Corte di giustizia UE n. 269/2026

62025CJ0400 SENTENZA DELLA CORTE (Terza Sezione) 16 luglio 2026 ( *1 ) «Impugnazione – Misure restrittive adottate in considerazione dell’aggressione militare nei confronti dell’Ucraina – Decisione 2014/145/PESC – Articolo 1, paragrafo 1, lettera b), e articolo 2, paragrafo 1, lettera d) – Misure restrittive imposte ad una persona fisica che fornisce sostegno finanziario ai decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina – Articolo 21 TFUE – Articolo 45, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Cittadinanza dell’Unione europea – Libertà di circolazione – Misure restrittive che incidono sulla libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione» Nella causa C‑400/25 P, avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 13 giugno 2025, [OSCURATO:PERSONA] , residente a Mosca (Russia), rappresentato da S. Bonifassi, T. Bontinck, E. Fedorova e J. Goffin, avocats, ricorrente, procedimento in cui l’altra parte è: Consiglio dell’Unione europea , rappresentato da M.-C. Cadilhac e V. Piessevaux, in qualità di agenti, convenuto in primo grado, LA CORTE (Terza Sezione), composta da C. Lycourgos, presidente di sezione, O. Spineanu-Matei (relatrice), S. Rodin, N. Piçarra e N. Fenger, giudici, avvocato generale: J. Kokott, cancelliere: A. [OSCURATO:PERSONA] vista la fase scritta del procedimento, vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocata generale, di giudicare la causa senza conclusioni, ha pronunciato la seguente Sentenza 1 Con la sua impugnazione, il sig. [OSCURATO:PERSONA] chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 2 aprile 2025, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio ( T‑297/23 , EU:T:2025:352 ; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con la quale quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto ad ottenere, da un lato, sulla base dell’articolo 263 TFUE, l’annullamento, sotto un primo profilo, della decisione (PESC) 2023/572 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 75 I, pag. 134), nonché del regolamento di esecuzione (UE) 2023/571 del Consiglio, del 13 marzo 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 75 I, pag. 1) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del marzo 2023»), e, sotto un secondo profilo, della decisione (PESC) 2023/1767 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che modifica la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 226, pag. 104 ), nonché del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1765 del Consiglio, del 13 settembre 2023, che attua il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 226, pag. 3 ) (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti del settembre 2023»), nella parte in cui gli atti del marzo e del settembre 2023 (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti controversi») lo riguardano, e, d’altro lato, ad ottenere, sulla base dell’articolo 268 TFUE, il risarcimento del danno morale che egli avrebbe subito a causa dell’adozione degli atti controversi. Contesto normativo e fatti 2 Il contesto di fatto e di diritto della causa è esposto ai punti da 2 a 32 della sentenza impugnata. Ai fini del presente procedimento, esso può essere riassunto come segue. 3 La presente causa si inserisce nel contesto delle misure restrittive adottate dall’Unione europea dal 2014 in risposta alle azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. 4 Il ricorrente è un imprenditore con cittadinanza russa e finlandese. 5 Il 17 marzo 2014, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, sulla base dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/145/PESC, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 16 ). 6 In pari data, il Consiglio ha adottato, sulla base dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, il regolamento (UE) n. 269/2014, concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2014, L 78, pag. 6 ). 7 A seguito dell’invasione dell’Ucraina da parte delle forze armate della Federazione russa il 24 febbraio 2022, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato, il 25 febbraio 2022, la decisione (PESC) 2022/329, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 50, pag. 1 ). Il medesimo giorno detta istituzione ha adottato il regolamento (UE) 2022/330, che modifica il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 51, pag. 1 ). Direttiva 2004/38/CE 8 La direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE ( GU 2004, L 158, pag. 77 , e rettifiche in GU 2004, L 229, pag. 35 e GU 2014, L 305, pag. 116 ), è stata adottata sul fondamento del Trattato CE, in particolare degli articoli 12, 18, 40, 44 e 52 CE. 9 Il considerando 2 della direttiva 2004/38 enuncia quanto segue: «La libera circolazione delle persone costituisce una delle libertà fondamentali nel mercato interno che comprende uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata tale libertà secondo le disposizioni del trattato». 10 L’articolo 1 di tale direttiva, intitolato «Oggetto», così dispone: «La presente direttiva determina: a) le modalità d’esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri da parte dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari; b) il diritto di soggiorno permanente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari; c) le limitazioni dei suddetti diritti per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica». 11 Posto all’inizio del capo VI di detta direttiva, intitolato «Limitazioni del diritto d’ingresso e di soggiorno per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica», l’articolo 27 della stessa, intitolato «Principi generali», è formulato come segue: «1.   Fatte salve le disposizioni del presente capo, gli [OSCURATO:PERSONA] membri possono limitare la libertà di circolazione e di soggiorno di un cittadino dell’Unione o di un suo familiare, qualunque sia la sua cittadinanza, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Tali motivi non possono essere invocati per fini economici. 2.   I provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza rispettano il principio di proporzionalità e sono adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati. La sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti. Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione. (…)». 12 Ai sensi dell’articolo 42 della direttiva in parola, gli [OSCURATO:PERSONA] membri sono destinatari della medesima. Decisione 2014/145 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del marzo 2023 13 L’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2014/145, come modificata, in particolare, dalla decisione 2022/329, impone agli [OSCURATO:PERSONA] membri di adottare le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio, tra l’altro, delle persone fisiche che integrano i criteri previsti in particolare alle lettere a), b) ed e), mentre l’articolo 2, paragrafo 1, della decisione 2014/145 prevede il congelamento dei fondi e delle risorse economiche delle persone fisiche che soddisfano i criteri previsti in particolare alle lettere a), d) e g), criteri, questi ultimi, che sono sostanzialmente identici a quelli previsti rispettivamente alle lettere a), b) ed e) di tale articolo 1, paragrafo 1, della decisione in parola. 14 L’articolo 1 della decisione 2014/145, nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del marzo 2023, così disponeva: «1.   [OSCURATO:PERSONA] membri adottano le misure necessarie per impedire l’ingresso o il transito nel loro territorio: a) delle persone fisiche responsabili di azioni o politiche, o che sostengono o attuano dette azioni o politiche, che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, o la stabilità o la sicurezza in Ucraina, o che ostacolano l’operato delle organizzazioni internazionali in Ucraina; b) delle persone fisiche che sostengono, materialmente o finanziariamente, i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero che traggono vantaggio dagli stessi; (…) e) degli imprenditori di spicco che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, e le persone fisiche ad essi associate elencate nell’allegato. 2.   Il paragrafo 1 non obbliga gli [OSCURATO:PERSONA] membri a vietare ai loro cittadini l’ingresso nel proprio territorio. 3.   