Cassazione n. 17618/2022

ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 7848-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 55, presso la sede di [OSCURATO:PERSONA] s.r.I., rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - ricorrente - contro A.S.P. [OSCURATO:PERSONA], in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, presso la [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; - controricorrente - nonchè contro [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; - intimati - avverso la sentenza n.8458/2020 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 29/12/2020. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/12/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Fatti di causa 1.L'[OSCURATO:PERSONA] ed [OSCURATO:PERSONA] ebbe a chiedere, con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo per la [OSCURATO:PERSONA], e nei confronti della [OSCURATO:PERSONA], della Provincia di Bologna e di [OSCURATO:PERSONA], l'annullamento dei seguenti atti: -atto dirigenziale della Provincia di Bologna, n.2/bis del 15 marzo 2001 n.34860, con il quale veniva respinta la domanda di ammissione, presentata dalla ricorrente quale esercente attività di impresa agricola, al contributo previsto dal Regolamento n.99/1257/CE sul sostegno allo sviluppo rurale e segnatamente alla misura "Investimenti nelle aziende agricole" del Piano regionale di [OSCURATO:PERSONA], per carenza del requisito della iscrizione alla Camera di Commercio, sezione imprese agricole, previsto a pena di inammissibilità al paragrafo 3.4.1. di tale ultimo Piano regionale (P.R.S.R.); -comunicazione di diniego con raccomandata del 2 aprile 2001; -[OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA], in parte qua, approvato dalla Comunità Europea con decisione C2000 del 20 luglio 2000; Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -2- -deliberazione della Giunta regionale dell'[OSCURATO:PERSONA] n.1914 del 7 novembre 2000. 2.11 T.A.R. rigettò il ricorso e la decisione, appellata dall'A.S.P. [OSCURATO:PERSONA] (già [OSCURATO:PERSONA] e Aziende riunite), è stata integralmente riformata, con la sentenza n.8458/2020, depositata il 29/12/2020, dal Consiglio di Stato (Sezione Seconda) con l'annullamento degli atti impugnati. 3.Secondo la sentenza, ai fini dell'individuazione dei soggetti meritevoli dell'aiuto in materia agricola, doveva darsi rilevanza non a requisiti di carattere formale, ma ai dati sostanziali come, peraltro, emergente dal Regolamento CE n.1782 del 2003 il quale attribuiva la qualifica di agricoltore a "una persona fisica o giuridica o un'associazione di persone fisiche o giuridiche, indipendentemente dalla personalità giuridica conferita dal diritto nazionale all'associazione e ai suoi membri, la cui azienda si trova nel territorio della Comunità ai sensi dell'articolo 299 del trattato e che esercita un'attività agricola". Inoltre il Consiglio di Stato, rilevato che, sulla base dell'esperita istruttoria era stato dimostrato l'espletamento da parte della ricorrente di attività agricola in forma stabile, rilevante e continuativa, disapplicava la disposizione (paragrafo 3.4.1 della delibera regionale n.1914/2000) del Piano regionale di sviluppo rurale, nella parte in cui imponeva l'iscrizione, di mero carattere formale, alla [OSCURATO:PERSONA] della C.C.I.A.A., dei richiedenti il contributo agricolo, risultando la stessa in violazione delle pertinenti disposizioni del diritto UE e del richiamato principio -parimenti di matrice eurounitaria- dell'indifferenza della forma giuridica. 4.Avverso la sentenza ha proposto ricorso, su due motivi, la [OSCURATO:PERSONA], cui resiste con controricorso, l'A.S.P. Città di Bologna. 5.[OSCURATO:PERSONA] di Bologna e [OSCURATO:PERSONA], ai quali pure il ricorso risulta notificato, non hanno svolto attività difensiva. Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -3- 6.11 ricorso è stato avviato, ex art.380 bis-1 cod.proc.civ., alla trattazione in camera di consiglio in prossimità della quale la ricorrente e la controricorrente hanno depositato memorie. Ragioni della decisione. 1.[OSCURATO:PERSONA] -premesso in fatto di avere sottoposto il [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] (P.R.S.R.) all'approvazione della Commissione Europea che veniva rilasciato nella sua veste definitiva, previa introduzione di numerose modifiche, con decisione della stessa Commissione C (2000) 2153 del 20 luglio 2020- con il primo motivo di ricorso -rubricato: violazione di legge per motivi inerenti la giurisdizione ex art.111, ultimo comma, Cost. e comunque attinenti la giurisdizione ex artt.110 c.p.c.,- deduce la violazione, ad opera del Consiglio di Stato dei limiti esterni della sua giurisdizione. In particolare, secondo la prospettazione difensiva, il giudice amministrativo di appello non avrebbe considerato che la decisione adottata, di disapplicare la disposizione del P.R.S.R. che imponeva l'iscrizione camerale dei richiedenti il contributo agricolo, aveva, in realtà, ad oggetto un atto comunitario, tale essendo il rango del contenuto giuridico scaturito dalla decisione della Commissione CE che aveva adottato tale disposizione, in via di approvazione preventiva ex art.44 Reg.CE n.1257/99, della bozza di P.R.S.R. sottopostale dalla Regione. Di tal che, il Consiglio di Stato, nel disapplicare il predetto Piano perché in parte qua non conforme ai principi di diritto eurounitario, aveva operato un'evidente invasione di campo rispetto ai confini esistenti tra giurisdizione nazionale e giurisdizione comunitaria, oltrepassando i "limiti esterni" della prima a danno della seconda. 