Cassazione n. 18805/2026

all’avvocato [OSCURATO:PERSONA]Maria d'[OSCURATO:SOCIETA] in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]MerolaComune [OSCURATO:PERSONA] in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Numero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026Telecom Italia [OSCURATO:SOCIETA] o [OSCURATO:SOCIETA]. in persona del legale rappresentantepro tempore-intimata-avverso la sentenza della Corte d'Appello di Roma n. 6039/2024depositata il 27/09/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/05/2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA].Con atto del 30 settembre 1945, il Sindaco Comune di San FeliceCirceo, a ciò autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale, haconcesso a [OSCURATO:PERSONA], dante causa degli odierni ricorrenti, ildiritto di enfiteusi perpetua su un piccolo appezzamento di terreno, inlocalità “Monticchio”, dell’estensione di ettari 0.75.39, l foglio 6facente parti dei mappali 59 e 60.Il 22 marzo 1961, il Commissario aggiunto agli usi civici di Roma, surichiesta del Sindaco, si è recato nel Comune al fine di ispezionareterreni di uso civico che “diconsi illegittimamente occupati da GinoSchisani”. In quella sede, lo [OSCURATO:PERSONA], al quale il Commissariocontestava di avere esteso «in questi ultimi anni l’occupazioneoriginaria del terreno in altre zone contigue, mediante continuesconfinamenti”, rendeva le seguenti dichiarazioni:” Sono in possessodel terreno occupato da oltre quindici anni e da epoca in cui il terrenostesso era impervio ed incolto nel modo più assoluto. Il mio possessoè stato sempre noto a tutti, sia al popolo che al Comune, poiché sulterreno in questione ho eseguito i seguenti lavori: una strada diaccesso carrozzabile lunga circa 400 metri, interessanti terrenicomunali; costruzione di una casa colonica come da regolare licenzaottenuta dal Comune; costruzione di due cisterne, una per acquaNumero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026potabile e l’altra per irrigazione. Inoltre, ho piantato sul terrenonumerosi olivi, mandorli, cotogni, peri, meli ed altri alberi da frutto,nonché alberi da rimboschimento. Ho eseguito anche dei frangiventicon siepi vive. Ho anche messo fiori e piante grasse, insomma homigliorato il terreno con opere permanenti e sostanziali”. A questopunto il Commissario contestava «al Sig. [OSCURATO:PERSONA] che egli in questiultimi anni ed anche recentemente ha esteso l’occupazione originariadel terreno in altre zone contigue mediante continui sconfinamenti alche il sig. [OSCURATO:PERSONA] risponde “non è vero, io mi sono semprecontenuto nella zona occupata nel 1945 ripeto che detta zona ècostituita sia dal terreno assegnatomi in enfiteusi come da regolaredal 1945 con consenso verbale degli amministratori di allora e tuttociò per la superfice complessiva di circa 15/20 mila metri quadratinon ho mai pensato a misurare il terreno ma penso che sia inferioreai ventimila metri quadrati. Fin da questo momento avanzo richiestaalla V.S. per la legittimazione del terreno occupato previ accertamentidel caso».Il verbale si chiudeva con la diffida, rivolta dal Commissario alloSchisani, «di non operare alcun lavoro al di fuori della zonaComune eseguirà sul posto a mezzo di un tecnico [...]».2. A seguito di relazione storico-tecnica, eseguita su incarico delCommissario agli usi civici del 1971, era incardinato, in data 24gennaio 1987, su segnalazione del Comune di [OSCURATO:PERSONA], unnuovo procedimento dinnanzi al Commissario agli usi civici, che sichiudeva con la sentenza n. 121 del 1989, che dichiarava lacessazione della materia del contendere in considerazione del fattoNumero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026che lo [OSCURATO:PERSONA] aveva avanzato nel corso del giudizio istanza dilegittimazione. In tale sentenza, il Commissario menziona l’esibizione,da parte dello [OSCURATO:PERSONA], del verbale del 22 marzo 1961.Nel 2019, a seguito di esposto di [OSCURATO:PERSONA], il qualedenunziava la “illegittima occupazione delle proprietà collettive site inSan [OSCURATO:PERSONA] censite in catasto al foglio n. 6, part. n. 293, 296,288, 1192 e 1193”, era iniziato un nuovo procedimento dinanzi alCommissario agli usi civici, nel contraddittorio della Regione [OSCURATO:PERSONA] e diTelecom Italia (contumace il Comune di [OSCURATO:PERSONA]).