Cassazione n. 17590/2023

C ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.19429/2017 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 35, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA , [OSCURATO:PERSONA] N.26, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA],rappresentato e difeso dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -controricorrente- nonché contro [OSCURATO:PERSONA] -intimato- avverso SENTENZA di CORTE D ’ [OSCURATO:PERSONA] n. 112/2017 depositata il31/01/2017. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/04/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il Comune di Ugento propose opposizione ai decreti ingiuntivi emessi in favore di [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] per il pagamento del corrispettivo, determinato sulla base delle parcelle professionali, relativo all’attività di collaudo da essi svolta su incarico conferito dalla Regione [OSCURATO:PERSONA] in data [OSCURATO:DATA_NASCITA], avente ad oggetto l’attuazione di un progetto esecutivo, approvato dal Comune di Ugento, per interventi di recupero del Convento dei Francescani e la realizzazione di un museo civico di archeologia e paleontologia. L’incarico in questione è esecutivo di un “Accordo di programma quadro tra lo Stato e la Regione [OSCURATO:PERSONA]” in data [OSCURATO:DATA_NASCITA], che prevedeva il co-finanziamento regionale in materia di beni e attività culturali nel territorio della stessa regione, al quale accedeva un “Accordo di programma quadro integrativo” tra il Comune di Ugento e la Regione [OSCURATO:PERSONA], seguìto dalla determina regionale n. 1121/2004 che aveva autorizzato il finanziamento al Comune e dalla successiva nomina della commissione di collaudo. 2.- Il Tribunale ha rigettato l’opposizione con sentenza riformata dalla Corte d’appello di Lecce che, in accoglimento del quinto e ottavo motivo di appello del Comune di Ugento, ha rigettato la domanda di pagamento dei collaudatori, ritenendo che la loro nomina fosse nulla in quanto assunta, senza procedura ad evidenza pubblica, in attuazione della legge regionale n. 13 del 2001 giudicata illegittima, in quanto incompatibile con la normativa nazionale, con la conseguenza che l’atto di nomina era insuscettibile di generare un credito nei confronti del Comune. 3.- [OSCURATO:PERSONA] e Sallustio hanno proposto ri corso per cassazione, resistito dal Comune di Ugento. [OSCURATO:PERSONA] è rimasta intimata. [OSCURATO:PERSONA] 1.- I ricorrenti denunciano, con un complesso motivo, violazione di numerose disposizioni di legge e omissioni motivazionali, deducendo, a sostegno della validità dell’incarico di collaudo a loro conferito dalla Regione [OSCURATO:PERSONA], il carattere pubblicistico degli accordi di programma tra pubbliche amministrazioni, i quali si sostanziano in provvedimenti amministrativi aventi natura di atti programmatori e pianificatori, dai quali sorgono interessi legittimi per la tutela delle posizioni soggettive vantate dai soggetti interessati all’attuazione degli accordi stessi. In particolare, i ricorrenti assumono che il Comune di Ugento poteva vantare un interesse legittimo alla regolarità della nomina dei collaudatori che, tuttavia, avrebbe dovuto far valere mediante la tempestiva impugnazione dell’atto di nomina in data [OSCURATO:DATA_NASCITA] dinanzi al giudice amministrativo, anche sotto il profilo della illegittimità costituzionale della legge regionale n. 13 del 2001 di riferimento, senza possibilità di una caducazione automatica del provvedimento amministrativo attuativo della legge stessa; inoltre, l’eventuale illegittimità della legge regionale per contrasto con la legge statale avrebbe dovuto semmai indurre la Corte territoriale a sollevare la questione di legittimità costituzione della stessa legge. 2.- Secondo la sentenza impugnata la nomina dei collaudatori era attuativa della normativa regionale (art. 21 della L.R. [OSCURATO:PERSONA] n. 13 del 2001) che violava la inderogabile normativa statale (artt. 4, 91, 120 e 141 del d.lgs. n. 163 del 2006 e 188 del dPR n. 554 del 1999) la quale prevedeva che gli incarichi di collaudo fossero affidati con procedure ad evidenza pubblica e che le commissioni di collaudo (già con legge n. 109 del 1994, art. 28, comma 4) fossero nominate dalla stazione appaltante, mentre nella specie la commissione era stata nominata da un dirigente della Regione [OSCURATO:PERSONA] (ex art. 21, comma 3, L.R. cit.) e non dal Comune di Ugento; la sentenza ha richiamato il criterio della interpretazione costituzionalmente orientata per suffragare la decisione di disapplicare la norma regionale e dichiarare, di conseguenza, la nullità dell’incarico conferito ai collaudatori. 3.-Il ricorso è fondato. 4.- La Corte leccese ha esercitato un potere giurisdizionale che non aveva, disapplicando la norma regionale (impropriamente equiparandola ad un atto amministrativo) posta a base dell’atto di nomina dei collaudatori, per asserito contrasto con leggi nazionali e con la Costituzione (essendo rimasta su un piano di astrattezza l’affermazione di contrasto con norme comunitarie imprecisate). Ed infatti, il giudice che disapplichi o annulli una legge regionale, perché asseritamente contrastante con leggi nazionali, esercita un’attribuzione di cui è privo in quanto riservata alla competenza legislativa regionale garantita dall’art. 117 Cost. e, qualora pretenda di sindacare la legittimità costituzionale della normativa regionale, in quanto riservata allaCorte costituzionale, in violazione dell’art. 134 Cost., essendo principio basilare del nostro ordinamento, che non può soffrire eccezione alcuna, quello per cui il giudice, ove dubiti della legittimità di una legge, deve adire