Cassazione n. 03870/2023

e - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23994-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 18, presso lo [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; LANIECE, rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -controricorrenti e ricorrenti incidentali - [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 30, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti incidentali – contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, VIA A. BAIAMONTI 25; -controricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] VALLE D’AOSTA, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]; -intimati - avverso la sentenza n. 350/2021 della [OSCURATO:PERSONA] –[OSCURATO:PERSONA] - ROMA, depositata il [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Osservato che: § 1.1Con sentenza n. 350 del 30 luglio 2021 la Corte dei Conti – [OSCURATO:PERSONA], previa riunione degli appelli proposti in via principale ed incidentale, ha ritenuto la responsabilità per danno erariale di vari consiglieri regionali della [OSCURATO:PERSONA] d’Aosta, in relazione (tra le altre inizialmente loro contestate dalla Procura contabile) alla delibera consiliare n. 823/XIV del 23 ottobre 2014, avente ad oggetto un aumento del capitale sociale della Casinò de la [OSCURATO:SOCIETA] di 60 milioni di euro, 30 milioni dei quali destinati a rimborso di parte del finanziamento già erogato alla società nel 2012. In parziale riforma della sentenza di primo grado (Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Valle d'Aosta, n. 5 del 25 ottobre 2018), la sentenza in esame ha quindi condannato i suddetti al pagamento a favore della Regione, a titolo risarcitorio, della complessiva somma di 16 milioni di euro oltre accessori, variamente ripartita pro quota. La Corte dei Conti, in particolare, ha confermato la giurisdizione contabile in materia, come già affermata dai primi giudici, atteso che (sent.pagg.54 segg.): • la delibera in esame integrava non già un atto politico insindacabile, bensì un atto amministrativo ovvero di alta amministrazione, dal momento che con esso il Consiglio Regionale non agiva “in relazione ad un fine generale di indirizzo”, e dunque nell'ambito di quella ‘libertà dei fini’ tipica dell'atto politico, bensì “quale soggetto che si è occupato di un interesse concreto e specifico, quale quello di disporre l'aumento del capitale della società controllata Casinò de la [OSCURATO:SOCIETA]”, e dunque di una scelta prettamente gestionale; • neppure poteva dirsi che la delibera in questione si ispirasse a scelte di merito non sindacabili in sede giurisdizionale ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 20 del 1994, dal momento che il giudice contabile non era stato investito del vaglio sulla scelta in sé di ricapitalizzare la società partecipata in stato di crisi finanziaria, bensì sulle modalità di realizzazione di questo fine secondo criteri (valevoli sul piano della legalità e non su quello della mera opportunità o convenienza amministrativa) di economicità ed efficienza applicati allo specifico settore della gestione dei beni regionali e, tra questi, delle società a capitale pubblico; • la giurisdizione contabile non era esclusa nemmeno ex art. 122, quarto comma, Cost., dal momento che nel giudizio non si censurava l'attività politica dei consiglieri regionali, effettivamente insindacabile, “ma il comportamento che ha condotto all'adozione di un atto amministrativo (…) con il quale è stata perfezionata una precisa determinata scelta gestionale”; rilevando quindi, di nuovo, che la delibera consiliare contestata concretasse non già un atto politico di indirizzo generale ed astratto, bensì un atto concreto di natura gestionale finalizzato alla tutela di uno specifico interesse. § 1.2 [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], Farcoz, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], Perron, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto, ex artt. 111 8^ comma Cost. e 362 1^ comma cod.proc.civ., un articolato motivo di ricorso avverso la predetta sentenza, di cui hanno chiesto la cassazione senza rinvio per difetto assoluto di giurisdizione. Hanno in particolare lamentato la violazione e falsa applicazione degli articoli 111 e 122 Cost. nonché dell'articolo 1, comma primo, della legge n. 20 del 1994, per avere la Corte dei Conti erroneamente affermato la sindacabilità giurisdizionale della delibera in esame, nonostante che: • si trattasse di atto di indirizzo politico volto, non tanto alla ricapitalizzazione in sé del Casinò di [OSCURATO:PERSONA] (istituito con decreto PCR 3.4.1946) e del connesso [OSCURATO:PERSONA], quanto al loro sostegno finanziario in ottica di prosecuzione dell’attività quali strutture reputate essenziali, nell'ambito dell'autonomia speciale regionale, per le entrate pubbliche e per il turismo locale (materia, quest'ultima, rientrante nella esclusiva competenza regionale); • quand'anche in denegata ipotesi sussumibile tra gli atti di natura non politica ma amministrativa, la delibera concretasse comunque l'esercizio di un ampio potere