[OSCURATO:PERSONA] definiva il giudizio riconoscendo la natura demanialedei terreni e la nullità degli atti di disposizione che li avevanoriguardati, incluso il contratto di enfiteusi intercorso fra il Comune diSan [OSCURATO:PERSONA] e lo [OSCURATO:PERSONA], in quanto concluso in violazionedell’art. 13 della legge n. 1766 del 1927. [OSCURATO:PERSONA], per quantoqui immediatamente interessa, rilevava che la decisione del 1989riguardava la sola particella del 293, in presenza di una occupazione,da parte dello [OSCURATO:PERSONA] estesa ad altre particelle. Avuto riguardo allamaggiore estensione del terreno occupata dallo [OSCURATO:PERSONA], l’eccezionedi difetto di giurisdizione, dal medesimo proposta nel giudizio, dovevaessere disattesa, giustificandosi l’esigenza dell’accertamento dellaqualitas soli in riferimento al complesso delle particelle occupate.[OSCURATO:PERSONA], accertata la natura demaniale del suolo sulla base diconsulenza tecnica, osservava che non risultavano istanze dilegittimazione proposte dall’interessato, «mai pervenute all’entecompetente» e, in ogni caso, irrilevanti, non essendo più consentite,a seguito della nuova regolamentazione della materia operata dallalegge 168 del 2017, le procedure di liquidazione previste dalla leggeNumero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026n. 1766 del 1927». Nemmeno si poteva dar corso alla procedura diconciliazione, essendo contumace il Comune di [OSCURATO:PERSONA].La Corte d’appello di Roma, Sez. usi civici, adita dagli [OSCURATO:PERSONA], haconfermato la decisione. In particolare, per quanto qui di immediatointeresse, condivideva che il giudicato del 1989, in quanto riguardavauna sola della particella oggetto del successivo giudizio, nonprecludeva l’ulteriore accertamento della qualitas soli riferito alcomplesso delle particelle occupate.Per la cassazione della decisione, [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] proposto ricorso, affidato a cinque motivi, il primo dei qualidenunzia difetto di giurisdizione del Commissario per la [OSCURATO:PERSONA] civici per le [OSCURATO:PERSONA], Umbria e Toscana e violazione delprincipio del ne bis in idem e del vincolo derivante dal giudicatoesterno in relazione all’articolo 360 comma 1, numeri 1 e 3 del c.p.c.Si sostiene che la ragione che aveva indotto il Commissarioliquidatore a dichiarare cessata la materia del contendere, costituitadalla reiterazione dell’istanza di legittimazione già avanzata da GinoSchisani nel verbale del 1981, riguardava la totalità delle particelleoggetto di occupazione e non solo la particella 293, oggettodell’iniziativa promossa dal Comune. In considerazione di ciò, inpresenza della istanza di legittimazione rivolta all’organo competentesecondo la norma all’epoca vigente, il giudicato era perciò da riferireal complesso dei terreni occupati e non solo alla particella 293,sussistendo quindi il divieto di un nuovo accertamento della qualitassoli.Ha resistito con controricorso [OSCURATO:PERSONA].Hanno altresì resistito con distinti controricorsi il Comune di Sal FeliceCirceo e la [OSCURATO:PERSONA].Numero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026Telecom Italia resta intimata.I ricorrenti e [OSCURATO:PERSONA] hanno depositato memoria.Il Procuratore generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendoche la Corte rigetti il primo motivo e rimetta gli atti sui profilievidenziati, nonché sugli ulteriori motivi alla Seconda sezione civile.RAGIONI DELLA DECISIONELa causa è stata rimessa alle Sezioni unite in relazione al primomotivo, relativo al difetto di giurisdizione. Secondo i ricorrenti, lagiurisdizione del Commissario agli usi civici si era esaurita con lapronunzia n. 121 del 1989, e ciò non solo con riferimento allaparticella 293, per il quale fu avviato il procedimento su istanza delComune, ma per l’intera superficie occupata. I ricorrenti argomentanosulla base del rilievo che, nella menzionata sentenza n. 121 del 1989,fu richiamato il verbale del 1961, nel cui ambito il loro dante