il giudice delle leggi che solo può esercitare tale sindacato, pronunciandosi, se la questione sia riconosciuta fondata, con sentenze aventi efficacia erga omnes. L’esercizio di un tale potere abnorme da parte del giudice è rimediabile dalla Corte costituzionale mediante conflitto di attribuzioni sollevato dalla regione ai fini dell’annullamento della sentenza (come nel caso esaminato da Corte cost. n. 285 del 1990) o, se denunciato nell’ambito di un giudizio ordinario, come nel caso in esame, dalla Corte di cassazione cui è riservata la funzione di organo di controllo del “rispetto dei limiti delle diverse giurisdizioni” (art. 65, comma 1, Ord. Giud.), ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c. Tale funzione è di regola esercitata nei confronti dei giudici amministrativi e contabili (ex art. 111, comma 8,Cost.) nei casi di difetto (non solo relativo ma anche) assoluto di giurisdizione nelle diverse forme in cui la categoria è stata elaborata dalla Corte di cassazione quale organo regolatore della giurisdizione (in termini di eccesso di potere giurisdizionale per indebito esercizio di attribuzioni proprie della pubblica amministrazione e del legislatore e di diniego o rifiuto o arretramento della giurisdizione), ma non vi è ragione di non esercitarla nei confronti dei giudici ordinari, trattandosi di competenza attribuita alla medesima Corte sin dalla legge n. . Se ne ha conferma nella giurisprudenza di legittimità, secondo la quale anche le sentenze del giudice ordinario sono sindacabili, con motivo di ricorso ex art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c., per (eccesso o) difetto assoluto di giurisdizione quando esorbitino dal perimetro della cognizione giurisdizionale in astratto delimitato dall’ordinamento (come nel caso di accoglimento di un’azione risarcitoria diretta contro un magistrato per fatti commessi nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 117 del 1988, cfr. Cass. SU n. 6690 del 2020); analogamente un altro precedente ha ammesso il sindacato di legittimità rispetto alle sentenze dei giudici ordinari per eccesso di potere giurisdizionale sotto il profilo della invasione della sfera di attribuzioni riservata al legislatore (pur rigettando la censura, come nel caso esaminato da Cass. SU n. 12193 del 2019). 5.- Il ricorso è fondato anche in relazione all’altro profilo in cui è (prioritariamente) articolato. La Corte di Lecce, dichiarando nullo l’atto di nomina dei collaudatori per violazione di norme (nazionali) imperative, ha implicitamente interpretato l’atto stesso (unilaterale) in termini negoziali, ai sensi degli artt. 1321 ss. c.c., in relazione all’art. 1418 c.c., senza tuttavia apprezzarne la natura di atto esecutivo di provvedimenti amministrativi, quali sono gli “accordi di programma” intercorsi tra lo Stato e la Regione [OSCURATO:PERSONA] e, in via integrativa, con il Comune di Ugento. Tale accordi, essendo integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi (riconducibili agli artt. 15 della legge n. 241 del 1990 o 27 della legge n. 142 del 1990), si sostanziano in provvedimenti adottati dalle amministrazioni pubbliche e dai soggetti pubblici che vi partecipano, al fine di assicurare l’azione integrata e coordinata di più amministrazioni per la realizzazione di opere, interventi o programmi di intervento che richiedono, per la loro realizzazione, l’azione integrata e coordinata di due o più tra i soggetti predetti, determinando nei soggetti destinatari e comunque interessati all’attuazione degli accordi stessi l’insorgere di interessi legittimi per la tutela delle loro posizioni soggettive eventualmente lese dal cattivo uso del potere pubblicistico (cfr. Cass. SU n. 64 del 2016 con richiami a SU n. 12725 del 2005 ) . La violazione di norme imperative è categoria residuale nel diritto amministrativo, nel cui ambito la nullità è prevista dall’art. 27- septiesdella legge n. 241 del 1990 in casi estremi e “negli altri casi espressamente previsti dalla legge”, prevalendo la categoria della illegittimità del provvedimento per violazione di legge. E’ da richiamare l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale il vizio delprovvedimento amministrativo consistente nell’applicazione di una norma di leggeincostituzionale rientra nella categoria della violazione di legge ed è, quindi, un vizio di legittimità, ex art. 21- octies, comma 1, della legge n. 241 del 1990 - come tale non rilevabile d’ufficio e da censurare mediante tempestiva impugnazione - e non una causa di nullità delprovvedimento stesso (come invece adombrato, nella specie, nel secondo motivo dell’atto di appello del Comune di Ugento), perché l’art. 21-septies della legge della legge n. 241/1990,nell’elencare i casi tassativi di nullità delprovvedimento amministrativo , non include il caso del provvedimento adottato in base ad una norma (pur dichiarata)incostituzionale ( ex multis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 21 febbraio 2020, n. 1343). Pertanto, dissonante rispetto a tali principi è l’affermazione della Corte territoriale che ha ritenuto l’atto di nomina dei collaudatori - in thesi nullo per violazione di norme imperative - insuscettibile di generare un credito degli stessi per l’attività svolta, in mancanza di tempestiva e vittoriosa impugnazione in sede amministrativa dell’atto stesso da parte del Comune di Ugento che, come sostengono i ricorrenti, avrebbe invece accettato la nomina e l’insediamento dei collaudatori, consentito lo svolgimento delle operazioni di collaudo, approvato il collaudo e pagato un acconto. 6.- In conclusione, il ricorso è accolto e la sentenza impugnata è cassata, con rinvio alla Corte d’appello di Lecce per un nuovo esame,alla luce