Il paragrafo 1 lascia impregiudicate le situazioni in cui uno Stato membro sia vincolato da un obbligo derivante dal diritto internazionale, segnatamente: a) in qualità di paese che ospita un’organizzazione intergovernativa internazionale; b) in qualità di paese che ospita una conferenza internazionale convocata dalle Nazioni Unite o sotto gli auspici di questa organizzazione; c) in virtù di un accordo multilaterale che conferisce privilegi e immunità; o d) in virtù del trattato di conciliazione del 1929 ([OSCURATO:PERSONA]) concluso tra la [OSCURATO:PERSONA] (Stato della Città del Vaticano) e [la Repubblica italiana]. 4.   Le disposizioni del paragrafo 3 si applicano anche qualora uno Stato membro ospiti l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE). 5.   Il Consiglio è debitamente informato in ciascuna delle situazioni in cui uno Stato membro concede una deroga ai sensi dei paragrafi 3 e 4. 6.   [OSCURATO:PERSONA] membri possono concedere deroghe alle misure stabilite dal paragrafo 1 allorquando il viaggio è giustificato da ragioni umanitarie urgenti o dall’esigenza di partecipare a riunioni intergovernative e a quelle promosse o ospitate dall’Unione, o ospitate da uno Stato membro che esercita la presidenza di turno dell’OSCE, in cui si conduce un dialogo politico che promuove direttamente gli obiettivi politici delle misure restrittive, compresi il sostegno all’integrità territoriale, alla sovranità e all’indipendenza dell’Ucraina. (…)». 15 L’articolo 2, paragrafo 1, lettere a), d), g) e in fine , della decisione 2014/145 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del marzo 2023 così recitava: «Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, o posseduti, detenuti o controllati da: a) persone fisiche responsabili di azioni o politiche, o che sostengono o realizzano dette azioni o politiche, che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, o la stabilità o la sicurezza in Ucraina, o che ostacolano l’operato delle organizzazioni internazionali in Ucraina; (…) d) persone fisiche o giuridiche, entità o organismi che sostengono, materialmente o finanziariamente i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero che traggono vantaggio dagli stessi; (…) g) imprenditori di spicco o persone giuridiche, entità o organismi che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, resosi responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, e le persone fisiche o giuridiche, entità od organismi ad esse associati elencate nell’allegato». Decisione 2014/145 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del settembre 2023 16 Il 5 giugno 2023, il Consiglio ha adottato la decisione (PESC) 2023/1094 che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 146, pag. 20 ). In particolare, i criteri di cui all’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), ed all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145, come modificata dalla decisione 2023/1094, comprendono ormai gli imprenditori di spicco che operano in Russia e i loro familiari stretti, altre persone fisiche, che ne traggono vantaggio, nonché gli imprenditori, le persone giuridiche, le entità o gli organismi che operano in settori economici che costituiscono una notevole fonte di reddito per il governo della Federazione russa, responsabile dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina. Per contro, i criteri previsti all’articolo 1, paragrafo 1, lettere a) e b), nonché all’articolo 2, paragrafo 1, lettere a) e d), della decisione in parola sono rimasti invariati rispetto a quelli previsti nella decisione 2014/145 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del marzo 2023. Regolamento n. 269/2014 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del marzo 2023 17 L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 269/2014, come modificato dal regolamento 2022/330, elenca i criteri che determinano, inter alia , l’inserimento, nell’elenco di cui all’allegato I del regolamento n. 269/2014, di persone fisiche i cui i fondi e le risorse economiche sono congelati conformemente all’articolo 2, paragrafo 1, di quest’ultimo. I criteri di cui a detto articolo 3, paragrafo 1, lettere a), d) e g), sono, in sostanza, identici a quelli menzionati al punto 15 della presente sentenza. Regolamento n. 269/2014 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del settembre 2023 18 Il 5 giugno 2023, il Consiglio ha adottato il regolamento (UE) 2023/1089, che modifica il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2023, L 146, pag. 1 ). In particolare, il criterio di cui all’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 269/2014, come modificato del regolamento 2023/1089, è frutto di una modifica in sostanza identica a quella indicata al punto 16 della presente sentenza. Per contro, i criteri previsti all’articolo 3, paragrafo 1, lettere a) e d), di tale regolamento n. 269/2014 sono rimasti invariati rispetto a quelli previsti nel regolamento n. 269/2014 nella versione applicabile alla data di adozione degli atti del marzo 2023. Atti controversi 19 Gli atti del marzo 2023 hanno mantenuto, per i motivi seguenti, le misure restrittive adottate nei confronti del ricorrente con la decisione (PESC) 2022/337 del Consiglio, del 28 febbraio 2022, che modifica la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 59, pag. 1 ), nonché con il regolamento di esecuzione (UE) 2022/336 del Consiglio del 28 febbraio 2022 che attua il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina ( GU 2022, L 58, pag. 1 ): «[Il ricorrente] è una conoscenza di vecchia data del presidente della Federazione russa[, il sig.] [OSCURATO:PERSONA] ed è ampiamente descritto come uno dei suoi confidenti. Trae vantaggio dai suoi legami con decisori russi. È fondatore e azionista del [OSCURATO:PERSONA], un gruppo di investimento con un portafoglio di investimenti in settori chiave dell’economia russa. [OSCURATO:PERSONA] contribuisce in modo significativo all’economia russa e al relativo sviluppo. È inoltre azionista della [OSCURATO:PERSONA], che è considerata la banca di [OSCURATO:PERSONA] e delle persone a lui associate. Dall’annessione illegale della Crimea, la [OSCURATO:PERSONA] ha aperto filiali in tutta la Crimea e a Sebastopoli, consolidando pertanto la loro integrazione nella Federazione russa. Inoltre, la [OSCURATO:PERSONA] detiene quote azionarie nel [OSCURATO:PERSONA], una holding mediatica, che controlla 28 imprese nel settore dei media in Russia che diffondono attivamente propaganda e disinformazione in relazione alla guerra di aggressione russa nei confronti dell’Ucraina. È pertanto responsabile del sostegno ad azioni o politiche che compromettono l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina. [Fornisce] altresì (…) sostegno finanziario o materiale ai decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina, [dai quali trae] vantaggio (…)». 20 Gli atti del settembre 2023, per motivi in sostanza identici e integrati dalla menzione secondo cui il ricorrente era «un imprenditore di spicco che opera in Russia», hanno mantenuto le misure restrittive già mantenute una prima volta nei confronti del ricorrente dagli atti del marzo 2023. Ricorso dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata 21 Con atto introduttivo del 24 maggio 2023, il ricorrente ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale per ottenere, in particolare, l’annullamento degli atti controversi. A tal fine, esso deduceva sei motivi di ricorso, il primo dei quali verteva su un errore manifesto di valutazione da parte del Consiglio e il quinto su una violazione del diritto fondamentale alla libertà di circolazione previsto all’articolo 21 TFUE, dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e delle tradizioni costituzionali comuni degli [OSCURATO:PERSONA] membri. 22 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto il primo motivo di ricorso con cui il ricorrente affermava, in particolare, che il Consiglio aveva commesso un errore manifesto di valutazione ritenendo che, tanto negli atti del marzo 2023 quanto negli atti del settembre 2023, il criterio previsto all’articolo 1, paragrafo 1, lettera b), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), della decisione 2014/145 nelle rispettive versioni applicabili alle date di adozione degli atti controversi (in prosieguo: la «decisione 2014/145») nonché all’articolo 3, paragrafo 1, lettera d), del regolamento n. 269/2014 nelle rispettive versioni applicabili alle due date in parola (in prosieguo: il «regolamento n. 269/2014» [in prosieguo: il «criterio d)»] fosse soddisfatto nei suoi confronti. 