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CassazionesentenzaSezione 3Decisione del 2 gennaio 2026

Cassazione n. 00122/2026

Testo integrale del provvedimento

Testo integrale del provvedimento

PDFBox: REPUBBLICA ITALIANA In nome del [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] SEZIONE PENALE Composta da [OSCURATO:PERSONA] - Presidente - Sent. n.1273/2025 sez. [OSCURATO:PERSONA] CC – [OSCURATO:DATA_NASCITA] [OSCURATO:PERSONA] - Relatore - R.G.N. 20300/2025 [OSCURATO:PERSONA] ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] [OSCURATO:DATA_NASCITA]; nel procedimento a carico della medesima; avverso la ordinanza del 12/03/2025 del tribunale di Napoli; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generale [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio. [OSCURATO:PERSONA] PENALEDepositata in Cancelleria oggi Numero di raccolta generale 122/2026 Roma, lì, 02/01/2026 [OSCURATO:PERSONA]

1. Il tribunale del riesame di Napoli, con ordinanza di cui in epigrafe rigettava l’istanza con la quale [OSCURATO:PERSONA] aveva richiesto l’annullamento e/o sospensione dell’ingiunzione di demolizione di un manufatto abusivo oggetto di plurime sentenze di condanna del 1994, 1997, 1998, a carico della stessa [OSCURATO:PERSONA] e di altri soggetti, e passate in giudicato.

Rispetto a tali sentenze erano state già adottate due ingiunzioni da parte del P.m., di cui a RESA/413 1998 e 61/1998, e rispetto ad entrambe le ingiunzioni erano stati proposti incidenti di esecuzione, entrambi alfine respinti.

L’istanza in esame era diretta ad ottenere, anche con motivi aggiunti, la dichiarazione di incompatibilità della ingiunzione a demolire rispetto a sopravvenuti provvedimenti della P.A., l’ineseguibilità della ingiunzione stante una intervenuta sanatoria su una porzione – ritenuta autonoma – dell’immobile, l’incompatibilità con il principio di affidamento avendo l'istante ereditato l’opera dai genitori, nel 2018.

2. Avverso la predetta ordinanza propone ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] deducendo un solo motivo di ricorso.

3. Rappresenta il vizio di violazione di legge, e di contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione.

Il giudice avrebbe confuso i concetti del “terzo di buona fede” e di “affidamento del cittadino rispetto i provvedimenti della [OSCURATO:PERSONA]”.

Tale ultimo principio sarebbe sussistente in presenza di un trasparente iter procedimentale in ordine alla intervenuta adozione di un provvedimento di condono che si richiama.

Né sarebbe ostativa la intervenuta condanna della [OSCURATO:PERSONA], per la quale comunque persisterebbe il legittimo affidamento sulla intervenuta sanatoria, disposta con disposizione dirigenziale n. 32321/2013.

Da qui la persistenza della efficacia di tale ultimo atto, quand’anche illegittimo.

La motivazione sarebbe altresì carente, a fronte di una depositata consulenza tecnica a supporto del motivo aggiunto proposto, con cui si sarebbe dimostrato che gli immobili oggetto dei due ordini di demolizione sarebbero differenti, non integrando un unico manufatto. [OSCURATO:PERSONA] 1.Il ricorso è inammissibile.

2. Quanto al vizio dedotto di carenza di motivazione, la relativa censura appare generica: la ricorrente si limita a lamentare la mancata confutazione specifica, da parte del giudice, dei contenuti di una consulenza con cui si sarebbe dimostrata la autonomia del manufatto oggetto della invocata sanatoria, autonomia sia funzionale che strutturale, rispetto ad altro manufatto.

Si tratta di critica insufficiente, laddove non si illustrano le ragioni a supporto di tale tesi e che certamente non possono ritenersi rappresentate attraverso la mera invocazione della consulenza.

Va ricordato, al riguardo, che il requisito della specificità dei motivi implica non soltanto l'onere di dedurre le censure che la parte intenda muovere in relazione ad uno o più punti determinati della decisione, ma anche quello di indicare, in modo chiaro e preciso, gli elementi che sono alla base delle censure medesime, al fine di consentire al giudice dell'impugnazione di individuare i rilievi mossi ed esercitare il proprio sindacato (cfr. tra le altre, Sez. 3, n. 5020 del 17/12/2009, , Rv. 245907, Sez. 4, n. 24054 del 01/04/2004, Rv. 228586; Sez. 2, n. 8803 del 08/07/1999, Rv. 214249).

3. Quanto alla ritenuta violazione del principio dell’affidamento, emerge una ulteriore censura manifestamente infondata.

Si premette che l'esercizio del potere demolitorio, a fronte dell'opera abusiva, consacrato in sede penale con il presupposto contestuale della sentenza di condanna, è vincolato anche in sede amministrativa (in ciò rinvenendosi un punto di contatto tra ordine demolitorio giudiziale e amministrativo), come riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa, laddove è stato stabilito che "il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata), che impongono la rimozione dell'abuso anche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino" (CdS, Ad.

Plen., 9/2017 Cons. di St., 5/12/2024 n. 10000).

Nel medesimo senso, quanto alla vincolatività del potere demolitorio, quale che sia l'Autorità a ciò legittimata, lo si ribadisce, si è espressa anche questa Corte, che ha affermato più volte che la demolizione ordinata dal giudice penale costituisce atto dovuto, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo a quello dell'autoritaà amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione (cfr. Sez. 3, n. 3685 del 11/12/2013, dep. 2014, Rv. 258518; Sez.3, n.37906 del 22/5/2012, non massimata; Sez. 6, n. 6337 del 10/3/1994, Rv. 198511; cfr., altresì, Sez.

U, n. 15 del 19/6/1996, , Rv. 205336; Sez.

U, n. 714 del 20/11/1996 (dep.1997), Rv. 206659); un potere che si pone a chiusura del sistema sanzionatorio amministrativo (cfr.

Corte Cost. Ord. 33 del 18/1/1990; ord. 308 del 9/7/1998; Cass. Sez.

F, n. 14665 del 30/8/1990 Rv. 185699).

L'unico profilo in cui sembra venire in rilievo la possibilità che attraverso una valutazione discrezionale, ma non giudiziaria, si escluda, definitivamente, la demolizione dell'opera abusive, appare fornito dalla previsione di cui all'art. 31 comma 5 del DPR 380/01, laddove prevede che "l'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico previa acquisizione degli assensi, concerti o nulla osta comunque denominati delle amministrazioni competenti ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Nei casi in cui l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico, il comune, previa acquisizione degli assensi, concerti o nulla osta comunque denominati delle amministrazioni competenti ai sensi dell'articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990, può, altresì, provvedere all'alienazione del bene e dell'area di sedime determinata ai sensi del comma 3, nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 12, comma 2, della legge 15 maggio 1997, n. 127, condizionando sospensivamente il contratto alla effettiva rimozione delle opere abusive da parte dell'acquirente." Trattasi di ipotesi eccezionale, di stretta interpretazione, che comunque conferma la assoluta vincolatività, per il giudice penale, dell'ordine di demolizione.

Altri casi sono pur previsti quali circostanze ostative alla demolizione contestuale ad intervenuta condanna, ma sono sottratti ad ogni valutazione e potere del giudice penale (a conferma della vincolatività del suo ordine demolitorio) e, piuttosto, affidati all'ente pubblico competente - seppur comunque mediante esercizio di discrezionalità tecnica, come tale sottratta ad ogni libera valutazione della [OSCURATO:PERSONA] -, oltre che evidentemente rilevanti nella fase giudiziaria della esecuzione (altrimenti la portata estintiva del reato di queste fattispecie, appresso indicate, escluderebbe in origine la condanna e la correlata demolizione): si tratta del condono e della rilascio di permesso in sanatoria ex art. 36 DPR 380/01.

