Cassazione n. 31597/2025

a pronunciato la seguente ORDINANZAINTERLOCUTORIA sul ricorso n. 28097/2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in proprio e quale legale rappresentante della [OSCURATO:SOCIETA] di Martinalli e Vaninetti, rappresentato e difeso dagli Avv.ti [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] e elettivamente domiciliato in Roma, via [OSCURATO:PERSONA] 24; -ricorrente- contro Agenzia delle [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi 12; -controricorrente- avverso la SENTENZA della Corte d’appello di Brescia n. 129/2021, pubblicata il9 aprile 2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/11/2025 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di legale rappresentante della [OSCURATO:SOCIETA] di Vaninetti C., proponevaricorso in opposizione nei confronti dell’Agenzia delle [OSCURATO:SOCIETA] per l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 34234 del 2018, con la quale gli era stato intimato di pagare la somma di € 25.000,00 a titolo di sanzione amministrativa ex art. 110, comma 9, lett. f bis, TULPS per avere installato n. 5 apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS, senza la prescritta autorizzazione prevista dall’art. 88 TULPS. Con detto ricorso esponevache: era stato autorizzato dal Comune di Morbegno, ai sensi dell’art. 86 TULPS, all’installazione e al funzionamento degli apparecchi elettronici elencati dall’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS presso il locale in Morbegno; era iscritto all’elenco di soggetti di cui all’art. 1, comma 553, della legge n. 266 del 2005, come sostituito dalla legge n. 220 del 2010; aveva stipulato, in relazione ai medesimi locali, con [OSCURATO:PERSONA] limited, un contratto di ricevitoria, con il quale si era impegnato a svolgere, per suo conto, attività di centro trasmissione dati inerenti a prenotazioni di giocate su eventi sportivi; il 13 novembre 2013, nel corso di un controllo di personale dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato era emersa la presenza degli apparecchi menzionati; in seguito all’instaurazione del procedimento sanzionatorio in esame aveva disdetto il contratto con Stanleybet; in precedenza, aveva chiesto il rilascio della licenza ex art. 88 TULPS che, però, era stato rigettato, in quanto la Stanleybet sarebbe stata priva della concessione nazionale. Il Tribunale di Bergamo, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 129/2021, accoglieva il ricorso, riportandosi alla motivazione della sentenza n. 6709/2016 della Corte di cassazione penale. In particolare, il citato Tribunale evidenziava che la sentenza CGUE, Laezza c. Italia, C-375/2014 aveva affermato la natura di restrizione delle libertà garantite dagli artt. 49 e 56 TFUE dell’art. 25 dello schema di convenzione allegato al [OSCURATO:PERSONA], escludendo la natura discriminatoria della restrizione, ma rimettendo al giudice nazionale la valutazione del carattere discriminatorio della disposizione analizzata. Peraltro, la stessa sentenza aveva ritenuto che la restrizione fosse giustificata da una idonea ragione imperativa di interesse generale e rimesso al giudice del rinvio la individuazione degli obiettivi perseguiti dalla cessione gratuita e la valutazione di proporzionalità della detta restrizione. La sentenza Laezza, inoltre, aveva rilevato che la disposizione dell’art. 25 citato presentava delle criticità, anche sotto il profilo della proporzionalità, ove prevedeva la cessione forzata a titolo gratuito, alla cessazione dell’attività, dei beni materiali e immateriali del soggetto concessionario, precisando che la proporzionalità della misura avrebbe potuto essere ravvisata solo in ipotesi di accertato valore irrisorio dei beni oggetto di cessione. Il Tribunale di Bergamo applicava alla vicenda i principi elaborati in materia penale dalla CGUE e dalla Corte di cassazione, la quale aveva chiarito che spettava al giudice nazionale la valutazione del grado di antieconomicità derivante dalla virtuale partecipazione, per la Stanley, alle gare indette a seguito del d.l. n. 16 del 2012 e che gravava sull’organo dell’accusa l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura restrittiva ex art. 25 dello schema di convenzionale allegato al [OSCURATO:PERSONA] all’obiettivo perseguito, trattandosi di elemento costitutivo della contestazione. Il suddetto Tribunale precisava, altresì, che dovevano essere applicati detti principi, che erano stati elaborati in ambito penale, ma si estendevano alla materia delle sanzioni amministrative. L’Agenzia delle [OSCURATO:SOCIETA] e il relativo ufficio territoriale impugnavanola sentenza del Tribunale bergamasco . La Corte d’appello di Brescia, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 129/2021, accoglieva il gravame. Essa evidenziava che parte opponente non aveva fornito, nel giudizio di primo grado, sufficienti indicazioni in ordine alla consistenza del proprio patrimonio, materiale ed immateriale, al relativo valore, alla previsione dell’utile ritraibile dall’investimento sul presupposto dell’ammortizzazione nell’arco di durata del contratto di concessione. Inoltre, sottolineava