23 Per quanto riguarda gli atti del marzo 2023, il Tribunale ha affermato, ai punti da 143 a 147 della sentenza impugnata, che il Consiglio aveva potuto ritenere, senza incorrere in un errore di valutazione, che il ricorrente, nella sua qualità di importante azionista della [OSCURATO:PERSONA] la quale aveva essa stessa fornito un sostegno finanziario al sig. [OSCURATO:PERSONA], avesse sostenuto finanziariamente quest’ultimo, cosicché soddisfaceva le condizioni stabilite dal criterio d). 24 Ai punti da 161 a 164 della sentenza impugnata, il Tribunale ha affermato, per gli stessi motivi, che il Consiglio aveva potuto validamente ritenere, per quanto riguarda gli atti del settembre 2023, che il ricorrente integrasse le condizioni stabilite dal criterio d), e ciò a maggior ragione in quanto il Consiglio aveva evidenziato che, grazie ad esenzioni fiscali, il ricorrente traeva «vantaggio dai decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina», ai sensi di tale criterio. 25 Il Tribunale ha altresì respinto il quinto motivo di ricorso dedotto dal ricorrente. Ai punti da 179 a 182 della sentenza impugnata, esso ha ritenuto, in sostanza, che limitazioni all’esercizio del diritto di libera circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione sancito all’articolo 21 TFUE e all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta potessero essere apportate dalle decisioni rientranti nella politica estera e di sicurezza comune (PESC) adottate sulla base dell’articolo 29 TUE. Esso ha altresì ritenuto, ai punti da 183 a 193 della sentenza in parola, che limitazioni all’esercizio di tale diritto, come quelle imposte dalle misure restrittive di cui era oggetto il ricorrente, soddisfacessero le condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, in forza del quale siffatte limitazioni devono essere previste dalla legge, rispettare il contenuto essenziale del diritto di cui si tratta e, in ossequio al principio di proporzionalità, essere necessarie e corrispondere effettivamente ad obiettivi di interesse generale riconosciuti dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. 26 Avendo peraltro respinto gli altri motivi di ricorso dedotti dal ricorrente, il Tribunale, al punto 221 della sentenza impugnata, ha respinto il ricorso nella sua globalità. Conclusioni delle parti in sede di impugnazione 27 Con la sua impugnazione, il ricorrente chiede che la Corte voglia: – annullare la sentenza impugnata, anche nella parte in cui lo ha condannato a farsi carico delle proprie spese e di quelle del Consiglio; – esaminare la causa nel merito e annullare gli atti controversi nella misura in cui lo riguardano, e – condannare il Consiglio alle spese di entrambi i gradi del giudizio. 28 Il Consiglio chiede che la Corte voglia: – respingere l’impugnazione e – condannare il ricorrente alle spese. Sull’impugnazione 29 A sostegno della sua impugnazione il ricorrente deduce dieci motivi; i motivi d’impugnazione dal primo al quarto e l’ottavo vertenti su errori di diritto che il Tribunale avrebbe commesso in relazione al criterio previsto all’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145 nonché all’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 269/2014; il quinto, su errori di diritto commessi dal Tribunale in relazione al criterio previsto all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/145 nonché all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 269/2014; il sesto, su un errore di diritto e una violazione dell’obbligo di motivazione in relazione al criterio d); il settimo, su errori di diritto in relazione a tale criterio; il nono, su un errore di diritto nell’analisi, da parte del Tribunale, della restrizione apportata dagli atti controversi alla libertà di circolazione e di soggiorno di cui il ricorrente gode in quanto cittadino dell’Unione e, il decimo, su errori di diritto e su una violazione dell’obbligo di motivazione nella valutazione della proporzionalità degli atti in parola e del rispetto del contenuto essenziale di tale libertà. 30 La Corte è del parere che sia opportuno esaminare anzitutto il sesto e il settimo motivo d’impugnazione, poi il nono e il decimo motivo d’impugnazione e, infine, i motivi d’impugnazione dal primo al quinto e l’ottavo motivo d’impugnazione. Sul sesto motivo d’impugnazione Argomenti delle parti 31 Con il suo sesto motivo d’impugnazione, che riguarda i punti 144, 146 e 147 della sentenza impugnata relativi all’analisi della fondatezza degli atti del marzo 2023 alla luce del criterio d), il ricorrente addebita al Tribunale di aver commesso un errore di diritto avendo adottato un’interpretazione troppo ampia della nozione di «sostegno materiale o finanziario» ai decisori russi, ai sensi di tale criterio, e di aver violato l’obbligo di motivazione ad esso incombente. 32 Sotto un primo profilo, ai punti 146 e 147 della sentenza impugnata, il Tribunale avrebbe riconosciuto, in modo arbitrario e abusivo e in contrasto con il principio della certezza del diritto nonché con la propria giurisprudenza, l’esistenza di un siffatto sostegno, per il solo motivo che la [OSCURATO:PERSONA], di cui il ricorrente sarebbe un «importante azionista», fornisce un sostegno finanziario al presidente della Federazione russa, il sig. [OSCURATO:PERSONA]. Infatti, il sostegno materiale o finanziario previsto dal criterio d) dovrebbe essere di una certa importanza quantitativa o qualitativa in modo da consentire effettivamente la prosecuzione delle azioni del governo della Federazione russa contro l’Ucraina e dovrebbe essere fornito direttamente dalla persona interessata a causa di atti commessi da quest’ultima, e non tramite un’altra entità, come, nel caso di specie, la [OSCURATO:PERSONA]. 33 Sotto un secondo profilo, il Tribunale avrebbe altresì violato il suo obbligo di motivazione in quanto non avrebbe cercato di determinare un qualsivoglia intervento del ricorrente nell’asserito sostegno finanziario fornito dalla [OSCURATO:PERSONA] al sig. [OSCURATO:PERSONA], posto che il nome del ricorrente non era infatti menzionato al punto 144 della sentenza impugnata. 34 Inoltre, il Tribunale non avrebbe chiarito la pertinenza dello status di azionista di minoranza e indiretto del ricorrente ai fini dell’applicazione del criterio d) e si sarebbe peraltro astenuto dal rispondere agli argomenti del ricorrente relativi a tale status di azionista. A detto riguardo, il ricorrente rinvia agli argomenti sviluppati in proposito nell’ambito del suo quinto motivo d’impugnazione, il quale concerne le considerazioni esposte dal Tribunale ai punti da 132 a 136 della sentenza di cui si tratta in relazione alla qualificazione del ricorrente come «importante azionista» della [OSCURATO:PERSONA]. Adducendo tali argomenti, il ricorrente ritiene, in sostanza, che il Tribunale si sia astenuto dallo spiegare in che modo un azionista di minoranza e indiretto di una società come la [OSCURATO:PERSONA] potesse essere considerato importante, mentre un siffatto azionista non è in alcun modo in grado di orientare l’attività della società in parola o la sua gestione corrente né di esercitare una qualsivoglia influenza sulle sue decisioni. 35 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente. Giudizio della Corte 36 Per quanto riguarda, in primo luogo, la censura relativa alla violazione dell’obbligo di motivazione, occorre ricordare che la motivazione di una sentenza o di un’ordinanza del Tribunale deve far apparire in forma chiara e non equivoca il ragionamento seguito dal Tribunale, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni della decisione adottata e alla Corte di esercitare il suo controllo giurisdizionale. L’obbligo di motivazione gravante sul Tribunale, non impone tuttavia a quest’ultimo di fornire una spiegazione che ripercorra, in modo esaustivo e uno per uno, tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia, e tale motivazione può quindi essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto le loro tesi e alla Corte di disporre di elementi sufficienti per esercitare il proprio controllo (sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 101 e giurisprudenza citata). 