In tal senso si è espressa la consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo la quale, in tema di reati edilizi, l'ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna, per la sua natura di sanzione amministrativa applicata dall'autorità giudiziaria, non è suscettibile di passare in giudicato essendone sempre possibile la revoca quando esso risulti assolutamente incompatibile con i provvedimenti della P.A. che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività (Sez. 3, n. 3456 del 21/11/2012 (dep. 23/01/2013 ) Rv. 254426 - 01), e può essere sospeso solo qualora sia ragionevolmente prevedibile, sulla base di elementi concreti, che in un breve lasso di tempo sia adottato dall'autorità amministrativa o giurisdizionale un provvedimento che si ponga in insanabile contrasto con detto ordine di demolizione, non essendo invece sufficiente una mera possibilità del tutto ipotetica che tale atto si potrebbe verificare, in un futuro lontano o comunque entro un tempo non prevedibile, in difetto di ulteriori concomitanti elementi che consentano di fondare positivamente la valutazione prognostica (ex plurimis, Sez. 3, 17 ottobre 2007, n. 42978, m. 238145; Sez. 3, 5.3.2009, n. 16686, , m. 243463; Sez. 3, 30 marzo 2000, m. 216.071; Sez. 3, 30 gennaio 2003, m. 224.347; Sez. 3, 16 aprile 2004, , m. 228.691; Sez. 3, 30 settembre 2004, m. 230.308).

Ancora, in tema di reati edilizi, l'ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna è suscettibile di revoca quando risulti assolutamente incompatibile con atti amministrativi della competente autorità, che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività, fermo restando il potere-dovere del giudice dell'esecuzione di verificare la legittimità dell'atto concessorio sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014 Cc. (dep. 18/11/2014 ) Rv. 260972 - 01).

4. Dunque, in estrema sintesi, l’ordine di demolizione impartito dal giudice a seguito di sentenza di condanna è: doveroso, incide, quale misura amministrativa ripristinatoria, sulla res abusiva e che sia ancora tale, ed in fase di esecuzione esso è passibile di revoca quando risulti assolutamente incompatibile con i provvedimenti della P.A. che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività.

5. Quanto a quest’ultimo rilievo e alla questione qui sollevata dell’affidamento nutrito dalla ricorrente in un sopravvenuto provvedimento di condono del 2013, ancorché piu’ volte ritenuto illegittimo attraverso plurime decisioni del giudice dell’esecuzione, occorre formulare le seguenti, brevi considerazioni.

Innanzitutto, dalla suesposta impostazione circa la portata dell’ordine di demolizione, discende il rigore con il quale l'interprete deve accostarsi nell'esaminare eventuali limiti, in fase esecutiva, alla esecuzione dell'ordine stesso.

6. Viene in rilievo allora, innanzitutto, il dato per cui sussiste la possibilità del giudice dell'esecuzione di sindacare il provvedimento sanante intervenuto, al fine di verificarne la legittimità in rapporto alla richiesta revoca dell'ordine di demolizione.

E' sufficiente qui ricordare che costituisce espressione di un orientamento consolidato di questa Corte, il principio secondo cui è da riconoscersi al giudice un potere-dovere di valutazione del titolo abilitativo, finalizzato, non tanto ad una valutazione di legittimità prodromica all'eventuale disapplicazione, quanto piuttosto, e precipuamente, ad una verifica della sussistenza effettiva dei presupposti, di fatto e di diritto, dai quali dipende l'estinzione del reato (fra le tante Sez. 3, n. 27977del 4/4/2019,; Sez. 3, n. 46477 del 13/7/2017, Rv. 273218; Sez. 3, n. 26144 del 22/4/2008.

Rv. 240728; Sez. 3 n. 23080 del 16/4/2008,).

Si è altresì evidenziato, in particolare (Sez. 3, n. 38071 del 19/09/2007) Rv. 237824 - 01), che in tema di condono edilizio, il giudice ha il potere - dovere di controllare la sussistenza delle condizioni di applicabilità del condono in quanto si tratta di un potere di controllo strettamente connesso all'esercizio della giurisdizione, il cui mancato esercizio determina inevitabilmente ed inutilmente la dilatazione dei tempi del processo. (In motivazione la Corte, nell'enunciare il predetto principio, ha poi esemplificato ciò che deve costituire oggetto del controllo giudiziale: a) data di esecuzione delle opere; b) rispetto dei limiti volumetrici; c) eventuali esclusioni oggettive della tipologia d'intervento dalla sanatoria; d) tempestività della presentazione, da parte di soggetti legittimati, di una domanda di sanatoria riferita alle opere abusive contestate nel capo di imputazione).

7. Già tale considerazione, nella misura in cui evidenzia che il giudice non si confronta con il provvedimento di condono in sé per eventualmente disapplicarlo, quanto, piuttosto, verifica, a monte, la sussistenza delle condizioni di condono, lascia comprendere come ogni rilievo in tema di affidamento nel provvedimento di condono medesimo non può intaccare e tantomeno incidere sull’autonomo e distinto potere dovere del giudice di verificare la sussistenza o meno dei requisiti del condono.

In altri termini, si evidenzia una netta distinzione di piani tra il provvedimento amministrativo in sé e l’analisi dei suoi presupposti, che implica la tendenziale lontananza, rispetto a tale ultimo giudizio, di ogni vicenda inerente il provvedimento amministrativo come tale, comprensiva del relativo affidamento (a parte la limitata e articolata questione di eventuali conflitti tra giudicato amministrativo e penale – insussistenti in questo caso - alla luce della chiara giurisprudenza elaborata al riguardo e fortemente delimitativa, di questa Corte).

8. Ad ogni modo, e in via maggiormente esplicativa, va osservato che una tesi, quale quella qui prospettata, per cui la intervenuta formazione di un titolo sanante – ancorchè illegittimo -, in ragione del decorso del termine di legge in assenza di provvedimenti in autotutela o in via giurisdizionale amministrativa, determinerebbe la caducazione dell'ordine di demolizione, senza la possibilità per il giudice penale di sindacare la legittimità del titolo, finisce per riproporre posizioni ancorate ai principi della Sezioni Unite Giordano (n. 3 del 31/1/1987, Rv. 175115), che da decenni la giurisprudenza ordinaria e amministrativa ha abbandonato; sostenendosi piuttosto, che l'incidenza del provvedimento amministrativo su un reato già commesso impone al giudice penale di "controllare, pieno iure, la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio" ( Sez. 3, n. 9331 del 21/11/2023).

9. In altri termini, la tesi di cui al motivo in esame, della avvenuta quanto insuperabile maturazione definitiva degli effetti del condono, in presenza di un formale provvedimento di tal fatta adottato anche in assenza dei requisiti di legge, appare fuorviante ed eccentrica rispetto alla consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo cui le verifiche del giudice penale in materia di consumazione di reati edilizi, come anche della loro eventuale estinzione per sanatoria, non implicano anche la potenziale "disapplicazione" degli eventuali titoli amministrativi intervenuti ab origine rispetto all'edificazione ovvero sopravvenuti poi ""a sanatoria"", bensì impongono un più ampio e complesso vaglio di conformità della fattispecie concreta rispetto ai requisiti urbanistici e/o di sanatoria stessa; cosicchè, l'esito negativo di tali accertamenti non determina, anche in presenza di provvedimenti autorizzativi o di sanatoria rilasciati, la loro "disapplicazione", ma un più generale giudizio negativo sulla sussistenza dei requisiti di legge per la realizzazione dell'opera o per la sua stessa sanatoria.

