Cassazione n. 22362/2026

ore, elettivamente domiciliata in Roma, Via del Viminale, 38, presso enello studio dell'[OSCURATO:PERSONA] e rappresentata e difesadall'[OSCURATO:PERSONA] giusta procura speciale in atti e con domi-cilio digitale ex lege-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesadall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, Via del Por-toghesi, 12 domicilia e con domicilio digitale ex lege-controricorrente-nonché controComune di Chieti, in persona del Sindaco in carica-intimato-avverso la sentenza della Corte d'Appello dell'Aquila n. 452/2025 depositatail 9/04/2025.Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].1. La società [OSCURATO:PERSONA] s.r.l., concessionaria del Co-mune di Chieti, su linee urbane e filoviarie, del servizio pubblico dei trasportilocale, ha introdotto il giudizio di primo grado dinanzi al Tribunale dell'Aquilacon atto di citazione del 21 gennaio 2019, chiedendo la condanna, in solido,della Regione [OSCURATO:PERSONA] e del Comune di Chieti al pagamento dei conguaglisui contributi di esercizio per compensare la non remuneratività dei serviziresi, dovuta agli obblighi tariffari imposti dalla legge ed alla particolare one-rosità di alcune linee di trasporto, per l'anno 2016, ai sensi degli artt. 49 e56 L.R. [OSCURATO:PERSONA] n. 62/1983, oltre interessi ex art. 1284 c.c. e maggiordanno ex art. 1224 c.c.[OSCURATO:PERSONA] e il Comune di Chieti, nel costituirsi, hanno en-trambi eccepito il difetto di legittimazione passiva, deducendo di non essereil soggetto obbligato al pagamento dei conguagli richiesti.La Regione, in particolare, ha dedotto che non vi era più alcun rap-porto diretto tra Regioni e società concessionarie, per essere stata trasferitaai Comuni l'intera gestione della contribuzione, secondo quanto dispostodall'art. 64 della L.R. n. 1/2011, rappresentando inoltre di aver provvedutoa trasferire al Comune di Chieti le somme necessarie per il T.P.L. per l'anno2016, per un importo complessivo di € 3.654.650,10, come da determinedirigenziali in atti.Il Comune di Chieti ha eccepito il proprio difetto di legittimazione pas-siva, sul rilievo che la L.R. n. 1/2011 si è limitata a trasferire ai comunicapoluogo di provincia le risorse finanziarie, senza nulla innovare in ordinealla funzioni amministrative ed attribuzioni facenti capo ai comuni stessi,sicché doveva ritenersi essere stata delegata la sola adozione dei provvedi-menti di erogazione dei contributi di esercizio; ha inoltre eccepito che ilNumero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026Comune non avrebbe potuto provvedere agli adempimenti richiesti, attesoche la Regione [OSCURATO:PERSONA] era ferma nella determinazione dei costi standardconsuntivi all'anno 1986.Con sentenza n. 565/2023 il Tribunale ha accolto integralmente ladomanda dell'azienda; condannato la Regione [OSCURATO:PERSONA] e il Comune diChieti, in solido, al pagamento della somma di euro 560.755,93, a titolo diconguaglio 2016, e il solo Comune di Chieti al pagamento di ulteriori euro75.877,25, con interessi legali e maggior danno, e condanna di entrambi glienti alle spese di lite e di CTU.La determinazione dei costi standard di esercizio spettava ancora allaRegione, la quale, in seguito, trasferiva le somme agli enti locali, cui erademandato l'onere di controllo sulle società TPL, con irrogazione di sanzioni,controllo sulla regolarità del servizio ed erogazione del corrispettivo; se lesocietà concessionarie dei servizi erano tenute a presentare le domande diacconto e saldo dei contributi al competente ente locale, ciò non escludeva,comunque, la possibilità di evocare in giudizio la Regione [OSCURATO:PERSONA] ove rite-nessero che la mancata corresponsione dei conguagli dipendesse dall'iner-zia dell'ente concedente.2. [OSCURATO:PERSONA] ha interposto appello, chiedendo dichiararsi ildifetto di legittimazione passiva e l'inammissibilità o comunque l'infonda-tezza delle domande.La società appellata ha chiesto il rigetto dell'impugnazione e il Co-mune di Chieti, nel costituirsi, la conferma della sentenza.La Corte d'Appello di L'Aquila, con sentenza n. 452/2025, pronun-ciando sull'impugnazione, ha accolto il primo motivo di gravame, dichia-rando il difetto di legittimazione passiva della Regione in ordine alla do-manda di pagamento dei conguagli sui contributi di esercizio relativi all'an-nualità 2016 avanzata da [OSCURATO:PERSONA] s.r.l.I Giudici di appello, a sostegno della decisione, hanno richiamato unorientamento consolidato nella propria giurisprudenza secondo il quale, aNumero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026seguito dell'entrata in vigore degli artt. 61 e 64 della legge Regione Abruzzon. 