37 Nel caso di specie, il ricorrente addebita al Tribunale, sotto un primo profilo, di non aver sufficientemente spiegato perché egli potesse essere qualificato, al punto 147 della sentenza impugnata, come «importante azionista» della [OSCURATO:PERSONA], mentre ne era solo un azionista di minoranza e indiretto. 38 A tal riguardo, occorre osservare che il punto 147 di tale sentenza deve essere letto in combinato disposto con le considerazioni illustrate dal Tribunale ai punti da 132 a 136 di detta sentenza vertenti sullo status e sul ruolo che il ricorrente aveva nella sua qualità di azionista della [OSCURATO:PERSONA]. 39 Orbene, occorre rilevare che il Tribunale, lungi dall’ignorare lo status di azionista di minoranza e indiretto del ricorrente, ha spiegato, ai punti da 132 a 135 della medesima sentenza, per quali ragioni si poteva ritenere, alla luce dei fatti da esso esaminati e di cui il ricorrente non fa valere alcuno snaturamento nell’ambito del sesto motivo d’impugnazione né peraltro in quello del quinto motivo d’impugnazione, che il ricorrente dovesse comunque essere qualificato come azionista importante. 40 Infatti, da un lato, ai punti 132 e 133 della sentenza impugnata, il Tribunale, dopo aver constatato che il ricorrente era un azionista indiretto della [OSCURATO:PERSONA] dato che le azioni erano detenute da una società detenuta integralmente da un gruppo di cui era azionista unico, ha spiegato, in modo giuridicamente sufficiente, che, in un siffatto schema di detenzione di capitale che si trovava interamente nelle mani del ricorrente, l’interposizione di tale società tra quest’ultimo e la [OSCURATO:PERSONA] non incideva sulla circostanza che le azioni di detta banca dovevano essere considerate detenute dal ricorrente stesso. 41 D’altro lato, il Tribunale ha altresì constatato, al punto 133 della sentenza impugnata, che il ricorrente era un azionista di minoranza della [OSCURATO:PERSONA] in quanto deteneva, tramite la società e il gruppo menzionati al punto precedente della presente sentenza, soltanto il 10,323% delle azioni di detta banca, il che lo rendeva nondimeno il secondo maggiore azionista di quest’ultima. Al punto 134 della sentenza in parola il Tribunale ha aggiunto che quasi il 60% delle azioni di detta banca era detenuto da quattro persone, tra cui il ricorrente, le quali erano persone vicine all’ambiente del sig. [OSCURATO:PERSONA] e formavano da oltre dieci anni un gruppo di azionisti stabile della [OSCURATO:PERSONA]. Esso ne ha quindi dedotto, ai punti 135 e 136 della sentenza impugnata, che, nella sua qualità di secondo maggiore azionista di detta banca fra tre altri membri facenti parte del gruppo di azionisti storici stabili di quest’ultima, egli doveva essere qualificato come azionista «importante». 42 In circostanze siffatte, il ricorrente poteva facilmente comprendere che il carattere «importante» del suo status di azionista derivava, indipendentemente dall’importo delle sue azioni, dai legami stretti e stabili che intratteneva con gli altri tre azionisti di detta banca nonché con l’ambiente del sig. [OSCURATO:PERSONA]. 43 Per quanto riguarda, sotto un secondo profilo, l’argomento del ricorrente secondo cui il Tribunale ha violato il suo obbligo di motivazione in quanto non ha cercato di determinare un qualsivoglia intervento da parte sua nell’asserito sostegno finanziario fornito dalla [OSCURATO:PERSONA] al sig. [OSCURATO:PERSONA], posto che il suo nome non è infatti menzionato al punto 144 della sentenza impugnata, esso va parimenti respinto. 44 Infatti, da un lato, il ricorrente poteva facilmente comprendere dai punti 146 e 147 della sentenza impugnata, letti in combinato disposto con i punti da 132 a 136 della medesima, che il sostegno finanziario fornito dalla [OSCURATO:PERSONA] al presidente della Federazione russa, sig. [OSCURATO:PERSONA], poteva essergli attribuito in quanto importante azionista di detta banca, e ciò indipendentemente della questione se, adottando una siffatta interpretazione della nozione di «sostegno finanziario», il Tribunale abbia commesso un errore di diritto. D’altro lato, il punto 144 della sentenza impugnata verte unicamente sulla constatazione di fatto secondo cui detta banca fornisce il sostegno finanziario in parola, cosicché è irrilevante che il nome del ricorrente non figuri a tale punto 144. 45 Per quanto riguarda, in secondo luogo, la censura vertente su un’interpretazione erronea, da parte del Tribunale, della nozione di «sostegno materiale o finanziario» di cui al criterio d), occorre ricordare che tale criterio è inteso a consentire al Consiglio di adottare misure restrittive nei confronti, in particolare, di persone fisiche che sostengono, materialmente o finanziariamente, i decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea o della destabilizzazione dell’Ucraina, ovvero che traggono vantaggio dagli stessi, fermo restando che, nel caso di specie, è pertinente solo la parte di detto criterio relativa al sostegno finanziario fornito ai decisori russi. 46 La Corte ha dichiarato che un criterio che, come il criterio d), riguarda sostegni forniti in particolare da persone fisiche, è di natura generale e non contiene alcuna definizione della nozione di «sostegno», né precisazioni relative alle modalità di prova. In tali circostanze, la valutazione della fondatezza dell’adozione di misure restrittive nei confronti di persone fisiche quali il ricorrente richiede sempre la prova di elementi che consentano di dimostrare che la persona interessata ha fornito sostegno. Infatti, nella formulazione di un siffatto criterio, non esiste alcuna presunzione di sostegno (v., per analogia, sentenze del 21 aprile 2015, Anbouba/Consiglio, C‑630/13 P , EU:C:2015:247 , punti da 42 a 44 , nonché del 9 luglio 2020, Haswani/Consiglio, C‑241/19 P , EU:C:2020:545 , punti da 61 a 63 e giurisprudenza citata). 47 A tal riguardo, occorre rilevare, sotto un primo profilo, che la conclusione, al punto 147 della sentenza impugnata, secondo cui il Consiglio ha potuto ritenere, senza incorrere in un errore di valutazione, che, alla data di adozione degli atti del marzo 2023, il ricorrente fornisse un «sostegno finanziario», ai sensi del criterio d), al sig. [OSCURATO:PERSONA] si basa sulle constatazioni e sulle valutazioni di fatto operate dal Tribunale ai punti da 143 a 146 di tale sentenza, nonché, come risulta dal punto 38 della presente sentenza, sulle considerazioni illustrate dal Tribunale ai punti da 132 a 136 della sentenza impugnata. 48 Dal complesso di questi diversi punti della sentenza impugnata risulta che il Tribunale ha ritenuto, alla luce degli elementi di fatto e probatori da esso esaminati e di cui il ricorrente non lamenta lo snaturamento in sede di impugnazione, che, da un lato, la [OSCURATO:PERSONA], un istituto bancario molto vicino all’ambiente del sig. [OSCURATO:PERSONA], aveva segnatamente fornito un sostegno finanziario considerevole al medesimo e, dall’altro, che il ricorrente, amico di quest’ultimo e secondo maggiore azionista di tale banca, costituiva, insieme ad altri tre amici del sig. [OSCURATO:PERSONA], il blocco stabile e maggioritario dei soci di detta banca e che egli era quindi un importante azionista di quest’ultima. 49 Pertanto, per giungere alla conclusione di cui al punto 147 della sentenza impugnata, il Tribunale ha ritenuto, in sostanza, senza commettere errori di diritto, che la nozione di «sostegno finanziario», ai sensi del criterio d), potesse comprendere, in funzione delle circostanze rilevanti del caso di specie, un sostegno che non è direttamente fornito dalla persona fisica oggetto di misure restrittive in base a tale criterio, ma che può esserle attribuito per il fatto che ella agisce all’interno o tramite una persona giuridica che fornisce direttamente il sostegno di cui si tratta (v., in tal senso, sentenza del 1o agosto 2025, [OSCURATO:PERSONA]/Consiglio, C‑702/23 P , EU:C:2025:605 , punti da 33 a 35 ). 