Con l'ulteriore conseguenza per cui non osta alla predetta verifica del giudice penale ogni disquisizione circa la persistente efficacia dell'atto formatosi una volta decorsi ampi termini dalla sua assunzione, ancorchè in assenza dei requisiti di legge.

10. Non costituisce un aspetto secondario, inoltre, per il caso in esame, la nozione reale e la portata effettiva del principio di affidamento, pure rivendicato dalla difesa.

Al di là del necessario riferimento, in questa sede, al significato e ai requisiti che esso precipuamente assume nel diritto amministrativo ( di seguito illustrati), è opportuno innanzitutto ricordare che il principio dell'apparenza del diritto e dell'affidamento, in via generale, trae origine dalla legittima (e, quindi, incolpevole) aspettativa del terzo di fronte ad una situazione ragionevolmente attendibile, ancorché non conforme alla realtà, come tale comprensiva eventualmente, per quanto di interesse, anche di un provvedimento adottato dalla competente autorità amministrativa seppur non conforme a legge.

11. Più in particolare, l’affidamento è un istituto che trae origine nei rapporti di diritto civile e che risponde all’esigenza di riconoscere tutela alla fiducia ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri ingenerata.

Quale nozione amministrativa poi, l’affidamento è indice del progressivo orientamento del nostro ordinamento verso un'idea di "diritto amministrativo paritario", e risponde ad un'idea del diritto amministrativo che postula un modello di pubblica amministrazione permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione.

Quale nozione costituzionale, la nozione in esame consegue al riconoscimento per cui “il valore del legittimo affidamento trova copertura costituzionale nell’art.3 Cost., non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, «anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti”, ma tanto può verificarsi a condizione «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (cfr. sent. n. 216 e n. 56 del 2015, n. 219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011)” (Corte cost. n. 54 del 2019).

In questa prospettiva, è stato osservato, l’’affidamento diviene tecnica di tutela e la sua frustrazione rileva come condicio per far fronte ad una lesione arrecata ad altri principi costituzionali, in contrasto con il diritto alla c.d. sicurezza giuridica quale valore fondamentale e indispensabile in uno Stato di diritto.

La tutela dell'affidamento rientra, altresì, tra i principi dell'ordinamento dell’Unione Europea, cui l'attività amministrativa deve uniformarsi ai sensi dell’articolo 1 della legge n. 241 del 1990, come la Corte di giustizia ha dichiarato già con sentenza del 3 maggio 1978, C-12/77, Topfer, nella quale si afferma che "il principio della tutela del legittimo affidamento.... fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario e la sua inosservanza costituirebbe, ai sensi del predetto articolo, una violazione del Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione".

Con sentenza del 14 marzo 2013 C- 545/11, [OSCURATO:PERSONA], la Corte, ha stabilito che "il diritto di avvalersi del suddetto principio si estende ad ogni soggetto nel quale un'istituzione dell'Unione ha fatto sorgere fondate speranze" ed enuncia il principio secondo il quale "costituiscono un esempio di assicurazioni idonee a far nascere fondate aspettative, a prescindere dalla forma in cui vengono comunicate, informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanano da fonti autorizzate ed affidabili"(cfr. anche Corte di giustizia UE 23 gennaio 2019, C-419/17, Deza a.s.).

Sussistono, tuttavia, limiti alla tutela dell’affidamento, e tra questi, per quanto di immediato interesse, appare essenziale la buona fede del privato ovvero la assenza di sua colpevolezza rispetto al rapporto originatosi dall’azione cui si voglia connettere la tutela dell’affidamento.

In proposito, significativamente l’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr.

Adunanza plenaria n. 5 del 4 maggio 2018), nel delineare i presupposti affinché possa rinvenirsi la responsabilità dell’amministrazione (quali : a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno- conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”) non ha mancato di evidenziare l’essenziale punto di partenza di tali requisiti: si richiede, innanzitutto, anche che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva, ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività.

Con particolare riferimento poi, al caso di un atto amministrativo successivamente annullato (per vero solo apparentemente evocativo di quello qui affrontato, alla luce delle preliminari considerazioni di cui al paragrafo 6) va rappresentato che è stata attentamente affrontata, in sede giurisdizionale amministrativa, la questione relativa alla possibilità di configurare un “legittimo e qualificato affidamento sul provvedimento amministrativo annullato” in sede giurisdizionale, alla possibilità che il suo destinatario possa attivarsi mediante una domanda risarcitoria nei confronti dell’amministrazione che ha emanato l’atto e, “in caso positivo”, a quali condizioni ed entro quali limiti per un simile affidamento possa essere riconosciuto un risarcimento del danno “per lesione dell’affidamento incolpevole”, deferite con ordinanza della II Sezione del Consiglio di Stato del 9 marzo 2021, n. 2013.

Il Consiglio di Stato (adunanza plenaria n. 19 del 29 novembre 2021) ha stabilito a fronte di cio' che la lesione dell’aspettativa può configurarsi non solo in caso di atto legittimo, ma anche nel caso di atto illegittimo, poi annullato in sede giurisdizionale.

Anche in questa seconda ipotesi può infatti configurarsi per il soggetto beneficiario dell’atto per sé favorevole un’aspettativa alla stabilità del bene della vita, con esso acquisito.

E’ stata poi affrontata, ed e' qui di peculiare interesse quanto agli argomenti sottesi, l’ulteriore questione dei limiti entro cui può essere riconosciuto il conseguente risarcimento per lesione dell’affidamento.

Presupposto per la risarcibilità, si è statuito, è che l’affidamento sia “ragionevole”, cioè si fondi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato.

Nel caso di provvedimento favorevole poi annullato, il soggetto beneficiario deve vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può essere considerata meritevole di tutela.

Il giudice amministrativo ha, pertanto, specificato che “la tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse”.

Vale, pertanto, anche nei rapporti di diritto amministrativo, la regola di carattere generale in sede civile secondo la quale la buona fede «non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave» (art. 1147, comma 2, c.c.), per cui un affidamento incolpevole non è sostenibile nel caso in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l’amministrazione ad emanare il provvedimento ovvero nel caso in cui l’illegittimità del provvedimento fosse evidente ed avrebbe potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario.

Corollari di tale impostazioni si rinvengono nelle affermazioni (cfr. sent. n. 20 del 29.11.2021 dell’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato) per cui, premesso che “l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole” e “fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato”, “l’atteggiamento psicologico del beneficiario può dunque essere considerato come fattore escludente del risarcimento solo in queste ipotesi, ma non anche ogniqualvolta e per il solo fatto che vi sia un contributo del privato nell’emanazione dell’atto”.

A tale ricostruzione consegue l’affermazione del principio per cui “la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento”.

Lungo tale falsariga giurisdizionale, anche le sezioni unite della Corte di cassazione, con le ordinanze “gemelle” del 23 maggio 2011, nn. 6594, 6595, 6596, hanno ammesso la configurabilità, anche al di fuori dall’ambito dei procedimenti amministrativi diretti verso la stipula di un contratto, di una responsabilità dell’amministrazione da provvedimento favorevole poi annullato in via giurisdizionale o in sede di autotutela (cfr. anche Cass. civ., sez. un., n. 1162 del 2015 e n. 17586 del 2015).

Le controversie sottoposte alla Corte di cassazione riguardavano, tra l’altro, per quanto possa apparire di immediata utilità e interesse, il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole (nella specie, una concessione edilizia) poi legittimamente annullato in via di autotutela (ord. n. 6594 del 2011).

