcun rilievo l’individuazione della natura dell’azione esperibile mentre la più ampia durata decennale della stessa, quale ricostruita, fa sì che la sua determinazione non abbia avuto alcun riflesso sulla maturazione della stessa.Quanto alla legittimazione passiva –premesso che, come si è già evidenziato, è dello Stato in persona della [OSCURATO:PERSONA] del Consiglio dei Ministri, mentrel'evocazione in giudizio di un diverso organo statuale non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile ai sensi dell ’ art. 4 della legge n. 260 del 1958 (Cass., Sez. Un.,27/11/2018, n. 30649), sicché solo se diretta nei confronti della sola Università l'interruzione della prescrizione risulta inidonea (Cass.25/07/2019, n. 20099) - va osservato che dalla normativa del 1999 doveva ragionevolmente desumersi che il destinatario del credito era individuabile nell'amministrazione statale e non nell'autonomia universitaria. 3.3. Con riferimento alla remunerazione, giova tornare ad evidenziare che, a séguito dell’intervento con il quale il legislatore - dettando l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 - ha effettuato una aestimatiodel danno, alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita un'obbligazione satisfattiva avente natura di debito di valuta, iscritta in una cornice di disciplina comunitaria nella quale non è rinvenibile unadefinizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa, come ribadito anche dalla pronuncia della Corte di giustizia, 24 gennaio 2018, C-616/16 e C617-16 (cfr., ancora, da ultimo, la citata Cass. n. 32959 del 2022, nonché, in modo articolato, Cass.24/01/2020, n. 1641). Quanto sopra è in linea con ciò che si deve rilevareper la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi di cui all'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, applicabile, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle scuole di specializzazione a decorrere dall’anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che, ove a regime secondo la normativa statale di recepimento, restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacché, in particolare, la direttiva n. 93/16, rispetto alla quale quella n. 2005/36 nulla sposta, non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio. In altre parole, non è individuabile alcun momento in cui si è stabilita una remunerazione adeguata da valutarsi come la sola recettiva della disciplina unionale, tale da poter concludere, anche in tesi, che esclusivamente a far data da allora avrebbe potuto decorrere la prescrizione (cfr., in termini, Cass. 09/11/2022, n. 32959, cit.). 3.4.Alla luce di quanto si è rilevato, non vi è alcuna incertezza, sulla questione in esame, che imponga il rinvio interpretativo alla Corte di Giustizia dell'Unione Europea. In proposito, i ricorrenti, sul rilievo che sia stata immotivatamente rigettata dal giudice del merito, ripropongono dinanzi a questa Corte l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 T.F.U.E., per investirla della seguente questione: “se alla stregua del diritto dell’Unione, un rimedio giurisdizionale possa considerarsi effettivo prima che sia definita la natura giuridica dell’azione esperibile [,,,] prima che sia identificato il soggetto legittimato passivamente e prima che sia individuata la giurisdizione interna competente a conoscere la domanda”. L’istanza non può essere accolta, atteso che questa Corte ha già rilevato –in particolare, con la già citata Cass., Sez. Un., n. 18640 del 2022 –come, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia che si è occupata della decorrenza e del dies a quo della prescrizione in relazione alla posizione dei medici specializzandi, non emerga un potenziale contrasto tra la soluzione adottata e il principio di effettività tutelato dal diritto europeo, in quanto la predetta soluzione appare ampiamente rispettosa del richiamo a termini di prescrizione “ragionevoli”, mediante i quali sia garantita l’adeguatezza dei mezzi di tutela a fronte di un’azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la protezione dei diritti conferiti da una direttiva comunitaria. Nella specie, non solo a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell’ordinamento interno impediva agli odierni ricorrenti di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie, ma -deve aggiungersi - nessun dubbio potevasussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato), e qualsiasi eventuale incertezza circa l'individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva impedire il decorso della prescrizione, dal momento che ogni eventuale errore poteva essere rimediato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione (cfr., ancora, sul punto, la citata Cass. n.32959 del 2022). 3.5. Quanto alla compatibilità della soluzione adottata con i principi affermati dalla giurisprudenza della Corte Europea dei diritti umani - in particolare laddove afferma e tutela il diritto di accesso al tribunale, sancito dall'art. 6, par. 1 della Convenzione -giova osservare che dalla giurisprudenza sul punto si ricava che, se, da un lato, il diritto di accesso ad un tribunale deve essere «concreto ed effettivo» (Bellet c. Francia, 4.12.1995; Zubac c. Croazia, 5.4.2018), nonché offrire alla persona «una chiara e concreta possibilità di opporsi ad un atto che costituisce un'ingerenza nei suoi diritti» (Bellet c. Francia, cit.; [OSCURATO:PERSONA] c. Portogallo, [OSCURATO:DATA_NASCITA]; Fazliyski c. Bulgaria, 16.7.2013), dall’altro lato le norme che disciplinano le formalità e i termini da rispettare al fine della presentazione di un ricorso o di una domanda di riesame giudiziario sono finalizzate ad assicurare la corretta amministrazione della giustizia e in particolare il rispetto del principio della certezza del diritto (Canete de Goni c. Spagna, 15.10.2003); pertanto la Corte di Strasburgo ha sottolineato la necessità che i tribunali applichino le norme procedurali evitando sia l'eccessivo formalismo che l'eccessiva flessibilità che vanificherebbe i requisiti procedurali stabiliti dalla legge ([OSCURATO:PERSONA] ad altri c. Turchia, [OSCURATO:DATA_NASCITA]). In particolare, con riferimento ai termini di prescrizione, la Corte EDU ([OSCURATO:PERSONA] e altri c. Spagna, [OSCURATO:DATA_NASCITA]) si è limitata ad affermare che il diritto di instaurare un'azione o di proporre appello deve sorgere a decorrere dal momento in cui le parti hanno potuto effettivamente essere informate di una decisione giudiziaria che impone loro un obbligo o lede potenzialmente i loro legittimi diritti o interessi. Non appare dunque ipotizzabile, nel caso di specie, la possibilità di una violazione dell'art. 6 della Convenzione, solo se si consideri che la prescrizione del diritto al risarcimento del danno per tardiva attuazione delle direttive comunitarie è fissata in dieci anni, secondo la chiara indicazione fornita dalle Sezioni Unite (Cass., Sez. U n . , n. 9147 del 17/04/2009) e che il diritto era esercitabile immediatamente, non necessitando della proposizione preventiva dell'azione davanti al giudice amministrativo, trattandosi di diritto autonomo, scaturente dalla condotta dello Stato italiano (in termini, in motivazione, Cass., Sez. Un.,n. 18640 del 2022, cit.). 4.In definitiva, il ricorso va dichiarat o inammissibil e . 5.non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di legittimità , stante l’indefensio delle amministrazioni intimate. 6.Sussistono, invece, i presupposti processuali di cui all’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 30 magg