che la prova delle circostanze che avrebbero giustificato l’esercizio dell’attività in esame senza l’autorizzazione in questione avrebbe dovuto essere data dagli opponenti. Precisava, quindi, che era necessaria, per la raccolta delle scommesse de quibus, l’autorizzazione ex art. 88 TULPS. Aggiungeva, poi, che la Stanleybet non avrebbe potuto beneficiare di un trattamento privilegiato rispetto agli altri operatori, italiani e comunitari, e che avrebbe dovuto fare valere le sue ragioni davanti ai giudici, piuttosto che rifiutarsi di partecipare alle gare. Infine, sosteneva che l’opponente non aveva fornito elementi di alcun tipo in ordine alla sopra menzionata proporzionalità che, peraltro, nulla poteva avere a che vedere con la legittimità dell’attività considerata. [OSCURATO:PERSONA], in proprio e nella qualità di legale rappresentante della [OSCURATO:SOCIETA] di Vaninetti C., ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi. La P.A. intimata ha resistitocon controricorso. [OSCURATO:PERSONA] 1)Con il primo motivo parte ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 56 TFUE, 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali UE, 2697 c.c., 6, comma 11, d.lgs. n. 150 del 2011 e 421 e 437 c.p.c. Evidenzia che la giurisprudenza unionale avrebbe rilevato, con riferimento a tutte le procedure di assegnazione di concessioni per la raccolta delle scommesse, che il diritto UE sarebbe stato violato, così precludendo l’acquisizione del titoloconcessorio nazionale per la raccolta di scommesse. Con riferimento alla terza gara del 2012, nota come gara Monti, sarebbe venuta in questione la sentenza della CGUE Laezza. In particolare, espone che il valore dei beni oggetto di cessione forzata avrebbe dovuto essere pari a zero per rendere legittima la procedura di assegnazione delle concessioni e che l’onere della relativa prova sarebbe dovuto gravare sulla P.A. Ciò perchésarebbe venuto in rilievo l’esercizio di una libertà eurounitaria: pertanto, sarebbe gravato sull’autorità nazionale dimostrare l’onere di provare in sede giudiziaria la corrispondenza della misura restrittiva alle ragioni imperative enunciate dalla CGUE e la sua proporzionalità, come ricavabile dalla giurisprudenza UE e dai principi enunciati dalla Cassazione penale. D’altronde, l’onere di provare gli elementi costitutivi della fattispecie dell’illecito amministrativo sarebbe gravato sulla P.A., che sarebbe stata tenuta a dimostrare la proporzionalità della restrizione in parola. Peraltro, il valore da prendere in esame sarebbe stato quello dell’intera azienda del concessionario, che era particolarmente elevato, concernendo pure gli assetti intangibili. Avrebbe dovuto essere considerata, altresì, l’entità della penale prevista dal menzionato art. 25 per l’inosservanza della cessione della rete distributiva e della correlata garanzia. Non a caso, il legislatore italiano avrebbe abrogato la previsione in questione con la legge n. 208 del 2015. Le specifiche vicende collegate alla Stanleybet avrebbero condotto larga parte della giurisprudenza nazionale a parlare di una peculiare posizione di quest’ultima. Queste considerazioni sarebbero state giustificate dalla circostanza che le libertà Trattatoavrebbero costituito la regola generale. Le eccezioni avrebbero dovuto rispettare, invece, dei limiti enunciati dalla giurisprudenza della CGUE: altrimenti, le dette libertà avrebbero dovuto trovare piena espansione. Nel settore delle scommesse, le violazioni del diritto UE commesse nella fase di assegnazione della concessione si sarebbero riverberate, a valle, sul piano del procedimento amministrativo diretto al rilascio dell’autorizzazione di pubblica sicurezza, posto che, ai sensi dell’art. 88 TULPS, il rilascio di tale autorizzazione in favore del soggetto preposto (il CTD, o centro trasmissione dati) presupponeva l’aggiudicazione del titolo concessorio al soggetto preponente (il bookmaker). La prova della legittimità delle restrizioni in questione sarebbe gravata sulle autorità dello Stato Membro, come stabilito, in materia penale, da Cass. pen., IV Sez., n. 15225 del 2018. Sul punto, parte ricorrente menziona, altresì, la sentenza CGUE [OSCURATO:PERSONA] del 28 febbraio 2018 (par. 60). 2)Preliminarmente, deve essere ricostruita la presente vicenda. La [OSCURATO:SOCIETA] di Vaninetti C., iscritta all’elenco dei soggetti di cui all’art. 1, comma 553, della legge n. 266 del 2005, come sostituito dalla legge n. 220 del 2010, è stata autorizzata dal Comune di Morbegno, ai sensi dell’art. 86 TULPS, all’installazione e al funzionamento degli apparecchi elettronici elencati dall’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS presso il proprio locale in Morbegno. Ha stipulato, quindi, in relazione ai medesimi locali, con [OSCURATO:PERSONA] limited, un contratto di ricevitoria, con il quale si è impegnata a svolgere, per suo conto, attività di centro trasmissione dati inerenti a prenotazioni di giocate su eventi sportivi. Ha chiesto, di conseguenza, il rilascio della licenza ex art. 88 TULPS che, però, è stato rigettato, in quanto la Stanleybet sarebbe stata priva della concessione