50 Sotto un secondo profilo, non si può ritenere che, dichiarando che la nozione di «sostegno finanziario» di cui al criterio d) poteva comprendere una fattispecie del genere, il Tribunale abbia violato il principio della certezza del diritto dal momento che tale principio non impone al giudice dell’Unione di menzionare nei dettagli le ipotesi in cui una siffatta nozione può applicarsi e il modo di intendere detta nozione dipende in larga misura dal contesto e dalle circostanze del caso di specie (v., per analogia, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 191 ). 51 Sotto un terzo profilo, per quanto riguarda l’argomento del ricorrente secondo cui il Tribunale avrebbe disatteso la sua giurisprudenza secondo cui il sostegno finanziario previsto dal criterio d) deve essere di una certa importanza quantitativa o qualitativa, si deve rilevare che, come fatto valere dal ricorrente nelle sue memorie dinanzi al Tribunale, la giurisprudenza da questi citata si riferisce alla nozione di «sostegno finanziario» prevista da un criterio simile al criterio d) adottato dal Consiglio nella sua normativa relativa alle misure restrittive nei confronti della Repubblica islamica dell’Iran. 52 Orbene, tenuto conto del fatto che il Tribunale ha constatato in sostanza, ai punti 143 e 144 della sentenza impugnata, che la [OSCURATO:PERSONA] e, pertanto, il ricorrente stesso, in quanto importante azionista di detta banca, avevano fornito un sostegno finanziario di notevole importanza quantitativa alle persone vicine all’ambiente del sig. [OSCURATO:PERSONA] sotto forma di «fiumi» di dollari statunitensi (USD) nonché al sig. [OSCURATO:PERSONA] stesso e ai suoi amici per un importo di 2 miliardi di USD offshore , non si può contestare al Tribunale di aver disatteso tale giurisprudenza, senza che sia peraltro necessario verificare se quest’ultima sia trasponibile per analogia al criterio d). 53 In considerazione dei motivi suesposti, occorre respingere il sesto motivo d’impugnazione in quanto infondato. Sul settimo motivo d’impugnazione Argomenti delle parti 54 Con il suo settimo motivo d’impugnazione, che è suddiviso in due parti, il ricorrente deduce, nell’ambito della prima di tali parti, che il Tribunale ha commesso un errore di diritto sostituendo la propria motivazione a quella del Consiglio, affermando, ai punti 143 e 144 della sentenza impugnata, che, per quanto riguarda gli atti del marzo 2023, l’applicazione del criterio d) al suo caso poteva essere motivata dal fatto che la [OSCURATO:PERSONA] avrebbe sviato fondi a vantaggio del sig. [OSCURATO:PERSONA] e dei suoi amici, mentre una siffatta affermazione non era stata formulata dal Consiglio nella motivazione di tali atti e non è in ogni caso stata dimostrata da detta istituzione. In particolare, il Tribunale avrebbe cercato di ovviare alle lacune della motivazione del Consiglio, dato che quest’ultimo si è limitato, dinanzi ad esso, a dimostrare l’esistenza di un sostegno finanziario della [OSCURATO:PERSONA] al sig. [OSCURATO:PERSONA]. 55 Nell’ambito della seconda parte del settimo motivo d’impugnazione, il ricorrente sostiene che il Tribunale, nella sua analisi della fondatezza degli atti del settembre 2023, ha commesso un errore di diritto sostituendo la propria motivazione a quella del Consiglio, affermando, al punto 162 della sentenza impugnata, che il ricorrente aveva beneficiato di esenzioni fiscali e che due società di cui il ricorrente era azionista avevano ricevuto aiuti dal governo della Federazione russa, mentre siffatti motivi non figurano nella motivazione degli atti in parola e non sono stati formulati dal Consiglio dinanzi al Tribunale per giustificare l’applicazione del criterio d) al ricorrente. 56 Il Consiglio contesta la fondatezza degli argomenti del ricorrente. Giudizio della Corte 57 Per quanto riguarda la prima parte del settimo motivo d’impugnazione, occorre ricordare che l’effettività del controllo giurisdizionale garantito all’articolo 47 della Carta richiede segnatamente che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione, la quale riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa alla decisione in parola, cosicché il controllo giurisdizionale non sia limitato alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista nell’accertare se tali motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare detta decisione, siano fondati. A tal fine, spetta al giudice dell’Unione procedere a detto esame, chiedendo, se necessario, all’autorità competente dell’Unione di produrre informazioni o elementi probatori, riservati o meno, pertinenti ai fini di un siffatto esame. Sebbene non sia richiesto che tale autorità produca dinanzi al giudice dell’Unione tutte le informazioni e gli elementi probatori inerenti ai motivi addotti nell’atto di cui si chiede l’annullamento, occorre tuttavia che le informazioni o gli elementi prodotti suffraghino i motivi posti a carico della persona interessata (sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 327 e giurisprudenza citata). 58 Nel caso di specie, si deve rilevare che la motivazione contenuta negli atti del marzo 2023 indica che il ricorrente fornisce «sostegno finanziario o materiale ai decisori russi responsabili dell’annessione della Crimea e della destabilizzazione dell’Ucraina» e che egli è «azionista della [OSCURATO:PERSONA], che è considerata la banca [del sig.] [OSCURATO:PERSONA] e delle persone a lui associate». Pertanto, e tenuto conto del fatto che è pacifico fra le parti che i passaggi richiamati della motivazione in parola si riferiscono al criterio d), il Tribunale doveva, nell’ambito del suo controllo giurisdizionale della legittimità di tali atti ed in applicazione della giurisprudenza ricordata al punto precedente, verificare se il ricorrente fornisse, direttamente o tramite la banca di cui si tratta, un sostegno finanziario ai decisori russi, esaminando a tale riguardo gli elementi probatori apportati dal Consiglio e discussi dinanzi ad esso. 59 Orbene, è precisamente quanto il Tribunale si è adoperato a fare ai punti da 143 a 147 della sentenza impugnata. In particolare, il fatto che, ai punti 143 e 144 di tale sentenza, il Tribunale abbia esaminato elementi di prova che consentivano di constatare che la [OSCURATO:PERSONA] forniva un sostegno finanziario al sig. [OSCURATO:PERSONA] e alle persone a lui vicine grazie a una serie di sviamenti di fondi rientra nella portata del controllo giurisdizionale del Tribunale, nella misura in cui l’esistenza di un siffatto sostegno da parte di tale banca doveva essere constatata in primo luogo prima di determinare se tale sostegno potesse essere imputato al ricorrente in quanto azionista di detta banca. In siffatto contesto, non si può addebitare al Tribunale di aver sostituito la propria motivazione a quella addotta dal Consiglio. 60 Per quanto riguarda la seconda parte del settimo motivo d’impugnazione, va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, censure dirette contro elementi ultronei della motivazione di una decisione del Tribunale non possono comportare l’annullamento della stessa e sono dunque inoperanti (sentenza del 2 ottobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P e C‑153/18 P , EU:C:2019:810 , punto 68 e giurisprudenza citata). 61 Orbene, il punto 162 della sentenza impugnata, introdotto dall’avverbio «inoltre», presenta carattere ultroneo rispetto alle considerazioni esposte al punto 161 di tale sentenza, il quale punto non è contestato in sede di impugnazione e in cui il Tribunale ha rilevato che, per quanto riguarda gli atti del settembre 2023, il ricorrente non aveva dimostrato che la sua situazione personale si fosse evoluta rispetto a quella esistente al momento dell’adozione degli atti del marzo 2023. 62 Poiché, da un lato, il Tribunale ha dichiarato in sostanza, ai punti 161 e 164 di detta sentenza, che il Consiglio aveva potuto, senza incorrere in errori di valutazione, ritenere che il ricorrente continuasse ad integrare come avveniva per gli atti del marzo 2023, le condizioni del criterio d) e che, d’altro lato, dall’esame del sesto motivo d’impugnazione e della prima parte del settimo motivo d’impugnazione risulta che il Tribunale non ha commesso errori di diritto per concludere nel senso della fondatezza di questi ultimi atti, un eventuale errore nell’esame degli elementi supplementari presi in considerazione dal Consiglio per quanto riguarda gli atti del settembre 2023 ed esaminati dal Tribunale ai punti 162 e 163 della medesima sentenza non può comportare l’annullamento di quest’ultima. 