Cassazione n. 26940/2024

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 37023-2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 13, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che lo rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, MINISTERO DELL'AMBIENTE E [OSCURATO:PERSONA] E [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO [OSCURATO:PERSONA] pubblico impiego R.G.N.37023/2019 Cron. Rep. Ud.09/10/2024 CC presso i cui Uffici domiciliano in ROMA, alla [OSCURATO:PERSONA] 12; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 2380/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 06/06/2019 R.G.N. 3249/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/10/2024 dal Consigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]: 1. l'ing. [OSCURATO:PERSONA], commissario straordinario delegato per l'attuazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico della Regione Marche, aveva adito il Tribunale-G.L. di Roma per accertare il suo diritto al compenso variabile per l'attività svolta o, in subordine, al risarcimento del danno (per € 131.443,52) per perdita di chanceper la mancata predisposizione e attivazione, da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell'Ambiente, degli obiettivi e dei criteri di valutazione dei risultati del suo operato, come prescritto dall'art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98; 2. il Tribunale rigettava la domanda nel merito, rilevando come la retribuzione variabile avrebbe potuto essere erogata solo a seguito della positiva verifica del conseguimento degli obiettivi, che qui non erano stati determinati; 3. la Corte d’appello, adita dallo stesso Sartori, respingeva il gravame, dando atto che era pacifica la percezione della “parte fissa” del compenso e che gli obiettivi non fossero stati fissati, donde la carenza del “presupposto imprescindibile” per l’erogazione del “compenso variabile”, il quale presupponeva la previa verifica della realizzazione degli obiettivi; l’amministrazione non era peraltro obbligata a fissare gli obiettivi ma aveva la facoltà di farlo; il giudice d’appello aggiungeva che il ricorrente non aveva nemmeno genericamente dedotto di aver raggiunto gli obiettivi de quibusma si era limitato a dire di avere assolto al proprio compito con diligenza e professionalità; secondo la Corte capitolina non operava l’art. 1359 cod. civ., atteso che non era stata apposta dalle parti alcuna condizione sospensiva; in ogni caso, nell’ipotesi di negozio condizionato, per poter configurare una responsabilità ex art. 1359 cod. civ. sarebbe necessario che la condotta della parte che ha interesse contrario all’avveramento della condizione possa essere qualifica ta come dolosa o colposa, non essendo bastevole l’inerzia, salvo il caso in cui costituisca violazione di uno specifico obbligo di azione imposto dal contratto o dalla legge: circostanza (questa) non sussistente e nemmeno dedotta nella specie; non spettava, infine, il ristoro del danno per il legittimo operato dall’amministrazione sulla quale non gravava alcun obbligo giuridico di determinazione e fissazione degli obiettivi; 4. contro tale sentenza propone ricorso per cassazione [OSCURATO:PERSONA] sulla base di tre motivi assistiti da memoria , cui si oppongono le amministrazioni con controricorso. [OSCURATO:PERSONA]: 1. con il primo motivo si denuncia violazione dell'art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché dell'art. 12 delle Preleggi; si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che detta norma disponga la mera facoltà e non l'obbligo delle Amministrazioni convenute di determinare gli obiettivi e d i criteri di valutazione dei risultati dei Commissari straordinari per poter corrispondere loro il trattamento retributivo accessorio; secondo il ricorrente, l’art. 15 d.l. n. 98/2011 dev’essere interpretato nel senso della configurabilità di un obbligo dell’amministrazione di determinare gli obiettivi e i criteri di valutazione dell’operato dei Commissari al fine della corresponsione della quota di compenso variabile o premiale; 2. con il secondo motivo si denuncia violazione degli artt. 1359 e 2697 cod. civ., degli artt. 116, 416 e 436 cod. proc. civ. nonché dell'art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 e dell'art. 12 delle Preleggi; si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto l'inapplicabilità al caso in esame dell'art. 1359 cod. civ., sia perché non sussisterebbe un obbligo delle Amministrazioni di disporre le misure necessarie per valutare i risultati dei Commissari straordinari sia perché il ricorrente non avrebbe provato né la colpa delle Amministrazioni nell'omettere l'adozione di tali misure né (tanto meno) il raggiungimento dei risultati richiesti o richiedibili; contrariamente a quanto ritenuto dal giudice d’appello, le amministrazioni avevano l’obbligo (art. 15 d.l. n. 98/2011) di determinare gli obiettivi e di predisporre una procedura di