discrezionale (come tale insindacabile nel merito aisensi dell'articolo 1 della legge n. 20/94 cit.) in ordine alla scelta, se non di ricorrere alla ricapitalizzazione (opzione in realtà obbligata), certamente di provvedere al sostegno finanziario della casa da gioco e del complesso alberghiero; e ciò in conformità ai criteri, rilevanti ex ante e non ex post , di economicità, efficienza e buona amministrazione; • si vertesse, in ogni caso, di delibera rispondente all'espressione tipica della funzione di consigliere regionale, come tale assistita dall'immunità di cui all'articolo 122 quarto comma Cost., considerato che la gestione del Casinò rientrava tra le funzioni attribuite al Consiglio Regionale in materia di turismo e, come tale, nell'ambito delle scelte di spettanza degli organi di indirizzo politico regionale (artt.1e 3 LR 36/01; art.9 LR 15/06; LR 49/09). § 1.3Antonio Fosson, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] hanno proposto analogo ricorso per cassazione – incidentale -sulla base di due motivi, volti anch'essi a censurare la sentenza della Corte dei Conti sotto il profilo della assoluta non sindacabilità giurisdizionale della delibera consiliare dedotta in giudizio: sia perché atto di indirizzo politico rientrante nella guarentigia funzionale di cui agli articoli 122 quarto comma Cost., 24 [OSCURATO:PERSONA] d'Aosta e 2 LR 27/2005 (primo motivo), sia perché comunque atto amministrativo discrezionale non sindacabile nel merito ai sensi dell'articolo 1 della legge n. 20 del 1994 cit. (secondo motivo). § 1.4 [OSCURATO:PERSONA] ha proposto controricorso con ricorso incidentale, chiedendo a sua volta la cassazione della sentenza in questione per difetto assoluto di giurisdizione (natura politica ovvero attinente al merito amministrativo della delibera sindacata), così come da lui dedotto in identico ricorso per cassazione proposto in via autonoma ed iscritto al numero di ruolo generale 25317/21; ricorso integralmente trascritto nel presente ricorso incidentale e di cui chiede la riunione a questo procedimento. § 1.5 [OSCURATO:PERSONA] ha proposto controricorso con ricorso incidentale dichiaratamente adesivo al ricorso principale proposto da [OSCURATO:PERSONA] ed altri, chiedendo anch'egli la cassazione senza rinvio della sentenza della Corte dei Conti, in quanto emessa in assoluto difetto di giurisdizione, vertendosi di atto di indirizzo politico o, comunque, relativo al merito amministrativo insindacabile ex l. 20/1994. Altre parti sono rimaste intimate. § 1.6 Il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti si è costituito nel presente procedimento con distinti controricorsi, chiedendo il rigetto degli avversari ricorsi principali ed incidentali (con conseguente conferma della sindacabilità giurisdizionale della delibera CR n.823/XIV/2014 in esame) siccome infondati, posto che: • non si verte di atto di indirizzo politico (art.7 d.lgs 104/2010) né di alta amministrazione, quanto di atto prettamente gestionale relativo ad un’attività economica ed imprenditoriale non correlata ai ‘supremi’ e costitutivi interessi regionali, bensì regolato dai limiti modali di intervento della Regione nel finanziamento degli investimenti di cui al piano di sviluppo ex art.3 LR 49/09; • la delibera si qualificava espressamente come ‘ proposta di atto amministrativo’ e costituiva manifestazione della competenza amministrativa attribuita al Consiglio Regionale dall'articolo 32 della LR n. 12/97; • essa, quanto ad osservanza dell'articolo 1 l. 20/94, contravveniva sotto vari profili ai principi della legalità amministrativa comportanti vincoli alla ricapitalizzazione ed alle aperture di credito a favore di società partecipate recanti perdite di esercizio per più esercizi consecutivi (art.6 co. 19^ dl 78/10 conv. l. 122/10; art.3 co. 27 l.244/07; art.3 co. 2^ LR 49/09 cit.); • inconferente era il ric hiamo all'immunità di cui all'articolo 122 quarto comma Cost., dovendosi in proposito distinguere tra area di insindacabilità riferita alle funzioni legislative, di indirizzo politico e di controllo- autorganizzazione, ed area invece pienamente sindacabile costituita dalle altre diverse funzioni amministrative determinate dalle varie fonti regionali, come stabilito dalla Corte Costituzionale anche con riguardo a regioni ad autonomia speciale (sent. n. 337/09). § 2.1Nelle more del procedimento e, segnatamente, con ricorso notificato il 1° ottobre 2021, la [OSCURATO:PERSONA] d'Aosta, in persona del Presidente pro tempore, ha promosso conflitto di attribuzione fra enti nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, “per la dichiarazione che non spetta allo Stato esercitare la funzione giurisdizionale in relazione ad atti insindacabili dei consiglieri regionali”. In accoglimento del ricorso della Regione, la Corte Costituzionale – con sentenza n. 90 del 25 gennaio/11 aprile 2022 – ha così stab ilito: “ 1) dichiara che non spettava allo Stato, e per esso alla Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, adottare la sentenza 30 luglio 2021, n. 350, che, in parziale riforma della sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Valle