causaaveva formulato un’istanza di legittimazione riferita al complessodelle terre occupate, che non hanno subito variazione nell’epocasuccessiva. Dal momento, continuano i ricorrenti, che il beneficiodella “legittimazione” è tipico istituto dai contenuti sostanzialmenteenfiteutici che la Regione applica sulle aree del propriodemanio civico, va da sé che la relativa istanza implica ilriconoscimento della sicura appartenenza al demanio civico dei beniriportati nell’istanza, a prescindere se questa abbia trovato o menoaccoglimento. Sulla base di questo ragionamento, il Commissario nonaveva il potere di statuire nuovamente sulla qualitas soli; diconseguenza non avrebbe potuto neanche adottare le statuizioniconsequenziali a tale accertamento.Così identificato il significato del motivo, se ne deve dedurre che essonon pone una questione di giurisdizione, deducendosi in ultima analisiNumero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026una violazione del ne bis in idem, risolvendosi un tale vizio in unerrore in iudicando, sui limiti interni della giurisdizione sotto il profilodella proponibilità o proseguibilità della domanda per effetto di unaprecedente pronuncia (Cass. S.U. n. 31107/2017). La realizzazionedel divieto di ne bis in idem spetta unicamente al giudice del merito(Cass., S.U., 4957/2005).Il ricorrente richiama il principio secondo il quale nella giurisdizionedel Commissario liquidatore non sono comprese le domande chepostulano un già intervenuto definitivo accertamento della qualitassoli (Cass., S.U., n. 20183/2019), il quale esaurisce la funzionegiurisdizionale del Commissario regionale per gli usi civici (Cass.,S.U., 23137/2024). Il principio è esatto, ma non elide il fatto che ilCommissario, qualora decida nuovamente sulla qualitas soli, noninvade la sfera della giurisdizione attribuita al giudice ordinario ovveroad altro giudice speciale, ma, appunto, incorre in un errore per laviolazione del ne bis in idem, la cui inosservanza è ipotesiinteramente ricompresa nella violazione di legge (Cass., S.U., n.11491/1993). Quanto al rilievo, proposto dai ricorrenti e ancoraripreso nella memoria, secondo il quale nel caso in esame sarebbe ingioco «non la carenza di potere in capo la Commissario agli usi civici,bensì la consumazione del potere giurisdizionale per effetto delgiudicato già formatasi sulla qualitas soli delle aree per cui è causa»,il medesimo non introduce «una questione di giurisdizione», macontinua a proporre una violazione di legge.Per completezza di esame giova ricordare che la sezione specialedella Corte d'appello di Roma, dinanzi alla quale sono impugnabili ledecisioni in sede giurisdizionale dei [OSCURATO:PERSONA] per laLiquidazione degli [OSCURATO:PERSONA], (art. 32 Legge n. 1766 del 1927, art. 3Numero registro generale 8022/2025Numero sezionale 193/2026Numero di raccolta generale 18805/2026Data pubblicazione 09/06/2026Legge n. 1078 del 1930), deve essere qualificata come va qualificatacome giudice ordinario specializzato (non come giudice speciale)(Cass., S.U., 11134/1997), essendo composta esclusivamente dagiudici ordinari appartenenti all'Ordine giudiziario. Ora, rispetto allepronunce di un giudice ordinario (o speciale, ma diverso da Consigliodi Stato e Corte dei conti, per i quali opera la limitazione al solosindacato sulla giurisdizione), persino il canone dell'eccesso di poteregiurisdizionale finisce per non avere, in linea di massima, autonomiaconcettuale e normativa rispetto alla violazione di legge (Cass., S.U.,n. 23542/2015).Il primo motivo di ricorso va, dunque, rigettato per i profili riguardantila giurisdizione ed è opportuno disporre la restituzione degli atti allaSeconda Sezione civile, a norma dell’art. 142 disp. att. c.p.c., affinchéprovveda alla decisione sugli ulteriori profili del primo motivo e suirestanti motivi d’impugnazione. P.Q.Mrigetta il primo motivo di ricorso per i profili riguardanti lagiurisdizione e rimette alla Seconda Sezione civile la decisione sugliulteriori profili dello stesso primo motivo e sui i restanti motivid’impugnazione.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unitecivili, il 12 maggio 2026.Il PresidenteRaffaele [OSCURATO:PERSONA]