2. Con il secondo motivo di ricorso si deduce l'ulteriore violazione dei limiti esterni della giurisdizione in cui sarebbe incorso il Consiglio di Stato per avere, indebitamente invaso la sfera di Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -4- competenza della discrezionalità amministrativa, correlata alla previsione di un requisito selettivo dei potenziali aspiranti al contributo. 3. Giova premettere che il giudice amministrativo di appello è giunto alla determinazione di disapplicazione della disposizione (paragrafo 3.4.1. della DGR n.1914/2000 recante il [OSCURATO:PERSONA] della Misura I.a.) del Piano regionale di sviluppo che impone l'iscrizione camerale dei richiedenti il contributo agricolo, avendo ritenuto -dopo la disamina della disciplina comunitaria in materia (Regolamento CE n.1782 del 2003 ai sensi del quale è agricoltore qualsiasi soggetto, a prescindere dalla personalità giuridica, che esercita l'attività agricola)- tale disposizione lesiva delle pertinenti disposizioni del diritto UE e del richiamato principio/ parimenti di matrice eurounitaria) dell'indifferenza della forma giuridica. 4. Secondo la giurisprudenza più recente di questa Corte, dopo il dialogo sul punto con la Corte costituzionale, la posizione delle Sezioni unite in merito ai ben circoscritti limiti della verifica consentita alla Corte di cassazione in punto di giurisdizione sui provvedimenti dei giudici speciali è bene espressa da Cass.Sez.Un. n. 8311 del 2019, e successive conformi, secondo la quale "L'eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull'erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale -, nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -5- ovvero negandola sull'erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici; conseguentemente, in coerenza con la nozione di eccesso di potere giurisdizionale esplicitata dalla Corte costituzionale (sent. n. 6 del 2018), che non ammette letture estensive neanche se limitate ai casi di sentenze "abnormi", "anomale" ovvero di uno "stravolgimento" radicale delle norme di riferimento, tale vizio non è configurabile per "errores in procedendo", i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, berli solo la legittimità dell'esercizio del potere medesimo.". In particolare, poi, si è statuito (Sez.Un. n.6460 del 06/03/2020) che la violazione, da parte del Consiglio di Stato, di norme del diritto dell'Unione europea o della CEDU che si risolva in un "error in iudicando" (sia pure "de iure procedendi") non è sindacabile ad opera delle Sezioni Unite della Corte di cassazione in sede di controllo di giurisdizione, in quanto il controllo in questione è circoscritto all'osservanza dei meri limiti esterni della giurisdizione, senza estendersi ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale - l'accertamento delle quali rientra nell'ambito dei limiti interni della giurisdizione - concernenti il modo d'esercizio della giurisdizione speciale. Il principio è stato ribadito da Cass. Sez.Un. n. 29653 del 28/12/2020 secondo cui «E' inammissibile il ricorso in cassazione per eccesso di potere giurisdizionale avverso la sentenza con cui il Consiglio di Stato abbia disapplicato l'art. 3 della I. n. 458 del 1988 per contrasto con la CEDU e con l'art. 42 Cost. in virtù di una interpretazione volta alla ricerca della «voluntas legis» applicabile nel caso concreto desumendola dal coordinamento sistematico della stessa con i principi di rango superiore (costituzionale ed europeo), attività ermeneutica che potrebbe, in ipotesi, dare luogo ad un «error in iudicando», ma non alla violazione dei limiti esterni della giurisdizione speciale» e, di recente, da Cass. n.21641 del Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -6- 28/07/2021:«Non è sindacabile sotto il profilo della violazione del limite esterno della giurisdizione la decisione con la quale il Consiglio di Stato abbia motivatamente escluso la necessità di disporre il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia UE, atteso che tale decisione non incide sulla competenza della medesima Corte di Giustizia in tema di accertamento della validità degli atti dell'UE.