63 In considerazione dei motivi che precedono, occorre respingere il settimo motivo d’impugnazione in quanto, nella sua prima parte, infondato e, nella sua seconda parte, inoperante. Sul nono motivo d’impugnazione Argomenti delle parti 64 Con il suo nono motivo d’impugnazione, il ricorrente sostiene che il Tribunale, ai punti 180 e 181 della sentenza impugnata, ha commesso un errore di diritto dichiarando che il Consiglio poteva, con una decisione adottata sulla base dell’articolo 29 TUE, limitare la libertà di circolazione di cui egli gode ai sensi dell’articolo 21 TFUE e dell’articolo 45 della Carta in quanto cittadino dell’Unione stante la sua cittadinanza finlandese. Contrariamente a quanto avrebbe dichiarato il Tribunale, limitazioni alla libera circolazione dei cittadini europei da parte degli [OSCURATO:PERSONA] membri, che devono essere interpretate restrittivamente, sarebbero possibili, come risulta dall’articolo 27 della direttiva 2004/38, soltanto per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica, limitazioni che devono peraltro essere proporzionate e essere adottate in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicate. 65 Orbene, né dalla formulazione letterale dell’articolo 29 TUE né dai trattati risulterebbe che tale libertà di circolazione possa essere limitata da misure restrittive adottate sulla base di detto articolo 29. Il Tribunale avrebbe infatti dovuto esaminare nel caso di specie se, in quanto istituzione dell’Unione che riuniva tutti gli [OSCURATO:PERSONA] membri, il Consiglio avesse verificato che il comportamento personale del ricorrente costituisse una minaccia per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sanità pubblica degli [OSCURATO:PERSONA] membri. La PESC non può quindi essere utilizzata dal Consiglio per apportare restrizioni alla libertà di circolazione dei cittadini dell’Unione al di fuori delle garanzie procedurali loro normalmente applicabili qualora gli [OSCURATO:PERSONA] membri istituiscano restrizioni del genere in forza della direttiva 2004/38, e il ricorrente precisa nella sua replica che un siffatto approccio sarebbe corroborato dall’articolo 40 TUE. 66 Il Consiglio contesta gli argomenti del ricorrente. Giudizio della Corte 67 Ai punti 180 e 181 della sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato, in sostanza, che, in forza dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, la libertà dei cittadini dell’Unione di circolare e di soggiornare nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri si esercita fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi, il che include le decisioni in materia di PESC adottate sulla base dell’articolo 29 TUE. Orbene, la formulazione, redatta in termini ampi, di quest’ultimo articolo conferisce al Consiglio, ai fini della realizzazione degli obiettivi di cui all’articolo 21, paragrafo 2, TUE, la competenza ad adottare misure restrittive volte a limitare la libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione al di fuori dello Stato membro di cui essi sono cittadini, e ciò indipendentemente dalle norme previste al riguardo dalla direttiva 2004/38. 68 Così facendo, il Tribunale non ha commesso alcun errore di diritto. 69 A tal riguardo, si deve ricordare che i cittadini dell’Unione, i quali sono, in forza dell’articolo 9 TUE e dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE, chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro, hanno il diritto, conferito direttamente dall’articolo 20, paragrafo 2, lettera a), e dall’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli altri [OSCURATO:PERSONA] membri. Quest’ultima disposizione prevede che le limitazioni e le condizioni relative a tale diritto sono previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi. 70 Ne consegue che, come correttamente dichiarato dal Tribunale al punto 180 della sentenza impugnata, il diritto alla libera circolazione e al soggiorno dei cittadini dell’Unione può essere limitato e soggetto a condizioni sulla base tanto del Trattato FUE quanto del Trattato UE. 71 Come ricordato dal Tribunale al punto 181 della sentenza impugnata, nell’ambito della PESC, il Consiglio può, sulla base dell’articolo 29 TUE, adottare decisioni che definiscono la posizione dell’Unione su una questione particolare di natura geografica o tematica, posizione che può includere misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, gruppi o entità non statali. In tale contesto, il Consiglio è chiamato a definire o a precisare, disponendo al riguardo di un ampio margine di discrezionalità e statuendo all’unanimità, l’oggetto delle misure restrittive che l’Unione adotta nel settore della PESC. Tale ampio margine di discrezionalità di cui dispone trova una spiegazione nella portata vasta degli scopi e degli obiettivi dell’Unione in detto ambito, quali espressi all’articolo 3, paragrafo 5, e all’articolo 21 TUE nonché alle disposizioni specifiche relative alla PESC, in particolare agli articoli 23 e 24 TUE (sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punti 269 e 270 nonché giurisprudenza citata). 72 Orbene, tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità di cui dispone il Consiglio per realizzare tali obiettivi nel settore della PESC e del fatto che né la formulazione dell’articolo 29 TUE né, più in generale, quella delle disposizioni dei Trattati UE e FUE relative alla PESC, né prescrivono né vietano, di per sé, l’adozione di misure restrittive specifiche, occorre affermare, al pari del Tribunale ai punti 180 e 181 della sentenza impugnata, che il Consiglio è, in linea di principio, competente, sulla base dell’articolo 29 TUE, a decidere che persone fisiche, quand’anche esse fossero cittadini di uno Stato membro dell’Unione e, pertanto, cittadini dell’Unione, non possono né entrare né transitare negli altri [OSCURATO:PERSONA] membri dell’Unione, allorché tali persone integrano criteri da cui risulti un nesso oggettivo tra la categoria cui appartengono e il paese terzo sul quale l’Unione intende così esercitare pressione (v., a quest’ultimo riguardo, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 273 ). In tali circostanze, l’articolo 29 TUE consente in linea di principio al Consiglio di adottare misure restrittive aventi l’effetto di limitare, ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 1, TFUE, il diritto di libera circolazione e di soggiorno di tali cittadini nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri e di imporre agli [OSCURATO:PERSONA] membri di far rispettare una siffatta limitazione. 73 Pertanto, come correttamente dichiarato dal Tribunale alla fine del punto 181 della sentenza impugnata, poco importa che siffatte limitazioni o condizioni non corrispondano a quelle previste dalla direttiva 2004/38, la quale mira, conformemente al suo articolo 1, lettera c), e al suo articolo 27, letti in combinato disposto con il suo articolo 42, a stabilire, in particolare, norme in forza delle quali gli [OSCURATO:PERSONA] membri e non un’istituzione dell’Unione come il Consiglio possono essi stessi apportare tali limitazioni. 74 Una siffatta interpretazione non è inoltre inficiata dall’articolo 40, secondo comma, TUE, menzionato dal ricorrente. Ai sensi della disposizione in parola, l’attuazione delle politiche di cui agli articoli da 3 a 6 TFUE lascia parimenti impregiudicata l’applicazione delle procedure e la portata rispettive delle attribuzioni delle istituzioni previste dai trattati per l’esercizio delle competenze dell’Unione a titolo della PESC. In un contesto del genere, il fatto che la direttiva 2004/38 disciplini, come risulta dal suo considerando 2, la libertà di circolazione delle persone in quanto libertà fondamentale nel mercato interno per il quale l’Unione dispone di una competenza concorrente con quella degli [OSCURATO:PERSONA] membri ai sensi dell’articolo 4 TFUE non può incidere sulla portata della competenza di cui il Consiglio dispone in materia di PESC in forza dell’articolo 29 TUE. 75 Peraltro, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il fatto che, al momento dell’adozione, sulla base dell’articolo 29 TUE, di misure restrittive volte a limitare la libera circolazione nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri di persone fisiche, anche se queste ultime sono cittadini dell’Unione, il Consiglio non sia vincolato dalle norme e dalle garanzie procedurali previste dalla direttiva 2004/38 non implica che tale istituzione disporrebbe al riguardo di un potere che non sarebbe limitato dal diritto dell’Unione. 