Quel che qui occorre egualmente evidenziare, è che nelle citate pronunce la Corte di cassazione ha affermato che il provvedimento è elemento di una più complessa fattispecie che è fonte di responsabilità solo se e nella misura in cui risulti idonea ad ingenerare un affidamento incolpevole del privato, tale da indurlo a compiere attività e a sostenere costi incidenti sul suo patrimonio nel positivo convincimento della legittimità del provvedimento.

Con l’ordinanza n. 8236 del 28 aprile 2020, le sezioni unite hanno ulteriormente ampliato la tutela dell’affidamento nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione affermando la possibilità di ottenere il risarcimento del danno per lesione dell’affidamento causato da una ‘fattispecie comportamentale pura’ della p.a.

Ciò che qui interessa, e’ il sottolineare che anche per tale peculiare ipotesi si è sottolineata la necessaria sussistenza, in capo al privato, di comportamenti di correttezza la cui assenza diventa ostativa per la rivendicazione del risarcimento.

Si è infatti sostenuta “la responsabilità da lesione dell'affidamento del privato entrato in relazione con la pubblica amministrazione come responsabilità da contatto sociale qualificato dallo status della pubblica amministrazione quale soggetto tenuto all'osservanza della legge come fonte della legittimità dei propri atti”.

Si è altresì precisato, ed è qui di perspicuo interesse, che il contatto, tra il privato e la pubblica amministrazione deve essere inteso come il fatto idoneo a produrre obbligazioni "in conformità dell'ordinamento giuridico" (art. 1173 c.c.) dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione, bensì reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, giusta l’art. 1175 c.c. (correttezza), l’art. 1176 c.c. (diligenza) e l’art. 1337 c.c. (buona fede)”.

La ricostruzione della nozione di affidamento elaborata dalle sezioni unite nell’ordinanza n. 8236 del 2020 è stata ribadita con sentenza del 15 gennaio 2021, n.615, che ha ulteriormente specificato, tra l’altro, che gli obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, imposti dagli artt. 1175, 1176 e 1137 c.c.

“hanno ormai assunto una funzione ed un ambito applicativo più ampio rispetto a quella concepiti dal codice civile del 1942, e non possono essere più considerati strumentali solo alla conclusione di un contratto valido e socialmente utile, ma anche alla tutela del diritto, di derivazione costituzionale (art. 41 Cost. comma 1), di autodeterminarsi liberamente nelle proprie scelte negoziali, senza subire interferenza illecite derivante da condotte di terzi connotate da slealtà e scorrettezza”.

La esposta impostazione ha trovato una recente sostanziale conferma con la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che con sentenza n. 30051 del 21 novembre 2024, Rv. 672746-01, Rv. n. 672746-02 e Rv. n. 672746-03, resa all’udienza del 22 ottobre 2024, hanno affrontato il tema del potere di autotutela tributaria e dell’ autotutela sostitutiva "in malam partem", svolta con l'adozione di un nuovo atto, per una maggiore pretesa in sostituzione di quello annullato.

Anche in tal caso, di peculiare rilievo appare l’affermazione secondo la quale il principio della tutela del legittimo affidamento del cittadino «trova la sua base costituzionale nel principio di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge (art. 3 Cost.) e costituisce un elemento essenziale dello Stato di diritto» limitandone l'attività legislativa e amministrativa ed «è immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico ed anche nell'ambito della materia tributaria, dove è stato reso esplicito dall'art. 10, comma primo, della legge n. 212 del 2000”.

Le stesse Sezioni Unite hanno, quindi, affermato che “la situazione del contribuente tutelabile è quella caratterizzata da «a) da un'apparente legittimità e coerenza dell'attività dell'[OSCURATO:PERSONA] finanziaria, in senso favorevole al contribuente; b) dalla buona fede del contribuente, rilevabile dalla sua condotta, in quanto connotata dall'assenza di qualsiasi violazione del dovere di correttezza gravante sul medesimo; c) dall'eventuale esistenza di circostanze specifiche e rilevanti, idonee a indicare la sussistenza dei due presupposti che precedono”.

Quindi, la valutazione erronea operata dall’[OSCURATO:PERSONA] sugli elementi a fondamento dell’atto impositivo non può essere fonte di un affidamento legittimo del contribuente, determinato dalla mera illegittimità dell’atto originario, ma “la situazione deve essere caratterizzata da elementi concreti e puntuali che portino a ritenere, da un lato, che l’originaria pretesa fosse apparentemente corretta e, dall’altro, che la conseguente condotta del contribuente sia stata scevra da violazioni dei doveri di correttezza”.

Da ciò consegue che “l’affidamento del contribuente nell’assetto determinato dall’adozione del primo atto non sorge per il solo fatto della sua illegittimità ovvero per l’errata valutazione delle circostanze posto a suo fondamento ma resta ancorato ai concreti elementi che contraddistinguono la specifica vicenda, coniugati ad esigenze di certezza e stabilità dei rapporti, e confluisce, nei termini così caratterizzati, nella valutazione che l’[OSCURATO:PERSONA] finanziaria è tenuta ad effettuare alla luce dei principi di imparzialità e buona amministrazione ex art. 97 Cost. in funzione del riesame dell’atto e della sua sostituzione”.

12. Dal presente excursus discende il rilievo per cui il legittimo affidamento nei confronti di un provvedimento di condono adottato dalla P.A., cui non sia dato alcun seguito (per quanto qui interessa, in sede penale, ma ovviamente anche, eventualmente, in altre sedi, giurisdizionali e amministrative, mediante annullamento) deve essere ragionevole ed ispirato ai principi di correttezza: esso non può certamente invocarsi in assenza di buona fede, come tale ostativa ad ogni ragionevole aspettativa sulla legittimità dell’atto, ossia è insussistente in presenza di una consapevole conoscenza della assenza dei requisiti di legge cui deve ispirarsi il potere posto a fondamento dell’atto amministrativo controverso; tanto più ove l’interessato sia stato autore dell’abuso non sanabile e anche destinatario, altresì, di corrispondenti sentenze di condanna per l’abuso stesso.

Come nel caso di specie, in cui l’istante è stata anche ella condannata, peraltro per condotte abusive illecite non solo non rientranti nei presupposti sostanziali normativamente richiesti per il condono, ma anche accertate come realizzate oltre i termini di legge previsti per tale forma di sanatoria.

Da qui una ulteriore ragione della palese infondatezza dell’invocazione del predetto principio, con la censura qui esaminata.

13. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, con conseguente onere per la ricorrente, ai sensi dell'art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le spese del procedimento.

Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza “versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle [OSCURATO:PERSONA].

P.Q.M dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle [OSCURATO:PERSONA] deciso il [OSCURATO:DATA_NASCITA].