valutazione del loro conseguimento ad opera dei commissari, senza che in contrario valesse sostenere l’esistenza di una facoltà discrezionale di fissazione degli obiettivi; sicché non poteva, in caso di inerzia dell’amministrazione, che trovare applicazione l’art. 1359 cod. civ., giacché il premio di risultato era sospensivament e subordinato , appunto, alla verifica del raggiungimento di un obiettivo predeterminato;3. con il terzo motivo si deduce violazione degli artt. 1218 e 1223 cod. civ., nonché dell'art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98; si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato la domanda di risarcimento « per perdita della chance di ottenere il compenso variabile»a causa della mancata individuazione, da parte delle Amministrazioni,degli obiettivi e dei criteri di valutazione degli stessi; in realtà, essendoci un obbligo di fissare gli obiettivi e predisporre una procedura di valutazione per i commissari, all’inadempimento di un obbligo siffatto conseguiva la ( giusta ) pretesa al ristoro de i dann i da perdita di chance; qualora le amministrazioni avessero correttamente predisposto la valutazione annuale dei risultati, il ricorrente avrebbe ottenuto con certezza o con estrema probabilità l’attribuzione del compenso premiale; 4. i motivi, in quanto strettamente connessi sul piano logico e giuridico, possono essere esaminati congiuntamente; essi sono infondati; 4.1 va premesso che il decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, all'art. 17 ha previsto che, in considerazione delle particolari ragioni di urgenza connesse alla necessità di intervenire nelle situazioni a più elevato rischio idrogeologico e al fine di salvaguardare la sicurezza delle infrastrutture e il patrimonio ambientale e culturale, in sede di prima applicazione dei piani straordinari diretti a rimuovere le situazioni a più elevato rischio idrogeologico, «possono essere nominati commissari straordinari delegati, ai sensi dell'articolo 20 del decreto - legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e successive modificazioni, con riferimento agli interventi da effettuare nelle aree settentrionale, centralee meridionale del territorio nazionale, come individuate ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»; 4.2 l’art. 15 del successivo decreto - legge n. 95 del 2011, al comma 3, ha stabilito: «A decorrere dal 1° gennaio 2012, il compenso dei commissari o sub commissari di cui al comma 2 (n.d.r. tra cui i commissari straordinari nominati ai sensi degli articoli 20 del decreto- legge 29 novembre 2008, n. 185) è composto da una parte fissa e da una parte variabile. La parte fissa non può superare 50 mila euro annui; la parte variabile, strettamente correlata al raggiungimento degli obiettivi ed al rispetto dei tempidi realizzazione degli interventi ricadenti nell'oggetto dell'incarico commissariale, non può superare 50 mila euro annui. Con la medesima decorrenza si procede alla rideterminazione nei termini stabiliti dai periodi precedenti dei compensi previsti per gli incarichi di commissario e sub commissario conferiti prima di tale data. La violazione delle disposizioni del presente comma costituisce responsabilità per danno erariale»; 4.3 va altresì ricordato che l'art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 91 del 2014, ha sancito che, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto medesimo (25 giugno 2014), i Presidenti delle Regioni, nei territori di loro competenza, subentravano nelle funzioni degli esistenti Commissari straordinari delegati e nella titolarità delle relative contabilità speciali, per il sollecito espletamento delle procedure relative alla realizzazione degli interventi, individuati negli specifici accordi di programma perla mitigazione del rischio idrogeologico; 4.4 tanto precisato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. Un., n. 28978 del 2020), nell’ interpretare tale disciplina , hanno collocato proprio la fattispecie in esame nell’ambito della figura del funzionario onorario (v. altresì Cass., S.U., n. 1869 del 2020) e non del pubblico impiego; da ciò hanno tratto la conseguenza, sia pure statuendo in tema di riparto di giurisdizione, che «il legislatore ha disciplinato il contenuto e le modalità di determinazione del compenso dovuto al Commissario straordinario […] attribuendo all'Amministrazione l'esercizio di potestà discrezionale sia con riguardo alla quota fissa, da stabilire tra un minimo e un massimo, sia con riguardo alla quota variabile che richiede a monte la fissazione degli obiettivi»; 4.5 alla stregua di tali premesse, consegue de plano la reiezione del primo, del secondo e del terzo motivo che tengono tutti a comune presupposto l’esistenza di un preciso obbligo dell’amministrazione di fissare gli obiettivi e i criteri di valutazione e dunque la configurabilità nella fattispecie di un’attività vincolata –che è qui, invece, da negare ‒ ; né viene in