d'Aosta, 25 ottobre 2018, n. 5, ha accertato la responsabilità amministrativa, con conseguente condanna per danno erariale, dei consiglieri regionali della Regione autonoma Valle d'Aosta/[OSCURATO:SOCIETA] d'Aoste che hanno votato per l'approvazione della deliberazione del Consiglio regionale del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, di ricapitalizzazione della società per azioni a totale partecipazione pubblica Casinò de la [OSCURATO:SOCIETA]; 2) annulla per l'effetto la sentenza della Corte dei conti, terza sezione giurisdizionale centrale di appello, 30 luglio 2021, n. 350, nonché tutti gli atti e i provvedimenti consequenziali o comunque connessi”. Dopo aver ripercorso, in particolare, la legislazione regionale concernente l’istituzione e la gestione del Casinò de la [OSCURATO:SOCIETA] e la sua connessione con lo statuto di autonomia speciale della Regione, la Corte Costituzionale ha osservato che: “l'approvazione della delibera di cui qui si discute costituisce una espressione di voto che, pur rivestendo la forma di atto amministrativo, è, sotto ogni profilo, riconducibile all'esercizio di funzioni inerenti al «nucleo caratterizzante delle funzioni consiliari» (sentenza n. 69 del 1985), rispetto al quale l'art. 24 dello statuto speciale della Regione autonoma Valle d'Aosta/[OSCURATO:SOCIETA] d'Aoste, al pari dell'art. 122, quarto comma, Cost., esclude la responsabilità (penale, civile e amministrativa) dei consiglieri regionali per le opinioni espresse e i voti dati”, aggiungendo quindi che ”se, infatti, «l'esonero da responsabilità dei componenti dell'organo (sulla scia di consolidate giustificazioni dell'immunità parlamentare) è [...] funzionale alla tutela delle più elevate funzioni di rappresentanza politica, in primis la funzione legislativa, volendosi garantire da qualsiasi interferenza di altri poteri il libero processo di formazione della volontà politica» (sentenza n. 69 del 1985), le funzioni costituzionalmente previste non si esauriscono in quella legislativa, ma si allargano a comprendere le funzioni di indirizzo, di controllo e regolamentari riservate alle Regioni, nonché le altre conferite al Consiglio regionale dalla Costituzione e dalle leggi, incluse quelle «di tipo amministrativo purché strettamente finalizzate a garantire l'autonomo funzionamento dei Consigli regionali» (sentenza n. 337 del 2009)”. In modo tale che “per poter «preservare da interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio regionale» (sentenza n. 235 del 2015, nonché, in precedenza, sentenze n. 195 del 2007, n. 392 del 1999 e n. 289 del 1997), la guarentigia dell'insindacabilità di sicuro concerne le funzioni conferite ai Consigli regionali dalla Costituzione e dalle fonti normative cui essa rinvia e che possono essere esercitate in forma legislativa o anche amministrativa. Ciò conferma quanto questa Corte ha, fin da tempo risalente, affermato circa l'insufficienza della forma amministrativa dell'atto per escludere la prerogativa dell'insindacabilità (sentenze n.69 del 1985 e n. 81 del 1975)”. Applicando questi principi al caso di specie, emerge “pertanto evidente che l'approvazione della delibera consiliare del 23 ottobre 2014, n. 823/XIV, contenente la ricapitalizzazione della società a totale partecipazionepubblica che gestisce il Casinò di Saint-Vincent, pur dando vita a un atto formalmente amministrativo, costituisce, da parte dei consiglieri regionali, esercizio di una funzione riconducibile a valutazioni di ordine eminentemente politico-strategico, inerenti all'autonomia decisionale dell'organo politico della Regione Valle d'Aosta, in quanto tali esenti da responsabilità, in base all'art. 24 dello statuto.” § 2.2 Con memoria 26 ottobre 2022 i ricorrenti [OSCURATO:PERSONA] ed altri (ricorso principale) hanno dato atto del deposito della testé indicata decisione della Corte Costituzionale in sede di conflitto di attribuzione, e del conseguente annullamento della sentenza qui impugnata; hanno quindi chiesto che il giudizio venga definito con la dichiarazione della sopravvenuta carenza di interesse, a spese compensate tra tutte le parti. Con distinte memorie 10 1.2023 anche i ricorrenti incidentali (§§ 1.3, 1.4 e 1.5) hanno concluso per l’estinzione del giudizio per cessata materia del contendere e venir meno dell’interesse alla lite, in conseguenza della citata sentenza Corte Costituzionale n.90/2022. § 3.L'intervenuto annullamento, nella sede del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, della sentenza della Corte dei Conti, qui impugnata con ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione, determina la cessazione della materia del contendere (v.Cass.SSUU nn. 10441/18; 30656/18); si è per vero in presenza – nell’ambito di un procedimento caratterizzato dalla partecipazione di una sola parte in senso sostanziale (i ricorrenti) - di un fatto sopravvenuto idoneo di per sé a far venire radicalmente meno l’oggetto stesso dell’impugnativa e, con esso, ogni ragione di contrasto e quindi ogni interesse all’ottenimento della richiesta pronuncia. Proprio perché il Procuratore Generale rappresentante il Pubblico