Il Consigliere estensore [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
PDFBox: REPUBBLICA ITALIANA In nome del [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] SEZIONE PENALE Composta da [OSCURATO:PERSONA] - Presidente - Sent. n.1273/2025 sez. [OSCURATO:PERSONA] CC – [OSCURATO:DATA_NASCITA] [OSCURATO:PERSONA] - Relatore - R.G.N. 20300/2025 [OSCURATO:PERSONA] ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:IDENTITA_RESIDUA] [OSCURATO:DATA_NASCITA]; nel procedimento a carico della medesima; avverso la ordinanza del 12/03/2025 del tribunale di Napoli; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le richieste del Pubblico Ministero, in persona del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore generale [OSCURATO:PERSONA], che ha concluso chiedendo l'annullamento con rinvio. [OSCURATO:PERSONA] PENALEDepositata in Cancelleria oggi Numero di raccolta generale 122/2026 Roma, lì, 02/01/2026 [OSCURATO:PERSONA] 1. Il tribunale del riesame di Napoli, con ordinanza di cui in epigrafe rigettava l’istanza con la quale [OSCURATO:PERSONA] aveva richiesto l’annullamento e/o sospensione dell’ingiunzione di demolizione di un manufatto abusivo oggetto di plurime sentenze di condanna del 1994, 1997, 1998, a carico della stessa [OSCURATO:PERSONA] e di altri soggetti, e passate in giudicato. Rispetto a tali sentenze erano state già adottate due ingiunzioni da parte del P.m., di cui a RESA/413 1998 e 61/1998, e rispetto ad entrambe le ingiunzioni erano stati proposti incidenti di esecuzione, entrambi alfine respinti. L’istanza in esame era diretta ad ottenere, anche con motivi aggiunti, la dichiarazione di incompatibilità della ingiunzione a demolire rispetto a sopravvenuti provvedimenti della P.A., l’ineseguibilità della ingiunzione stante una intervenuta sanatoria su una porzione – ritenuta autonoma – dell’immobile, l’incompatibilità con il principio di affidamento avendo l'istante ereditato l’opera dai genitori, nel 2018. 2. Avverso la predetta ordinanza propone ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] deducendo un solo motivo di ricorso. 3. Rappresenta il vizio di violazione di legge, e di contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione. Il giudice avrebbe confuso i concetti del “terzo di buona fede” e di “affidamento del cittadino rispetto i provvedimenti della [OSCURATO:PERSONA]”. Tale ultimo principio sarebbe sussistente in presenza di un trasparente iter procedimentale in ordine alla intervenuta adozione di un provvedimento di condono che si richiama. Né sarebbe ostativa la intervenuta condanna della [OSCURATO:PERSONA], per la quale comunque persisterebbe il legittimo affidamento sulla intervenuta sanatoria, disposta con disposizione dirigenziale n. 32321/2013. Da qui la persistenza della efficacia di tale ultimo atto, quand’anche illegittimo. La motivazione sarebbe altresì carente, a fronte di una depositata consulenza tecnica a supporto del motivo aggiunto proposto, con cui si sarebbe dimostrato che gli immobili oggetto dei due ordini di demolizione sarebbero differenti, non integrando un unico manufatto. [OSCURATO:PERSONA] 1.Il ricorso è inammissibile. 2. Quanto al vizio dedotto di carenza di motivazione, la relativa censura appare generica: la ricorrente si limita a lamentare la mancata confutazione specifica, da parte del giudice, dei contenuti di una consulenza con cui si sarebbe dimostrata la autonomia del manufatto oggetto della invocata sanatoria, autonomia sia funzionale che strutturale, rispetto ad altro manufatto. Si tratta di critica insufficiente, laddove non si illustrano le ragioni a supporto di tale tesi e che certamente non possono ritenersi rappresentate attraverso la mera invocazione della consulenza. Va ricordato, al riguardo, che il requisito della specificità dei motivi implica non soltanto l'onere di dedurre le censure che la parte intenda muovere in relazione ad uno o più punti determinati della decisione, ma anche quello di indicare, in modo chiaro e preciso, gli elementi che sono alla base delle censure medesime, al fine di consentire al giudice dell'impugnazione di individuare i rilievi mossi ed esercitare il proprio sindacato (cfr. tra le altre, Sez. 3, n. 5020 del 17/12/2009, , Rv. 245907, Sez. 4, n. 24054 del 01/04/2004, Rv. 228586; Sez. 2, n. 8803 del 08/07/1999, Rv. 214249). 3. Quanto alla ritenuta violazione del principio dell’affidamento, emerge una ulteriore censura manifestamente infondata. Si premette che l'esercizio del potere demolitorio, a fronte dell'opera abusiva, consacrato in sede penale con il presupposto contestuale della sentenza di condanna, è vincolato anche in sede amministrativa (in ciò rinvenendosi un punto di contatto tra ordine demolitorio giudiziale e amministrativo), come riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa, laddove è stato stabilito che "il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata), che impongono la rimozione dell'abuso anche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino" (CdS, Ad. Plen., 9/2017 Cons. di St., 5/12/2024 n. 10000). Nel medesimo senso, quanto alla vincolatività del potere demolitorio, quale che sia l'Autorità a ciò legittimata, lo si ribadisce, si è espressa anche questa Corte, che ha affermato più volte che la demolizione ordinata dal giudice penale costituisce atto dovuto, esplicazione di un potere autonomo e non alternativo a quello dell'autoritaà amministrativa, con il quale può essere coordinato nella fase di esecuzione (cfr. Sez. 3, n. 3685 del 11/12/2013, dep. 2014, Rv. 258518; Sez.3, n.37906 del 22/5/2012, non massimata; Sez. 6, n. 6337 del 10/3/1994, Rv. 198511; cfr., altresì, Sez. U, n. 15 del 19/6/1996, , Rv. 205336; Sez. U, n. 714 del 20/11/1996 (dep.1997), Rv. 206659); un potere che si pone a chiusura del sistema sanzionatorio amministrativo (cfr. Corte Cost. Ord. 33 del 18/1/1990; ord. 308 del 9/7/1998; Cass. Sez. F, n. 14665 del 30/8/1990 Rv. 185699). L'unico profilo in cui sembra venire in rilievo la possibilità che attraverso una valutazione discrezionale, ma non giudiziaria, si escluda, definitivamente, la demolizione dell'opera abusive, appare fornito dalla previsione di cui all'art. 31 comma 5 del DPR 380/01, laddove prevede che "l'opera acquisita è demolita con ordinanza del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale a spese dei responsabili dell'abuso, salvo che con deliberazione consiliare non si dichiari l'esistenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico previa acquisizione degli assensi, concerti o nulla osta comunque denominati delle amministrazioni competenti ai sensi dell'articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Nei casi in cui l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, culturali, paesaggistici, ambientali o di rispetto dell'assetto idrogeologico, il comune, previa acquisizione degli assensi, concerti o nulla osta comunque denominati delle amministrazioni competenti ai sensi dell'articolo 17-bis della legge n. 241 del 1990, può, altresì, provvedere all'alienazione del bene e dell'area di sedime determinata ai sensi del comma 3, nel rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 12, comma 2, della legge 15 maggio 1997, n. 127, condizionando sospensivamente il contratto alla effettiva rimozione delle opere abusive da parte dell'acquirente." Trattasi di ipotesi eccezionale, di stretta interpretazione, che comunque conferma la assoluta vincolatività, per il giudice penale, dell'ordine di demolizione. Altri casi sono pur previsti quali circostanze ostative alla demolizione contestuale ad intervenuta condanna, ma sono sottratti ad ogni valutazione e potere del giudice penale (a conferma della vincolatività del suo ordine demolitorio) e, piuttosto, affidati all'ente pubblico competente - seppur comunque mediante esercizio di discrezionalità tecnica, come tale sottratta ad ogni libera valutazione della [OSCURATO:PERSONA] -, oltre che evidentemente rilevanti nella fase giudiziaria della esecuzione (altrimenti la portata estintiva del reato di queste fattispecie, appresso indicate, escluderebbe in origine la condanna e la correlata demolizione): si tratta del condono e della rilascio di permesso in sanatoria ex art. 36 DPR 380/01. In tal senso si è espressa la consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo la quale, in tema di reati edilizi, l'ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna, per la sua natura di sanzione amministrativa applicata dall'autorità giudiziaria, non è suscettibile di passare in giudicato essendone sempre possibile la revoca quando esso risulti assolutamente incompatibile con i provvedimenti della P.A. che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività (Sez. 3, n. 3456 del 21/11/2012 (dep. 23/01/2013 ) Rv. 254426 - 01), e può essere sospeso solo qualora sia ragionevolmente prevedibile, sulla base di elementi concreti, che in un breve lasso di tempo sia adottato dall'autorità amministrativa o giurisdizionale un provvedimento che si ponga in insanabile contrasto con detto ordine di demolizione, non essendo invece sufficiente una mera possibilità del tutto ipotetica che tale atto si potrebbe verificare, in un futuro lontano o comunque entro un tempo non prevedibile, in difetto di ulteriori concomitanti elementi che consentano di fondare positivamente la valutazione prognostica (ex plurimis, Sez. 3, 17 ottobre 2007, n. 42978, m. 238145; Sez. 3, 5.3.2009, n. 16686, , m. 243463; Sez. 3, 30 marzo 2000, m. 216.071; Sez. 3, 30 gennaio 2003, m. 224.347; Sez. 3, 16 aprile 2004, , m. 228.691; Sez. 3, 30 settembre 2004, m. 230.308). Ancora, in tema di reati edilizi, l'ordine di demolizione impartito dal giudice con la sentenza di condanna è suscettibile di revoca quando risulti assolutamente incompatibile con atti amministrativi della competente autorità, che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività, fermo restando il potere-dovere del giudice dell'esecuzione di verificare la legittimità dell'atto concessorio sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio (Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014 Cc. (dep. 18/11/2014 ) Rv. 260972 - 01). 4. Dunque, in estrema sintesi, l’ordine di demolizione impartito dal giudice a seguito di sentenza di condanna è: doveroso, incide, quale misura amministrativa ripristinatoria, sulla res abusiva e che sia ancora tale, ed in fase di esecuzione esso è passibile di revoca quando risulti assolutamente incompatibile con i provvedimenti della P.A. che abbiano conferito all'immobile una diversa destinazione o ne abbiano sanato l'abusività. 5. Quanto a quest’ultimo rilievo e alla questione qui sollevata dell’affidamento nutrito dalla ricorrente in un sopravvenuto provvedimento di condono del 2013, ancorché piu’ volte ritenuto illegittimo attraverso plurime decisioni del giudice dell’esecuzione, occorre formulare le seguenti, brevi considerazioni. Innanzitutto, dalla suesposta impostazione circa la portata dell’ordine di demolizione, discende il rigore con il quale l'interprete deve accostarsi nell'esaminare eventuali limiti, in fase esecutiva, alla esecuzione dell'ordine stesso. 6. Viene in rilievo allora, innanzitutto, il dato per cui sussiste la possibilità del giudice dell'esecuzione di sindacare il provvedimento sanante intervenuto, al fine di verificarne la legittimità in rapporto alla richiesta revoca dell'ordine di demolizione. E' sufficiente qui ricordare che costituisce espressione di un orientamento consolidato di questa Corte, il principio secondo cui è da riconoscersi al giudice un potere-dovere di valutazione del titolo abilitativo, finalizzato, non tanto ad una valutazione di legittimità prodromica all'eventuale disapplicazione, quanto piuttosto, e precipuamente, ad una verifica della sussistenza effettiva dei presupposti, di fatto e di diritto, dai quali dipende l'estinzione del reato (fra le tante Sez. 3, n. 27977del 4/4/2019,; Sez. 3, n. 46477 del 13/7/2017, Rv. 273218; Sez. 3, n. 26144 del 22/4/2008. Rv. 240728; Sez. 3 n. 23080 del 16/4/2008,). Si è altresì evidenziato, in particolare (Sez. 3, n. 38071 del 19/09/2007) Rv. 237824 - 01), che in tema di condono edilizio, il giudice ha il potere - dovere di controllare la sussistenza delle condizioni di applicabilità del condono in quanto si tratta di un potere di controllo strettamente connesso all'esercizio della giurisdizione, il cui mancato esercizio determina inevitabilmente ed inutilmente la dilatazione dei tempi del processo. (In motivazione la Corte, nell'enunciare il predetto principio, ha poi esemplificato ciò che deve costituire oggetto del controllo giudiziale: a) data di esecuzione delle opere; b) rispetto dei limiti volumetrici; c) eventuali esclusioni oggettive della tipologia d'intervento dalla sanatoria; d) tempestività della presentazione, da parte di soggetti legittimati, di una domanda di sanatoria riferita alle opere abusive contestate nel capo di imputazione). 7. Già tale considerazione, nella misura in cui evidenzia che il giudice non si confronta con il provvedimento di condono in sé per eventualmente disapplicarlo, quanto, piuttosto, verifica, a monte, la sussistenza delle condizioni di condono, lascia comprendere come ogni rilievo in tema di affidamento nel provvedimento di condono medesimo non può intaccare e tantomeno incidere sull’autonomo e distinto potere dovere del giudice di verificare la sussistenza o meno dei requisiti del condono. In altri termini, si evidenzia una netta distinzione di piani tra il provvedimento amministrativo in sé e l’analisi dei suoi presupposti, che implica la tendenziale lontananza, rispetto a tale ultimo giudizio, di ogni vicenda inerente il provvedimento amministrativo come tale, comprensiva del relativo affidamento (a parte la limitata e articolata questione di eventuali conflitti tra giudicato amministrativo e penale – insussistenti in questo caso - alla luce della chiara giurisprudenza elaborata al riguardo e fortemente delimitativa, di questa Corte). 8. Ad ogni modo, e in via maggiormente esplicativa, va osservato che una tesi, quale quella qui prospettata, per cui la intervenuta formazione di un titolo sanante – ancorchè illegittimo -, in ragione del decorso del termine di legge in assenza di provvedimenti in autotutela o in via giurisdizionale amministrativa, determinerebbe la caducazione dell'ordine di demolizione, senza la possibilità per il giudice penale di sindacare la legittimità del titolo, finisce per riproporre posizioni ancorate ai principi della Sezioni Unite Giordano (n. 3 del 31/1/1987, Rv. 175115), che da decenni la giurisprudenza ordinaria e amministrativa ha abbandonato; sostenendosi piuttosto, che l'incidenza del provvedimento amministrativo su un reato già commesso impone al giudice penale di "controllare, pieno iure, la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il corretto esercizio del potere di rilascio" ( Sez. 3, n. 9331 del 21/11/2023). 9. In altri termini, la tesi di cui al motivo in esame, della avvenuta quanto insuperabile maturazione definitiva degli effetti del condono, in presenza di un formale provvedimento di tal fatta adottato anche in assenza dei requisiti di legge, appare fuorviante ed eccentrica rispetto alla consolidata giurisprudenza di legittimità, secondo cui le verifiche del giudice penale in materia di consumazione di reati edilizi, come anche della loro eventuale estinzione per sanatoria, non implicano anche la potenziale "disapplicazione" degli eventuali titoli amministrativi intervenuti ab origine rispetto all'edificazione ovvero sopravvenuti poi ""a sanatoria"", bensì impongono un più ampio e complesso vaglio di conformità della fattispecie concreta rispetto ai requisiti urbanistici e/o di sanatoria stessa; cosicchè, l'esito negativo di tali accertamenti non determina, anche in presenza di provvedimenti autorizzativi o di sanatoria rilasciati, la loro "disapplicazione", ma un più generale giudizio negativo sulla sussistenza dei requisiti di legge per la realizzazione dell'opera o per la sua stessa sanatoria. Con l'ulteriore conseguenza per cui non osta alla predetta verifica del giudice penale ogni disquisizione circa la persistente efficacia dell'atto formatosi una volta decorsi ampi termini dalla sua assunzione, ancorchè in assenza dei requisiti di legge. 