considerazione un potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo a tutela di diritti soggettivi, dolendosi il ricorrente dell'omessa adozione di specifici provvedimenti, a suo dire dovuti sulla base delle disposizioni richiamate, ma in realtà rimessi ad una valutazione dell'Amministrazione, chiamata a vagliare i tempi e le modalità del proprio intervento sulla base di un apprezzamento eminentemente discrezionale; 4.6 così ricostruita l a vicenda , ben s’intende che essa invest e l'esercizio della discrezionalità amministrativa nella determinazione del compenso, a fronte della quale v’è, però, una posizione di interesse legittimo; non vale prospettare (terza censura) un danno per perdita di chance ristorabile in questa sede, trovando in questa sedeapplicazione il principio ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza di legittimità con riguardo all'ipotesi in cui il danno lamentato dal privato sia ricollegabile al mancato esercizio di un potere autoritativo discrezionale, secondo cui, quando la domanda di risarcimento è fondata esclusivamente sull'omesso compimento dell'attività provvedimentale necessaria ad evitare l'insorgenza del dedotto pregiudizio, la controversia introdotta dal privato è devoluta alla giurisdizione del Giudice amministrativo, ai sensi dell'art. 7 cod. proc. amm. (Cass., Sez. U - ,Ordinanza n. 34 555 del 23/11/2022; cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2021, n. 33851; 29/07/2021, n. 21768; 2/07/2015, n. 13568); questo perché, in tema di risarcimento del danno, la giurisdizione nei confronti della [OSCURATO:PERSONA] spetta al g iudice ordinario soltanto nelle ipotesi in cui, a sostegno della pretesa, il privato denunci l'omesso compimento di un'attività vincolata (cfr. Cass., Sez. Un., 16/12/2016, n. 25978) o un comportamento privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, in quanto non configurabile neppure mediatamente come espressione dell'esercizio di un pubblico potere (cfr. Cass., Sez. Un., 27/07/2022, n. 23436), oppure nelle ipotesi in cui l'atto o il provvedimento di cui la condotta dell'Amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l'illiceità del comportamento del soggetto pubblico ai sensi dell'art. 2043 cod. civ., suscettibile di incidere sull'incolumità e i diritti patrimoniali del privato (cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2020, n. 25578; 29/12/2016, n. 27455; Conf.Cass., Sez.Un, 12/11/2021 n. 33851 ); 4.7 certo,la peculiarità del caso di specie nasce dal fatto che, per effetto del giudicato interno sulla giurisdizione, implicitamente affermata dal Tribunale e non censurata dinanzi al giudice d’appello, la causa resta radicata in ambito di giurisdizione ordinaria, non potendo essere rimessa al giudice amministrativo competente per la tutela dell'interesse legittimo contro le determinazioni autoritative dell'amministrazione (art. 103 Cost.); nondimeno, l'appartenenza della controversia alla giurisdizione ordinaria, per effetto della preclusione derivante dalla formazione di giudicato interno sulla giurisdizione, non può (invero) comportare l'applicazione delle norme che regolano il controllo del potere pubblico ad opera del giudice amministrativo (da ultimo, v. Cass. n. 1483 del 2024); 4.8 in altri termini, l'appartenenza della causa alla giurisdizione ordinaria, per effetto della preclusione derivante dalla formazione del giudicato interno sulla relativa questione processuale, non può incidere in alcun modo sulle altre norme, processuali e sostanziali, che restano applicabili alla controversia in ragione della natura della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio (Cass. n. 743 del 15.01.2018; Cass. 4.10.2016 n. 19771; Cass. 7.10.2015 n. 2079); se questa, infatti, deve qualificarsi come di interesse legittimo perché viene domandata, secondo il c.d. petitum sostanziale ‒ ossia tenendo conto dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificarsi in funzione della causa petendi dedotta, in relazione alla protezione accordata dall'ordinamento alla posizione medesima, ed a prescindere dalla prospettazione della parte ‒, la verifica di legittimità dell'esercizio di potere amministrativo in ordine alla determinazione del compenso, sono allora operanti, di conseguenza, i limiti posti al controllo del giudice ordinario sugli atti amministrativi dalla legge n. 2248 del 1865, art. 5, all. E, come confermati nella materia del lavoro pubblico dal d.lgs. n. 165, art. 63, comma 1 (Cass. n. 1483 del 2024,cit.); 5. conclusivamente, per le ragioni sopra indicate, il ricorso dev’essere rigettato; le spese di legittimità , liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza. P.Q.M. La Corte: dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità che liquida in favore dei controricorrenti in €. 5.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito. Ai sensi dell'art. 13 comma quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del