>>. Peraltro, la conformità dell'esposto orientamento giurisprudenziale al diritto dell'Unione è stata affermata nella recente sentenza CGUE Randstad -in risposta alla questione pregiudiziale proposta da questa Corte con ordinanza n. 19598/2020- nella quale si è sancito che non contrasta con tale diritto una disposizione del diritto interno di uno Stato membro che, secondo la giurisprudenza nazionale, precluda la possibilità di contestare, nell'ambito di un ricorso dinanzi all'organo giurisdizionale supremo di detto Stato membro, la conformità al diritto dell'Unione di una sentenza del supremo organo della giustizia amministrativa (cfr. punto 81), sicché puo' ribadirsi che il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione non può estendersi al sindacato di sentenze abnormi od anomale o che abbiano stravolto le norme di riferimento, neppure se direttamente applicative del diritto UE, non attenendo tali questioni a motivi di giurisdizione. 5.Alla luce dei superiori principi, cui si ritiene di dare continuità, il primo mezzo di impugnazione è inammissibile. 5.1 A prescindere dalla natura e dal rango da assegnare all'atto disapplicato (delibera della Giunta regionale di approvazione del piano operativo del piano regionale di sviluppo rurale) la cui diretta derivazione, sul punto controverso, dall'approvazione della Commissione europea non è pacifica in atti per la carenza, in proposito, di specificità del mezzo di impugnazione e per la contestazione della controparte, appare evidente che il Consiglio di Stato, con l'iter argomentativo sopra illustrato, si è limitato al Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -7- compito interpretativo di norme e all'applicazione dei principi ordinamentali (nella specie, dello stesso diritto eurounitario che si assume violato), in ciò svolgendo il proprium della funzione giurisdizionale demandatagli. E, in tal caso, come sopra illustrato, anche qualora tale attività abbia dato luogo ad un provvedimento anomalo ovvero di stravolgimento delle norme di riferimento, o si sia tradotta nel contrasto con il diritto europeo, non è possibile configurare una violazione dei limiti esterni della giurisdizione, potendosi ravvisare, eventualmente, un error in iudicando sottratto al sindacato di queste Sezioni Unite. 6.Eguali considerazioni, comportanti l'inammissibilità, possono svolgersi in ordine al secondo motivo di ricorso. 6.1 In materia, la giurisprudenza di queste Sezioni Unite è ferma nel ritenere che le decisioni del giudice amministrativo concernenti la legittimità dei provvedimenti della P.A. possono essere impugnate, con il ricorso per cassazione ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost., qualora siano affette da eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo dello sconfinamento nella sfera del merito, vizio che è configurabile quando l'indagine svolta dal medesimo giudice amministrativo ecceda i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, dimostrandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell'opportunità e convenienza dell'atto, ovvero se la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell'annullamento, evidenzi l'intento dell'organo giudicante di sostituire la propria volontà a quella dell'Amministrazione mediante una pronuncia che, in quanto espressiva di un sindacato di merito ed avente il contenuto sostanziale e l'esecutorietà propria del provvedimento sostituito, non lasci spazio ad ulteriori provvedimenti dell'autorità amministrativa. (v.Cass.Sez.Un. n.14264 del 24/05/2019 e, tra le altre, di recente, Cass. Sez. Un. n. 2604 del 04/02/2021). Ric. 2021 n. 07848 sez. SU - ud. 14-12-2021 -8- 6.2. Nel caso in esame, dal contenuto della sentenza impugnata come sopra sintetizzato, appare evidente che il Giudice amministrativo, annullando gli atti impugnati, previa disapplicazione dell'atto presupposto) siccome ritenuto lesivo delle norme e dei principi eurounitari, non abbia operato alcun travalicamento nell'ambito di discrezionalità proprio dell'attività della [OSCURATO:PERSONA] ma abbia svolto il proprium della sua funzione giurisdizionale ovvero la valutazione sulla legittimità o meno dell'atto amministrativo. 7.11 ricorso, in conclusione, va dichiarato inammissibile. 8.Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo. 9.Non vi è luogo a provvedere sulle spese nei confronti degli intimati che non hanno svolto attività difensiva. 10.Si dà atto, ai sensi dell'art.13 comma 1 quater del d.P.R. n.115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. P.Q.M. Dichiara il ricorso inammissibile. Condanna la [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente pro tempore, alla refusione in favore della controricorrente delle spese liquidate in complessivi euro 6.000,00, oltre euro 200 per esborsi, spese forfetarie nella misura del 15% e accessori di legge. Ai sensi dell'art.13 comma 1 quater del d.P.R. n.115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13, se dovuto. Ric. 2021 n. 07848 sez. SU