nazionale. Il 13 novembre 2013, nel corso di un controllo di personale dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato è emersa la presenza degli apparecchi menzionati e, in seguito a tale controllo, è stato instaurato il procedimento sanzionatorio che ha condotto all’inflizione della sanzione qui opposta, nonostante il contratto con Stanleybet fosse stato disdetto. Per l’esattezza, era stato intimato il pagamento della somma di € 25.000,00 a titolo di sanzione amministrativa ex art. 110, comma 9, lett. f bis, TULPS per avere parte ricorrente installato n. 5 apparecchi di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, lett. a, TULPS, senza la prescritta autorizzazione prevista dall’art. 88 TULPS. La vicenda prende le mosse dalmodus operandi delle società del gruppo Stanley, che agiscono in Italia tramite l’intermediazione di agenzie, denominate centri di trasmissione dati (CTD), i quali mettono a disposizione degli scommettitori un percorso telematico che consentiva loro di accedere al server Stanley sito nel [OSCURATO:PERSONA]. In questo modo, gli utenti possono inviare telematicamente alla Stanley proposte di scommesse sportive selezionate all’interno di programmi di eventi e quotazioni forniti dalla Stanley e ricevere l’accettazione di dette proposte, pagare le poste e riscuotere le eventuali vincite. Il Tribunale di Bergamo aveva accolto il ricorso della parte ricorrente, applicando alla vicenda i principi elaborati in materia penale dalla CGUE e dalla Corte di cassazione. Il giudice di Lussemburgo avrebbe chiarito che spettava al giudice nazionale la valutazione del grado di antieconomicità derivante dalla virtuale partecipazione, per la Stanley, alle gare indette a seguito del d.l. n. 16 del 2012 e che gravava sull’organo dell’accusa l’onere di dimostrare la proporzionalità della misura restrittiva ex art. 25 dello schema di convenzione allegato al [OSCURATO:PERSONA] all’obiettivo perseguito, trattandosi di elemento costitutivo della contestazione. Per giungere a queste conclusioni, ha ritenuto di seguire i principi che erano stati elaborati, con riguardo al contenzioso de quo, in ambito penale, in quanto si sarebbero estesi, a suo avviso, alle sanzioni amministrative. La Corte d’appello di Brescia confermava, invece, la sanzione. Ciò ha fatto perché parte opponente non avrebbe fornito, nel giudizio di primo grado, sufficienti indicazioni in ordine alla consistenza del proprio patrimonio, materiale ed immateriale, al relativo valore, alla previsione dell’utile ritraibile dall’investimento sul presupposto dell’ammortizzazione nell’arco di durata del contratto di concessione. Inoltre, ha sottolineato che la prova delle circostanze che avrebbero giustificato l’esercizio dell’attività in esame senza l’autorizzazione in questione avrebbe dovuto essere data dagli opponenti. Infine, ha precisato che, ai fini della valutazione della legittimità della sanzione amministrativa, occorreva partire dal presupposto della necessità dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS per la raccolta delle scommesse de quibus. 3) Pre messo quanto esposto , si osserva che, come segnalato dal ricorrente,il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, intervenuto a decidere su una controversia scaturita dall’impugnazione del decreto di rigetto del Questore su una istanza di rilascio dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS presentata da un CTD affiliato al bookmaker estero Stanley (quale quello dei detti resistenti), ha pronunciato l’ordinanza n. 695/2025 del 5 settembre 2025, con la quale ha rimesso gli atti alla CGUE per r icevere risposta al seguente quesito: “… Se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 T.F.U.E. ostano a una normativa nazionale come quella di cui all’articolo 88 del T.U.L.P.S. che, al fine di soddisfare esigenze di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica riconducibili alle deroghe previste dagli articoli 51 e 52 T.F.U.E., applicabili anche in materia di libera prestazione di servizi ai sensi dell’articolo 62 T.F.U.E., e comunque per soddisfare motivi imperativi di interesse generale come quelli coincidenti con l’esigenza di prevenzione e repressione dei reati, anche della criminalità organizzata (c.d. mafia, in Sicilia) presente soprattutto in alcune aree del territorio nazionale, subordina lo svolgimento dell’attività di raccolta di scommesse su eventi sportivi a centri di trasmissione dati (CDT) in possesso di una licenza di pubblica sicurezza rilasciata dal Questore, condizionando il rilascio e l’efficacia di tale licenza all’esistenza di una concessione rilasciata dall’Agenzia delle [OSCURATO:SOCIETA] in favore del bookmaker avente sede in altro Stato europeo per il quale il centro di trasmissione dati (CTD) svolge la propria attività in regime di affiliazione sulla base di un contratto di ricevitoria …”. La questione prospettata attiene alle tematiche oggetto del presente giudizio e, quindi, impone a questo Collegio di attendere l’esito del procedimento giudiziario davanti alla Corte di Lussemburgo prima di decidere la causa. P.Q.M La Corte, rinvia la causa a nuovo ruolo, in a