1/2011 e dell'art. 2 della legge Regione [OSCURATO:PERSONA] n. 9/2012, la funzionedi erogazione dei contributi di esercizio per i servizi di trasporto pubblicolocale svolti nei Comuni capoluogo è stata attribuita esclusivamente all'enteconcedente, ossia al Comune territorialmente competente.La Regione mantiene un ruolo di programmazione e riparto delle ri-sorse, ma non è più titolare dell'obbligazione diretta nei confronti delleaziende esercenti il servizio.La disciplina regionale sopravvenuta ha trasferito ai Comuni capo-luogo la competenza all'erogazione dei contributi e, in detto quadro, la Re-gione non può essere destinataria di una condanna diretta al pagamentodei conguagli: l'eventuale obbligo regionale di trasferimento delle risorseopera nei rapporti interni tra Regione ed ente locale, ma non attribuisce allaconcessionaria un'azione diretta nei confronti della Regione.La Corte territoriale ha quindi accolto l'appello della Regione Abruzzoe riformato la sentenza di primo grado nella parte in cui aveva condannatola Regione in solido con il Comune di Chieti, confermando nel resto la deci-sione impugnata, ivi compresa la condanna del Comune al pagamento deiconguagli.3. La società [OSCURATO:PERSONA] a r.l. ricorre per la cassazionedell'indicata sentenza d'appello con due motivi.4. Resiste con controricorso la Regione [OSCURATO:PERSONA]. Il Comune di Chietiè rimasto intimato.Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale.Nessuna delle parti ha depositato memoria illustrativa; non sono per-venute conclusioni scritte del P.G.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa ap-plicazione, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., dell'art. 5 L.Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026151/1981, degli artt. 49, 50, 56 e 59 L.R. [OSCURATO:PERSONA] 62/1983, nonché degliartt. 61 e 64 L.R. 1/2011 e dell'art. 2 L.R. 9/2012, in punto di legittimazionepassiva della Regione [OSCURATO:PERSONA].La Corte d'Appello, incorrendo in una erronea interpretazione dellanormativa regionale vigente ratione temporis, ha ritenuto che, a seguitodella riforma del 2011, la competenza all'erogazione dei contributi di eser-cizio per i servizi urbani sarebbe stata trasferita integralmente ai Comunicapoluogo, con conseguente esclusione della legittimazione passiva regio-nale.Deduce la ricorrente che nessuna delle leggi regionali sopravvenuteha abrogato gli artt. 49, 50, 56 legge Reg. n. 62/1983, che, nella loro per-sistente vigenza, attribuiscono alla Regione la determinazione dei costistandard preventivi e consuntivi e dei relativi deficit.La Regione non ha mai determinato i costi standard consuntivi 2016,impedendo il trasferimento delle risorse al Comune e rendendo la propriainerzia causalmente rilevante. L'art. 5 della legge n. 151/1981 attribuiscealle Regioni la competenza esclusiva alla determinazione e liquidazione deicontributi, anche quando l'erogazione materiale avvenga tramite gli enti lo-cali.La Corte territoriale ha quindi erroneamente escluso la legittimazionepassiva della Regione, nonostante la domanda attorea includesse anche larichiesta di determinazione dei costi standard consuntivi, attività di compe-tenza esclusivamente regionale.2. Con il secondo motivo la ricorrente fa valere la violazione degli artt.81, 101 e 102 c.p.c., l'erronea qualificazione della domanda e la contrad-dittorietà della motivazioneLa sentenza ha mal interpretato il petitum, ritenendo che l'azionefosse diretta esclusivamente alla condanna al pagamento dei conguagli, lad-dove la domanda includeva anche la richiesta di accertamento e determi-Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026nazione dei costi standard consuntivi 2016, attività che la stessa Corte d'ap-pello ha riconosciuto essere di competenza regionale.La Corte di merito ha inoltre affermato, in modo