10. Non costituisce un aspetto secondario, inoltre, per il caso in esame, la nozione reale e la portata effettiva del principio di affidamento, pure rivendicato dalla difesa. Al di là del necessario riferimento, in questa sede, al significato e ai requisiti che esso precipuamente assume nel diritto amministrativo ( di seguito illustrati), è opportuno innanzitutto ricordare che il principio dell'apparenza del diritto e dell'affidamento, in via generale, trae origine dalla legittima (e, quindi, incolpevole) aspettativa del terzo di fronte ad una situazione ragionevolmente attendibile, ancorché non conforme alla realtà, come tale comprensiva eventualmente, per quanto di interesse, anche di un provvedimento adottato dalla competente autorità amministrativa seppur non conforme a legge. 11. Più in particolare, l’affidamento è un istituto che trae origine nei rapporti di diritto civile e che risponde all’esigenza di riconoscere tutela alla fiducia ragionevolmente riposta sull’esistenza di una situazione apparentemente corrispondente a quella reale, da altri ingenerata. Quale nozione amministrativa poi, l’affidamento è indice del progressivo orientamento del nostro ordinamento verso un'idea di "diritto amministrativo paritario", e risponde ad un'idea del diritto amministrativo che postula un modello di pubblica amministrazione permeato dai principi di correttezza e buona amministrazione. Quale nozione costituzionale, la nozione in esame consegue al riconoscimento per cui “il valore del legittimo affidamento trova copertura costituzionale nell’art.3 Cost., non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, «anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti”, ma tanto può verificarsi a condizione «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (cfr. sent. n. 216 e n. 56 del 2015, n. 219 del 2014, n. 154 del 2014, n. 310 e n. 83 del 2013, n. 166 del 2012 e n. 302 del 2010; ordinanza n. 31 del 2011)” (Corte cost. n. 54 del 2019). In questa prospettiva, è stato osservato, l’’affidamento diviene tecnica di tutela e la sua frustrazione rileva come condicio per far fronte ad una lesione arrecata ad altri principi costituzionali, in contrasto con il diritto alla c.d. sicurezza giuridica quale valore fondamentale e indispensabile in uno Stato di diritto. La tutela dell'affidamento rientra, altresì, tra i principi dell'ordinamento dell’Unione Europea, cui l'attività amministrativa deve uniformarsi ai sensi dell’articolo 1 della legge n. 241 del 1990, come la Corte di giustizia ha dichiarato già con sentenza del 3 maggio 1978, C-12/77, Topfer, nella quale si afferma che "il principio della tutela del legittimo affidamento.... fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario e la sua inosservanza costituirebbe, ai sensi del predetto articolo, una violazione del Trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua applicazione". Con sentenza del 14 marzo 2013 C- 545/11, [OSCURATO:PERSONA], la Corte, ha stabilito che "il diritto di avvalersi del suddetto principio si estende ad ogni soggetto nel quale un'istituzione dell'Unione ha fatto sorgere fondate speranze" ed enuncia il principio secondo il quale "costituiscono un esempio di assicurazioni idonee a far nascere fondate aspettative, a prescindere dalla forma in cui vengono comunicate, informazioni precise, incondizionate e concordanti che promanano da fonti autorizzate ed affidabili"(cfr. anche Corte di giustizia UE 23 gennaio 2019, C-419/17, Deza a.s.). Sussistono, tuttavia, limiti alla tutela dell’affidamento, e tra questi, per quanto di immediato interesse, appare essenziale la buona fede del privato ovvero la assenza di sua colpevolezza rispetto al rapporto originatosi dall’azione cui si voglia connettere la tutela dell’affidamento. In proposito, significativamente l’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (cfr. Adunanza plenaria n. 5 del 4 maggio 2018), nel delineare i presupposti affinché possa rinvenirsi la responsabilità dell’amministrazione (quali : a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà; b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo; c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno- conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità fra tali danni e la condotta scorretta che si imputa all’amministrazione”) non ha mancato di evidenziare l’essenziale punto di partenza di tali requisiti: si richiede, innanzitutto, anche che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva, ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività. Con particolare riferimento poi, al caso di un atto amministrativo successivamente annullato (per vero solo apparentemente evocativo di quello qui affrontato, alla luce delle preliminari considerazioni di cui al paragrafo 6) va rappresentato che è stata attentamente affrontata, in sede giurisdizionale amministrativa, la questione relativa alla possibilità di configurare un “legittimo e qualificato affidamento sul provvedimento amministrativo annullato” in sede giurisdizionale, alla possibilità che il suo destinatario possa attivarsi mediante una domanda risarcitoria nei confronti dell’amministrazione che ha emanato l’atto e, “in caso positivo”, a quali condizioni ed entro quali limiti per un simile affidamento possa essere riconosciuto un risarcimento del danno “per lesione dell’affidamento incolpevole”, deferite con ordinanza della II Sezione del Consiglio di Stato del 9 marzo 2021, n. 2013. Il Consiglio di Stato (adunanza plenaria n. 19 del 29 novembre 2021) ha stabilito a fronte di cio' che la lesione dell’aspettativa può configurarsi non solo in caso di atto legittimo, ma anche nel caso di atto illegittimo, poi annullato in sede giurisdizionale. Anche in questa seconda ipotesi può infatti configurarsi per il soggetto beneficiario dell’atto per sé favorevole un’aspettativa alla stabilità del bene della vita, con esso acquisito. E’ stata poi affrontata, ed e' qui di peculiare interesse quanto agli argomenti sottesi, l’ulteriore questione dei limiti entro cui può essere riconosciuto il conseguente risarcimento per lesione dell’affidamento. Presupposto per la risarcibilità, si è statuito, è che l’affidamento sia “ragionevole”, cioè si fondi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato. Nel caso di provvedimento favorevole poi annullato, il soggetto beneficiario deve vantare una fondata aspettativa alla conservazione del bene della vita ottenuto con il provvedimento stesso, la frustrazione della quale può essere considerata meritevole di tutela. Il giudice amministrativo ha, pertanto, specificato che “la tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse”. Vale, pertanto, anche nei rapporti di diritto amministrativo, la regola di carattere generale in sede civile secondo la quale la buona fede «non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave» (art. 1147, comma 2, c.c.), per cui un affidamento incolpevole non è sostenibile nel caso in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l’amministrazione ad emanare il provvedimento ovvero nel caso in cui l’illegittimità del provvedimento fosse evidente ed avrebbe potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario. Corollari di tale impostazioni si rinvengono nelle affermazioni (cfr. sent. n. 20 del 29.11.2021 dell’adunanza Plenaria del Consiglio di Stato) per cui, premesso che “l’affidamento tutelabile in via risarcitoria deve essere ragionevole, id est incolpevole” e “fondarsi su una situazione di apparenza costituita dall’amministrazione con il provvedimento, o con il suo comportamento correlato al pubblico potere, in cui il privato abbia senza colpa confidato”, “l’atteggiamento psicologico del beneficiario può dunque essere considerato come fattore escludente del risarcimento solo in queste ipotesi, ma non anche ogniqualvolta e per il solo fatto che vi sia un contributo del privato nell’emanazione dell’atto”. A tale ricostruzione consegue l’affermazione del principio per cui “la responsabilità dell’amministrazione per lesione dell’affidamento ingenerato nel destinatario di un suo provvedimento favorevole, poi annullato in sede giurisdizionale, postula che sia insorto un ragionevole convincimento sulla legittimità dell’atto, il quale è escluso in caso di illegittimità evidente o quando il medesimo destinatario abbia conoscenza dell’impugnazione contro lo stesso provvedimento”. Lungo tale falsariga giurisdizionale, anche le sezioni unite della Corte di