76 Infatti, sotto un primo profilo, come indicato dal Tribunale ai punti 181 e 186 della sentenza impugnata, l’adozione di siffatte misure deve avvenire tenendo conto del principio del diritto internazionale, ribadito all’articolo 3 del protocollo n. 4 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, in forza del quale uno Stato membro non può negare ai propri cittadini il diritto di avere accesso al suo territorio e di soggiornarvi. [OSCURATO:PERSONA] membri sono vincolati da questo principio [v., in tal senso, sentenza del 6 ottobre 2021, A (Attraversamento di frontiere a bordo di imbarcazione da diporto), C‑35/20 , EU:C:2021:813 , punto 69 e giurisprudenza citata]. Pertanto, l’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2014/145 garantisce l’assenza di un obbligo che sarebbe imposto da tale decisione a uno Stato membro di negare l’ingresso nel suo territorio ai propri cittadini. 77 Sotto un secondo profilo, si deve ricordare che qualsiasi decisione che adotti siffatte misure sulla base dell’articolo 29 TUE, nell’ottica, come rilevato dal Tribunale al punto 182 della sentenza impugnata, di esercitare una pressione su un paese terzo al fine di realizzare gli obiettivi di cui all’articolo 21, paragrafo 2, lettere b) e c), TUE, vale a dire consolidare e sostenere la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti dell’uomo e i principi del diritto internazionale, nonché preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, deve definire e circoscrivere l’obiettivo di pressione perseguito, i criteri giuridici che consentono l’imposizione di misure restrittive nonché le categorie di persone o di entità interessate da detti criteri, cosicché le misure restrittive imposte a tale titolo siano idonee a conseguire, in un modo che non sia manifestamente inadeguato, l’obiettivo perseguito (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punti 272 e 273 nonché giurisprudenza citata). 78 Sotto un terzo profilo, tenuto conto del fatto che il diritto dei cittadini dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri è parimenti un diritto fondamentale in quanto garantito all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, l’ostacolo posto, mediante decisioni adottate sulla base dell’articolo 29 TUE, a tale diritto costituisce una «limitazione all’esercizio» di detto diritto, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, cosicché, come correttamente indicato dal Tribunale al punto 183 della sentenza impugnata, esso deve soddisfare le condizioni previste da quest’ultima disposizione. 79 In considerazione dei motivi suesposti, si deve respingere il nono motivo d’impugnazione in quanto infondato. Sul decimo motivo d’impugnazione Argomenti delle parti 80 Con il suo decimo motivo d’impugnazione, suddiviso in due parti, il ricorrente contesta in sostanza al Tribunale di aver commesso errori di diritto e di aver violato il suo obbligo di motivazione ritenendo che la limitazione, apportata dalle misure restrittive di cui è oggetto, al suo diritto di libera circolazione e di soggiorno di cui gode in quanto cittadino dell’Unione fosse conforme al principio di proporzionalità (prima parte del decimo motivo d’impugnazione) e al requisito secondo cui una siffatta limitazione deve rispettare il contenuto essenziale di tale diritto (seconda parte del decimo motivo d’impugnazione). 81 Per quanto riguarda la prima parte, il Tribunale, in sede di esame della proporzionalità della limitazione al diritto di circolazione e di soggiorno del ricorrente, sarebbe incorso in un errore di diritto e avrebbe violato il suo obbligo di motivazione astenendosi dall’individuare, nei confronti del ricorrente, un comportamento personale grave per l’ordine pubblico, la pubblica sicurezza o la sanità pubblica degli [OSCURATO:PERSONA] membri, come richiesto dall’articolo 27 della direttiva 2004/38, o da una minaccia grave per un interesse dell’Unione, nonché dallo spiegare come una siffatta limitazione fosse adeguata per realizzare gli obiettivi perseguiti dal Consiglio, quali individuati dal Tribunale al punto 187 della sentenza impugnata. 82 Per quanto riguarda la seconda parte, il ricorrente contesta il ragionamento svolto dal Tribunale ai punti 186 e 189 della sentenza impugnata. Infatti, contrariamente a quanto avrebbe dichiarato il Tribunale, l’ampiezza della restrizione del suo diritto di libera circolazione e di soggiorno sarebbe particolarmente importante, poiché essa riguarderebbe il territorio di 26 [OSCURATO:PERSONA] membri su 27. Inoltre, nessuna delle deroghe previste all’articolo 1 della decisione 2014/145 terrebbe conto dello status di cittadino dell’Unione né della situazione specifica di cittadini dell’Unione aventi legami con più paesi dell’Unione. A ciò si aggiungerebbe il fatto che, nonostante il loro carattere asseritamente temporaneo, le misure restrittive potrebbero essere mantenute nei confronti di una persona per svariati anni. Infine, la giurisprudenza menzionata per analogia dal Tribunale al punto 186 della sentenza impugnata non sarebbe pertinente. 83 Per quanto riguarda la prima parte del decimo motivo d’impugnazione, il Consiglio conclude per l’irricevibilità di tale parte a causa del fatto che i passaggi contestati della sentenza impugnata non sono identificati dal ricorrente. Nel merito, il Consiglio contesta gli argomenti del ricorrente. Giudizio della Corte 84 In via preliminare, per quanto riguarda la ricevibilità della prima parte del decimo motivo d’impugnazione, è vero che, come fatto valere dal Consiglio, il ricorrente non individua con precisione i passaggi della sentenza impugnata che egli prende in considerazione con l’argomento sviluppato a sostegno di tale prima parte. Ciò posto, tenuto conto del fatto che il ricorrente addebita al Tribunale, nella sostanza, di aver commesso errori di diritto nella sua analisi della proporzionalità delle misure restrittive volte a limitare il suo diritto di libera circolazione e di soggiorno in quanto cittadino dell’Unione, risulta con sufficiente chiarezza dalla sua argomentazione che egli prende in considerazione i punti da 188 a 191 della sentenza impugnata, nei quali il Tribunale ha proceduto a tale analisi, avendo il Consiglio peraltro esso stesso individuato detti punti da 188 a 191 nel suo controricorso. In tali circostanze, si deve dichiarare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, la prima parte del decimo motivo d’impugnazione indica in modo sufficientemente preciso gli elementi contestati della sentenza impugnata nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno dell’impugnazione, cosicché essa è ricevibile (v., in tal senso, sentenza del 18 dicembre 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P , EU:C:2025:977 , punti 54 e 55 e giurisprudenza citata). 85 Nel merito, per quanto riguarda la prima parte del decimo motivo d’impugnazione, occorre respingere, sotto un primo profilo, l’argomento del ricorrente secondo cui, ai punti da 188 a 191 della sentenza impugnata, il Tribunale si sarebbe erroneamente astenuto dall’esaminare, alla luce delle norme della direttiva 2004/38, la proporzionalità dell’ingerenza nel suo diritto fondamentale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri ai sensi dell’articolo 45, paragrafo 1, della Carta. 86 Infatti, si deve ricordare, da un lato, che, conformemente ai punti da 73 a 78 della presente sentenza, il Tribunale non è incorso in un errore di diritto dichiarando, in sostanza, che, adottando, sulla base dell’articolo 29 TUE, misure restrittive volte a limitare il diritto di libera circolazione e di soggiorno di persone fisiche aventi la cittadinanza dell’Unione, il Consiglio non era vincolato dalle norme e dalle garanzie procedurali previste dalla direttiva 2004/38. 87 D’altro lato, al fine di determinare se l’ingerenza in un diritto fondamentale quale quello garantito all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta a causa di limitazioni a tale diritto ad opera di un atto dell’Unione sia, conformemente a quanto richiesto dall’articolo 52, paragrafo 1, seconda frase, della Carta, proporzionata, occorre verificare, sotto un primo profilo, se le misure in parola rispondano a un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione; sotto un secondo profilo, se esse non siano manifestamente inadeguate rispetto a tale obiettivo, vale a dire se non siano manifestamente inidonee a realizzarlo, e, sotto un terzo profilo, se la limitazione di cui si tratta non ecceda manifestamente quanto necessario per conseguire detto obiettivo (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 233 e giurisprudenza citata). Orbene, una siffatta analisi si effettua indipendentemente dalle disposizioni previste dalla direttiva 2004/38. 88 Pertanto, il Tribunale non ha né commesso un errore di diritto né violato il suo obbligo di motivazione astenendosi dal valutare la proporzionalità della limitazione al diritto di libera circolazione e di soggiorno del ricorrente alla luce delle norme e delle garanzie procedurali previste da tale direttiva. 89 Sotto un secondo profilo, il ricorrente addebita al Tribunale di aver violato l’obbligo di motivazione ad esso incombente per essersi astenuto dall’aver verificato, nella sua analisi della proporzionalità dell’ingerenza nel suo diritto fondamentale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri diversi dalla Repubblica di Finlandia, se il divieto d’ingresso e di transito di cui si tratta fosse adeguato per conseguire l’obiettivo consistente, come risulta dai punti 182 e 187 della sentenza impugnata, non contestati al riguardo in sede di impugnazione, nell’esercitare pressione sulle autorità della Federazione russa affinché pongano fine alle loro azioni e alle loro politiche di destabilizzazione dell’Ucraina. 90 Tale argomento deve essere parimenti respinto nella misura in cui, in considerazione della giurisprudenza ricordata al punto 36 della presente sentenza, l’esame dell’adeguatezza del divieto in parola risulta dai punti 190 e 191 della sentenza impugnata. Infatti, indicando, a detti punti 190 e 191, che, alla luce dell’importanza dell’obiettivo perseguito dalle misure restrittive imposte al ricorrente, la limitazione apportata al suo diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri non era manifestamente sproporzionata, il Tribunale è implicitamente, ma necessariamente, partito dalla constatazione secondo cui il divieto di cui si tratta non era manifestamente inidoneo a realizzare tale obiettivo (v., per analogia, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 237 ). 91 Con la seconda parte del decimo motivo d’impugnazione, il ricorrente lamenta che il Tribunale avrebbe commesso un errore di diritto nell’affermare, ai punti 186 e 189 della sentenza impugnata, che la limitazione apportata al suo diritto di libera circolazione e di soggiorno nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri, garantito all’articolo 45, paragrafo 1, della Carta, rispettava il contenuto essenziale di tale diritto. 92 A tal riguardo, si deve rilevare che il punto 189 della sentenza impugnata si riferisce al carattere necessario di tale limitazione alla luce del principio di proporzionalità e che soltanto il punto 186 della sentenza in parola verte sulla questione del rispetto del contenuto essenziale di detto diritto. In tali circostanze, occorre dichiarare che la seconda parte del decimo motivo d’impugnazione riguarda solo quest’ultimo punto. 93 Va ricordato che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, prima frase, della Carta, eventuali limitazioni apportate all’esercizio dei diritti fondamentali previsti da quest’ultima devono, in particolare, rispettare il contenuto essenziale di detti diritti. 94 Al punto 186 della sentenza impugnata, il Tribunale ha giudicato che la limitazione apportata al diritto fondamentale del ricorrente di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli [OSCURATO:PERSONA] membri rispettava il contenuto essenziale di tale diritto in quanto il divieto in parola, da un lato, non impediva al ricorrente di recarsi e soggiornare nello Stato membro di cui possiede la cittadinanza conformemente al principio di diritto internazionale ricordato al punto 76 della presente sentenza e ribadito all’articolo 1, paragrafo 2, della decisione 2014/145 e, dall’altro, non aveva carattere permanente perché il mantenimento delle misure restrittive di cui è oggetto il ricorrente e, pertanto, tale divieto, deve essere riesaminato periodicamente in forza dell’articolo 6 di suddetta decisione. 95 Senza che occorra esaminare la pertinenza della giurisprudenza cui il Tribunale ha fatto riferimento al punto 186 della sentenza impugnata, si deve dichiarare che il secondo degli elementi menzionati a detto punto 186, relativo all’articolo 6 della decisione 2014/145, è sufficiente per concludere che gli atti controversi non pregiudicano il contenuto essenziale del diritto fondamentale di libera circolazione del ricorrente (v., per analogia, sentenza del 13 marzo 2025, Shuvalov/Consiglio, C‑271/24 P , EU:C:2025:180 , punti 78 e 79 ). Risulta infatti dall’obbligo di riesame periodico delle misure restrittive adottate nei confronti del ricorrente che gli atti controversi non hanno né per oggetto né per effetto di far cessare i diritti conferiti a quest’ultimo dalla sua cittadinanza dell’Unione o di incidere, in modo permanente, sulla portata di tali diritti. 96 Siffatta conclusione non è inficiata dal fatto, indicato dal ricorrente, che le eccezioni e le deroghe previste all’articolo 1, paragrafi 3, 4 e 6, della decisione 2014/145 riguardano, in larga misura, persone che si trovano in situazioni molto specifiche in relazione, in particolare, ad obblighi internazionali. È sufficiente constatare al riguardo che tale circostanza non incide in nulla sulla portata dell’obbligo di riesame periodico menzionato al punto 186 della sentenza impugnata. 97 In considerazione dei motivi suesposti, occorre respingere il decimo motivo d’impugnazione in quanto infondato. Sui motivi d’impugnazione dal primo al quinto e ottavo 98 Dall’esame del sesto e del settimo motivo d’impugnazione nonché dei motivi d’impugnazione nono e decimo risulta che il Tribunale non ha commesso errori di diritto ritenendo che il Consiglio avesse potuto validamente mantenere, con gli atti controversi, le misure restrittive nei confronti del ricorrente in base al criterio d), senza che ciò comportasse una limitazione indebita del diritto di libera circolazione e di soggiorno. 99 In tale contesto, i motivi d’impugnazione vertenti su errori di diritto che il Tribunale avrebbe commesso nella sua valutazione della fondatezza delle misure restrittive adottate nei confronti del ricorrente sulla base, da un lato, del criterio previsto all’articolo 1, paragrafo 1, lettera e), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della decisione 2014/145 nonché all’articolo 3, paragrafo 1, lettera g), del regolamento n. 269/2014 (motivi d’impugnazione dal primo al quarto e ottavo) e, dall’altro, del criterio previsto all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), e all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), della decisione 2014/145 nonché all’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 269/2014 (quinto motivo d’impugnazione) devono essere dichiarati inoperanti. 100 Infatti, poiché il dispositivo della sentenza impugnata è fondato, un siffatto errore di diritto, quand’anche dimostrato, non sarebbe tale da comportare l’annullamento della sentenza in parola né, a fortiori , quello degli atti controversi (v., in tal senso, sentenza del 26 marzo 2026, Pumpyanskiy e a./Consiglio, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P e C‑111/24 P , EU:C:2026:245 , punto 440 e giurisprudenza citata). 101 Ne consegue pertanto che l’impugnazione dev’essere interamente respinta. Sulle spese 102 Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura della Corte, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce sulle spese. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di quest’ultimo, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. 103 Poiché il Consiglio ne ha fatto domanda, il ricorrente, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese. Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce: 1) L’impugnazione è respinta. 2) Il sig. [OSCURATO:PERSONA] è condannato alle spese. Firme ( *1 ) Lingua processuale: il francese.