contraddittorio, chela Regione è competente alla determinazione dei costi standard e deficitstandard, ma non legittimata nel giudizio in cui si chiede proprio tale deter-minazione.La motivazione è quindi intrinsecamente incoerente, laddove la Corted'appello ha escluso la legittimazione della Regione, pur riconoscendo chel'inerzia regionale nella determinazione dei costi standard costituisce il pre-supposto della mancata erogazione dei conguagli.3. Il primo motivo di ricorso è infondato.La Corte d'Appello ha fatto corretta applicazione del quadro normativoregionale e dei principi consolidati nella giurisprudenza di questa Corte intema di trasporto pubblico locale e riparto delle competenze tra Regione edenti locali.In siffatta cornice, la giurisprudenza di legittimità ha ritenuto che, aisensi dell'art. 64 L.R. [OSCURATO:PERSONA] n. 1/2011 e dell'art. 2 L.R. n. 9/2012, lagestione dei servizi urbani di trasporto pubblico locale è attribuita ai Comunicapoluogo di provincia, ai quali la Regione trasferisce risorse omnicompren-sive destinate alla copertura dei costi del servizio, ivi inclusi – ove previsti– gli oneri derivanti dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro.Si tratta di principio recentemente ribadito da questa Corte (Cass.,Sez. 1, Ordinanza n. 8795 del 08/04/2026; Cass., Sez. 1, Ordinanza n.21049 del 24/07/2025).In tale assetto, la Regione non agisce quale ente erogatore diretto deicontributi, ma quale ente finanziatore, chiamato a trasferire ai Comuni lerisorse necessarie sulla base dei programmi e dei bilanci da questi predi-sposti. La Corte territoriale si è dunque conformata al principio, più volteaffermato da questa Corte, secondo cui: “la delega conferita dalla Regioneagli enti locali ai sensi dell'art. 1 L. 151/1981 integra una forma di delega-Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026zione amministrativa intersoggettiva, con la conseguenza che tutte le ob-bligazioni scaturenti dall'esercizio dei poteri concessori trasferiti all'ente lo-cale fanno capo esclusivamente a quest'ultimo” (Cass., Sez. 1, Sentenza n.23803 del 8/11/2006).Ne discende che il gestore del servizio non può avanzare pretese cre-ditorie nei confronti della Regione, la quale esercita funzioni di programma-zione e finanziamento, ma non è parte del rapporto obbligatorio derivantedalla concessione o dal contratto di servizio stipulato con il Comune. L'indi-cato principio ha trovato ulteriore precisazione in Cass., Sez. 3, Ordinanzan. 13890 del 6/07/2020, secondo cui: “il gestore del servizio di trasportopubblico a tariffe agevolate reso in esecuzione di contratto stipulato conl'ente locale non ha diritto ad avanzare le proprie pretese creditorie nei con-fronti della Regione che, esercitando solo funzioni di determinazione deiservizi minimi e di finanziamento degli enti locali, non è identificabile qualecontroparte diretta nel rapporto nascente dal contratto anzidetto”.La Corte d'appello ha dunque correttamente escluso la legittimazionepassiva della Regione nel rilievo che l'azione proposta dalla società conces-sionaria era diretta a ottenere una condanna al pagamento dei conguagli, enon già un mero accertamento tecnico destinato a essere opposto all'entefinanziatore.Né d'altro canto può condurre a diversa conclusione il richiamo dellasocietà ricorrente all'art. 5, comma 1, lege n. 151/1981, secondo cui sulloEnte Regione graverebbe l'onere economico per l'espletamento del serviziodi trasporto pubblico locale.Come già chiarito da questa Corte, tale disposizione ha natura pro-grammatica e disciplina i rapporti finanziari interni tra Regione ed enti locali,senza attribuire al gestore un diritto soggettivo all'erogazione diretta deicontributi da parte della Regione. Essa non è dunque idonea a fondare lalegittimazione passiva dell'ente regionale.Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026Parimenti irrilevante è la circostanza, valorizzata dal ricorrente, chela Regione non avrebbe provveduto alla determinazione dei costi standardconsuntivi per l'annualità 2016. Tale omissione, ove sussistente, può rile-vare nei rapporti interni tra Regione e Comune, ma non attribuisce al con-cessionario un'azione diretta nei confronti della Regione, essendo l'unicosoggetto obbligato l'ente concedente.La decisione impugnata risulta pertanto conforme ai principi di dirittosopra richiamati e immune dai vizi denunciati, per il seguente principio didiritto:“In tema di trasporto pubblico locale, la L.R. [OSCURATO:PERSONA] n. 1/2011, art.64, e la L.R. n. 9/2012 attribuiscono ai Comuni capoluogo la gestione deiservizi urbani e la titolarità delle correlate obbligazioni verso il gestore, cuila Regione provvede mediante trasferimenti finanziari omnicomprensivi de-stinati alla copertura dei costi del servizio, inclusi – ove previsti – gli oneriderivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali di lavoro. Tale assettointegra una delegazione amministrativa intersoggettiva ai sensi dell'art. 1L. n. 151/1981, con la conseguenza che tutte le obbligazioni scaturentidall'esercizio dei poteri concessori trasferiti all'ente locale fanno capo esclu-sivamente a quest'ultimo (Cass. 23803/2006). Ne deriva che il gestore delservizio non ha azione diretta nei confronti della Regione, la quale esercitafunzioni di programmazione, determinazione dei servizi minimi e finanzia-mento degli enti locali, ma non riveste la qualità di controparte nel rapportoobbligatorio derivante dalla concessione o dal contratto di servizio (Cass.,ord. 13890/2020). Né può fondare la legittimazione passiva regionale il di-sposto dell'art. 5 L. n. 151/1981, avente natura programmatica e rilevantenei soli rapporti finanziari interni tra Regione ed enti locali (Cass., ord.21049/2025; Cass., ord. 8795/2026)".4. Il secondo motivo di ricorso è assorbito.Il rigetto del primo motivo, che investe la questione preliminare edirimente della legittimazione passiva della Regione [OSCURATO:PERSONA], comporta in-Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026fatti l'assorbimento del secondo motivo, attinente alla dedotta contraddit-torietà della motivazione della sentenza impugnata.È principio pacifico che: “l'assorbimento di un motivo di ricorso percassazione postula che la questione con esso prospettata si presenti incon-dizionatamente irrilevante, al fine della decisione della controversia, a se-guito dell'accoglimento di un altro motivo” (Cass., Sez. 1, Sentenza n.22602 del 27/09/2017) e che l'assorbimento ricorre quando l'accoglimentoo il rigetto di un motivo rende superfluo l'esame degli altri, perché questinon potrebbero comunque condurre a una decisione diversa (v., Cass., Sez.6 - 3, Ordinanza n. 13532 del 30/05/2018).Nel caso di specie, la declaratoria di difetto di legittimazione passivadella Regione – correttamente affermata dalla Corte territoriale – escludein radice la possibilità di scrutinare ulteriori censure che presuppongono lapermanenza della Regione nel rapporto processuale.Poiché l'esclusione della legittimazione passiva regionale è sufficientea sorreggere la decisione impugnata, il secondo motivo deve essere dichia-rato assorbito, non residuando alcuna questione utile ai fini della decisione.5. Il ricorso va conclusivamente rigettato.Le spese seguono la soccombenza, nella misura liquidata in disposi-tivo.Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il ver-samento, da parte della ricorrente, ai sensi dell'art. 13, comma 1 quater,d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall'art. 1, comma 17,della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo dicontributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, anorma del comma 1 bis dello stesso art. 13 (Cass. Sez. Un. n. 23535 del20/9/2019). P.Q.MLa Corte rigetta il ricorso;Numero registro generale 22226/2025Numero sezionale 2055/2026Numero di raccolta generale 22362/2026Data pubblicazione 30/06/2026Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che li-quida in favore della Regione [OSCURATO:PERSONA] in euro 15.000,00 per compensi, oltrealle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati ineuro 200,00 e agli accessori di legge.Dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater del d.P.R. del 30 maggio2002, n. 115, della sussistenza dei presupposti processuali per il versa-mento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributounificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1 bisdello stesso art. 13.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 06/05/2026.Il PresidenteGuido Mercolino