cassazione, con le ordinanze “gemelle” del 23 maggio 2011, nn. 6594, 6595, 6596, hanno ammesso la configurabilità, anche al di fuori dall’ambito dei procedimenti amministrativi diretti verso la stipula di un contratto, di una responsabilità dell’amministrazione da provvedimento favorevole poi annullato in via giurisdizionale o in sede di autotutela (cfr. anche Cass. civ., sez. un., n. 1162 del 2015 e n. 17586 del 2015). Le controversie sottoposte alla Corte di cassazione riguardavano, tra l’altro, per quanto possa apparire di immediata utilità e interesse, il risarcimento dei danni lamentati per la lesione dell'affidamento ingenerato dal provvedimento favorevole (nella specie, una concessione edilizia) poi legittimamente annullato in via di autotutela (ord. n. 6594 del 2011). Quel che qui occorre egualmente evidenziare, è che nelle citate pronunce la Corte di cassazione ha affermato che il provvedimento è elemento di una più complessa fattispecie che è fonte di responsabilità solo se e nella misura in cui risulti idonea ad ingenerare un affidamento incolpevole del privato, tale da indurlo a compiere attività e a sostenere costi incidenti sul suo patrimonio nel positivo convincimento della legittimità del provvedimento. Con l’ordinanza n. 8236 del 28 aprile 2020, le sezioni unite hanno ulteriormente ampliato la tutela dell’affidamento nei rapporti tra privato e pubblica amministrazione affermando la possibilità di ottenere il risarcimento del danno per lesione dell’affidamento causato da una ‘fattispecie comportamentale pura’ della p.a. Ciò che qui interessa, e’ il sottolineare che anche per tale peculiare ipotesi si è sottolineata la necessaria sussistenza, in capo al privato, di comportamenti di correttezza la cui assenza diventa ostativa per la rivendicazione del risarcimento. Si è infatti sostenuta “la responsabilità da lesione dell'affidamento del privato entrato in relazione con la pubblica amministrazione come responsabilità da contatto sociale qualificato dallo status della pubblica amministrazione quale soggetto tenuto all'osservanza della legge come fonte della legittimità dei propri atti”. Si è altresì precisato, ed è qui di perspicuo interesse, che il contatto, tra il privato e la pubblica amministrazione deve essere inteso come il fatto idoneo a produrre obbligazioni "in conformità dell'ordinamento giuridico" (art. 1173 c.c.) dal quale derivano, a carico delle parti, non obblighi di prestazione, bensì reciproci obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, giusta l’art. 1175 c.c. (correttezza), l’art. 1176 c.c. (diligenza) e l’art. 1337 c.c. (buona fede)”. La ricostruzione della nozione di affidamento elaborata dalle sezioni unite nell’ordinanza n. 8236 del 2020 è stata ribadita con sentenza del 15 gennaio 2021, n.615, che ha ulteriormente specificato, tra l’altro, che gli obblighi di buona fede, di protezione e di informazione, imposti dagli artt. 1175, 1176 e 1137 c.c. “hanno ormai assunto una funzione ed un ambito applicativo più ampio rispetto a quella concepiti dal codice civile del 1942, e non possono essere più considerati strumentali solo alla conclusione di un contratto valido e socialmente utile, ma anche alla tutela del diritto, di derivazione costituzionale (art. 41 Cost. comma 1), di autodeterminarsi liberamente nelle proprie scelte negoziali, senza subire interferenza illecite derivante da condotte di terzi connotate da slealtà e scorrettezza”. La esposta impostazione ha trovato una recente sostanziale conferma con la sentenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che con sentenza n. 30051 del 21 novembre 2024, Rv. 672746-01, Rv. n. 672746-02 e Rv. n. 672746-03, resa all’udienza del 22 ottobre 2024, hanno affrontato il tema del potere di autotutela tributaria e dell’ autotutela sostitutiva "in malam partem", svolta con l'adozione di un nuovo atto, per una maggiore pretesa in sostituzione di quello annullato. Anche in tal caso, di peculiare rilievo appare l’affermazione secondo la quale il principio della tutela del legittimo affidamento del cittadino «trova la sua base costituzionale nel principio di eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge (art. 3 Cost.) e costituisce un elemento essenziale dello Stato di diritto» limitandone l'attività legislativa e amministrativa ed «è immanente in tutti i rapporti di diritto pubblico ed anche nell'ambito della materia tributaria, dove è stato reso esplicito dall'art. 10, comma primo, della legge n. 212 del 2000”. Le stesse Sezioni Unite hanno, quindi, affermato che “la situazione del contribuente tutelabile è quella caratterizzata da «a) da un'apparente legittimità e coerenza dell'attività dell'[OSCURATO:PERSONA] finanziaria, in senso favorevole al contribuente; b) dalla buona fede del contribuente, rilevabile dalla sua condotta, in quanto connotata dall'assenza di qualsiasi violazione del dovere di correttezza gravante sul medesimo; c) dall'eventuale esistenza di circostanze specifiche e rilevanti, idonee a indicare la sussistenza dei due presupposti che precedono”. Quindi, la valutazione erronea operata dall’[OSCURATO:PERSONA] sugli elementi a fondamento dell’atto impositivo non può essere fonte di un affidamento legittimo del contribuente, determinato dalla mera illegittimità dell’atto originario, ma “la situazione deve essere caratterizzata da elementi concreti e puntuali che portino a ritenere, da un lato, che l’originaria pretesa fosse apparentemente corretta e, dall’altro, che la conseguente condotta del contribuente sia stata scevra da violazioni dei doveri di correttezza”. Da ciò consegue che “l’affidamento del contribuente nell’assetto determinato dall’adozione del primo atto non sorge per il solo fatto della sua illegittimità ovvero per l’errata valutazione delle circostanze posto a suo fondamento ma resta ancorato ai concreti elementi che contraddistinguono la specifica vicenda, coniugati ad esigenze di certezza e stabilità dei rapporti, e confluisce, nei termini così caratterizzati, nella valutazione che l’[OSCURATO:PERSONA] finanziaria è tenuta ad effettuare alla luce dei principi di imparzialità e buona amministrazione ex art. 97 Cost. in funzione del riesame dell’atto e della sua sostituzione”. 12. Dal presente excursus discende il rilievo per cui il legittimo affidamento nei confronti di un provvedimento di condono adottato dalla P.A., cui non sia dato alcun seguito (per quanto qui interessa, in sede penale, ma ovviamente anche, eventualmente, in altre sedi, giurisdizionali e amministrative, mediante annullamento) deve essere ragionevole ed ispirato ai principi di correttezza: esso non può certamente invocarsi in assenza di buona fede, come tale ostativa ad ogni ragionevole aspettativa sulla legittimità dell’atto, ossia è insussistente in presenza di una consapevole conoscenza della assenza dei requisiti di legge cui deve ispirarsi il potere posto a fondamento dell’atto amministrativo controverso; tanto più ove l’interessato sia stato autore dell’abuso non sanabile e anche destinatario, altresì, di corrispondenti sentenze di condanna per l’abuso stesso. Come nel caso di specie, in cui l’istante è stata anche ella condannata, peraltro per condotte abusive illecite non solo non rientranti nei presupposti sostanziali normativamente richiesti per il condono, ma anche accertate come realizzate oltre i termini di legge previsti per tale forma di sanatoria. Da qui una ulteriore ragione della palese infondatezza dell’invocazione del predetto principio, con la censura qui esaminata. 13. Sulla base delle considerazioni che precedono, la Corte ritiene pertanto che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile, con conseguente onere per la ricorrente, ai sensi dell'art. 616 cod. proc. pen., di sostenere le spese del procedimento. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza “versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della Cassa delle [OSCURATO:PERSONA]. P.Q.M dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle [OSCURATO:PERSONA] deciso il [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Il Consigliere estensore [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA]
Sentenza Cassazione n. 00122/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris