Cassazione n. 34477/2023

2/09/2023 CC ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.12162/2022 R.G. proposto da : [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], rappresentate e difese dall’[OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), presso il cui studio in Roma via Tagliamento n. 10 sono elettivamente domiciliate, PEC: ; -ricorrenti- contro MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA (MIUR), MINISTERO DELL'INTERNO, [OSCURATO:PERSONA](CSM), PREFETTURA-[OSCURATO:PERSONA], rappresentate e difese dall’Avvocatura Generale dello Stato (ADS80224030587), presso la quale sono domiciliate in Roma via dei Portoghesi 12, PEC: ; -controricorrenti- nonchécontro RUSSO CARLOe [OSCURATO:PERSONA] -intimati- avverso la sentenza del Consiglio di Stato n. 950/2022 depositata i l 09/02/2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/09/2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] propose ricorso innanzi al TAR Lazio al fine di ottenere il riconoscimento degli emolumenti a lui spettanti in qualità di componente elettivo laico del CSM nel periodo compreso tra il 9 luglio 1981 ed il 9 marzo 1986 poiché, all’atto della cessazione dell’incarico, al medesimo era stato riconosciuto il trattamento di cui all’art. 3, primo comma, l. n. 312 del 1971, con l’assegno personale riassorbibile ai sensi dell’art. 202 d.P.R. n. 3/1957,senza il computo dell’indennità giudiziaria ai sensi dell’art. 3 l. n. 27 del 1981 ; chiedeva il pagamento dei relativi arretrati, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria. 2. Il giudice amministrativo, con sentenza n. 5523/2012, passata in giudicato, accoglieva, nei limiti dell’eccepita prescrizione, la pretesa del ricorrente, riconoscendo il diritto all’indennità giudiziaria nella misura richiesta, nonché la corresponsione dei conseguenti arretrati, oltreagli interessi e alla rivalutazione. 3. [OSCURATO:PERSONA]. Quadri agiva per l’ottemperanza innanzi al TAR Lazio, che, con sentenza n. 11630/2016, disattesa l’eccezione sul difetto di legittimazione passiva del CSM, accoglieva il ricorsoma, nell’affermare l’irretroattività dell’art. 1, commi 458 e 459 della l. n. 147 del 2013 (che aveva abolito gli assegni ex art. 202 del d.P.R. n. 3/1957), manteneva ferma l’applicabilità del divieto di cui allo stesso comma 458 per tali trattamenti a far tempo dell’entrata in vigore della stessa l. n. 147/2013e limitava l’applicabilità della rivalutazione ai soli crediti retributivi maturati fino 31 dicembre 1994. 4. La decisione veniva impugnata innanzi alConsiglio di Stato, che, con sentenza n. 5801/2017, in parziale riforma delle statuizioni del TAR, riteneva il difetto di legittimazione passiva del CSM ed escludeva l’applicabilità dell’art. 1, comma 458, legge n. 147/2013; confermava, invece, l’esclusione del cumulo tra interessi e rivalutazione sugli emolumenti maturati dal gennaio 1995. 5. A fronte dell’inerzia dell’Amministrazione, veniva designato il Commissario ad acta, nella persona del dott. [OSCURATO:PERSONA], che, presi contatti con Uniparthenope (già delegata dal MIUR per la determinazione di quanto spettante al Prof. Quadri), procedeva alla quantificazione della somma dovuta, che determinava nella misura di € 19.912,33, oltre interessi per € 2.623,39, notevolmente inferiore a quella asseritamente spettante(pari a € 146.721,70) . 6. La minor somma, in particolare, era conseguente ad un riassorbimento dell’assegno ad personam e compensazione delle rispettive pretese, effettuati in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 559/2013, avente ad oggetto la determinazione della retribuzione del Prof. Quadri a far data dal 5 novembre 1991. 7. Sopravvenuto il decesso del Prof. Quadri, con reclamo ex art. 114, comma 6 , c.p.a., le odierne ricorrenti, in qualità di eredi , contestavano la legittimità degli atti adottati dal Commissario ad acta, posto che la liquidazione delle somme doveva essere ancorata a quanto statuito con la sentenza del TAR n. 5523/2012 come interpretata in sede di ottemperanza con la sentenza del Consiglio di Stato n. 5801/2017. 8. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 950 del 2022, rigettava il ricorso. 9. Avverso detta sentenza, le eredi del Prof. Quadri hanno proposto ricorso per cassazione con due motivi; resistono con controricorso il Ministero d ell' I struzione, d ell’ U niversità e d ella Ricerca (Miur), il Ministero dell'Interno, il Consiglio Superiore della Magistratura (Csm), e la Prefettura-Utg di Roma ; sono rimasti intimati [OSCURATO:PERSONA] e l’Università degli Studi di [OSCURATO:PERSONA]. 10. In prossimità della camera di consiglio, il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendo dichiararsi inammissibile il ricorso. 11. Con istanza depositata in data 8 agosto 2023, le ricorrenti chiedevano rinvio, cui aderiva l’Avvocatura dello Stato, in attesa della definizione del giudizio di ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 559/2013, concernente il cd. riassorbimento dell’assegno ad personamdel Prof. Quadri. [OSCURATO:PERSONA] 1. Preliminarmente va esaminata l’istanza di rinvio depositata dal difensore delle ricorrenti e a cui l’Avvocatura dello Stato ha aderito in data 8 agosto 2023. 1.1. La richiesta non può essere accolta. 1.2. L’istanza di rinvio si fonda sul presupposto che “la risoluzione delle questioni dedotte” “in giudizio” innanzi a queste Sezioni Unite “appare logicamente condizionata dalla decisione che verrà assunto all’esito del citato giudizio di ottemperanza” (riferito alla sentenza n. 559/2013) posto che, nella sentenza qui impugnata, la determinazione delle somme dovute, ritenuta validamente operatadal commissario ad acta, era stata –in tesi illegittimamente –ancorata anche all’esito della statuizionedel 2013. 1.3. Il profilo asseritamente condizionante attiene, peraltro, alle esclusive valutazioni sul merito della controversia e agli eventuali erroresin cui possa essere incorso il giudice amministrativo nel giudizio concluso con la sentenza n. 950/2022, ambiti che , tuttavia, esula no dagli spazi di cognizione pertinenti alle Sezioni Unite, involgenti solo l’osservanza dei limiti della giurisdizione esercitata dal Consiglio di Stato. 1.4. Ne deriva che nessun “condizionamento” può fondatamente derivare dalla pendenza del diverso giudizio (relativo, tra l’altro, a decisione che, alla luce del tenore dellestesse doglianze qui articolate, è estranea) rispetto al presente ricorso, il quale, nel trasfondere nei motivi la medesima prospettazione, è, come si vedrà, inammissibile. 1.5. Infine, come sottolineato dalla stessa sentenza n. 9793/2022 del Consiglio di Stato– con cui è stata rigettata la revocazione avverso la sentenza n. 950/2022 e qui prodotta con l’istanza di rinvio -neppure un esito favorevole alle ricorrenti nel giudizio di ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 559/2013, è suscettibile, in quanto tale, di incidere sulla sentenza n. 950/2022 ma potrà dar luogo, nel caso, “alla ripetizione della relativa somma trattenuta indebitamente”, sì da rendere privo di giuridica consistenza l’asserito condizionamento. 2. Sempre in via preliminare, va esaminata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del C.S.M., che è fondata. 2.1. La sentenza del Consiglio di Stato n. 5801/2017 , infatti, ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva del C.S.M., evidenziando che l’evocazione dello stesso nel pregresso giudizio si risolveva in una mera litis denuntiatio. 2.2. Inoltre, la stessa sentenza n. 950/2022, pur non prendendo posizione sulla partecipazione al giudizio del Consiglio Superiore della magistratura, nel cui ambito la relativa posizione in alcun modo veniva attinta dalle domande delle parti, si è limitata a respingere il reclamo. 2.3. Ne deriva il difetto di legittimazione passiva del C.S.M. anche nel presente giudizio. 3. Passando all’esame del ricorso, il primo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., nonché degli artt. 111 Cost. e 110 cod. proc. amm., eccesso di potere giurisdizionale per violazione dei limiti esterni della giurisdizione (violazione degli artt. 7, 112, 113 e 114 cod. proc. amm. e 24 e 103 Cost.) per aver il Consiglio di Stato, in sede di ottemperanza – sede nella quale la potestas iudicandiè limitata alla sola interpretazione del contenuto del giudicato sulla base degli elementi interni alla sentenza -effettuato un sindacato integrativo, individuando un diverso contenuto precettivo inrelazione alla diversa ed estranea sentenza del Consiglio di Stato n. 559/2013, afferente ad un petitum ed una causa petendi differente (l’assegno personale a titolo di indennità giudiziaria nel giudizio qui in rilievo; il riassorbimento dell’assegno ad personam in quello concluso con la sentenza del 2013). 3.1. Nell’articolazione del motivosi rileva che l’accertamento di un eventuale diritto alla compensazione – come statuito - non era stato oggetto di alcun giudizio di cognizione, né di una successiva fase di ottemperanza; tale questione, in ogni caso, integrava una eccezione in senso stretto, non rilevabile d’ufficio né deducibile in sede di reclamo ex art. 114 cod. proc. amm., ponendosi la decisione del giudice amministrativo anche in contrasto con i principi della CEDU in quanto lesiva dei diritti dei privati. 3.2. Il secondo motivo denuncia, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 1, cod. proc. civ., nonché degli artt. 111 Cost. e 110 cod. proc. amm., eccesso di potere giurisdizionaleper diniego di giustizia (violazione degli artt. 7, 112, 113 e 114 cod. proc. amm., 6 e 14 CEDU e 24 e 103 Cost.) derivante dal radicale stravolgimento delle regole processuali e di merito per aver il Consiglio di Stato riconosciuto , in sede di ottemperanza, legittima –oltre che conforme alla decisione da ottemperare –l’azione amministrativa dell’[OSCURATO:PERSONA] , pur diversadall’Amministrazione soccombente (MIUR). 3.3. Denuncia, inoltre, lo stravolgimento della normativa, avendo il Consiglio di Stato accomunato l’assegno personale ex art. 3, primo comma, l. n. 312/1971 e l’indennità giudiziaria ex art. 3 l. n. 27/1981, consentendo la compensazione tra le rispettive voci di credito, pur in assenza di una domanda riconvenzionale, neppure deducibile in sede esecutiva, così ampliando il potere esercitato al di là dei limiti previsti in sede di ottemperanza. 3.4. La pronuncia, infine, si porrebbe in contrasto con i principi di cui agli artt. 6 e 14 CEDU, avendo il Consiglio di Stato deciso (anche) sull’ottemperanza di altra pronuncia, senza consentire alle parti di esercitare le loro prerogative nell’ambito di uno specifico giudizio di cognizione o di ottemperanza, sì da determinare la formazione di un giudicato confliggente con il primato del diritto dell’Unione Europea. 4. Il ricorso, nel suo contenuto sostanziale, dunque, lamenta che il giudice del reclamo ha violato i limiti esterni della propria giurisdizione poiché invece di pronunciarsi solo sulla (corretta) ottemperanza della sentenza del [OSCURATO:PERSONA] n. 5523/2012 (di cui la sentenza n. 5801/2017 aveva già stabilito le modalità) aveva statuito pure sull’ottemperanza della sentenza n. 559/2013, estranea al primo giudicato, realizzando anche un diniego di giustizia. 5. Il ricorso è inammissibile in tutte le sue articolazioni. 6. Va premesso che, alla luce del più recente e ormai consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difettoassoluto di giurisdizione - che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione osconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneopresupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento) -, nonché didifetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudiceabbia violato i cd. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambitopossa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze “abnormi”, “anomale” ovvero di uno “stravolgimento” radicale delle norme di riferimento (tra le altre, S ez. U, n. 8311/2019; S ez. U, n. 19675/2020; Sez.U, n. 15573/2021; Sez. U, n. 11549/2022; S ez . U, n. 14301/2022; da ultimo Sez. U, n. 23532/2023). 6.1. Tale vizio non è invececonfigurabile per errores in procedendo o in iudicando, i quali non investono la sussistenza e i limiti esterni del potere giurisdizionale dei giudici speciali, bensì solo la legittimità dell’esercizio del potere medesimo (tra le molte, successivamente alla sentenza n. 6 del 2018 della Corte costituzionale, v.: S ez . U, n. 7926/2019, Sez.U, n. 8311/2019, Sez. U, n. 29082/2019, S ez . U, n. 7839/2020, Sez.U, n. 19175/2020, Sez. U, n. 18259/2021). 6.2. In altri termini, il controllo del limite esterno della giurisdizione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo, anche per contrasto con il diritto dell’Unione europea, operando i limiti istituzionali e costituzionali del controllo devoluto a questa Corte, “i quali restano invalicabili, quand’anche motivati per implicito, allorché si censuri il concreto esercizio di un potere da parte del giudice amministrativo, non potendo siffatta modalità di esercizio integrare un vizio di eccesso di potere giurisdizionale”, senza che rilevi l’eventuale gravità o intensità del presunto errore di interpretazione, che resta confinato entro i limiti interni della giurisdizione amministrativa, posto che l’interpretazione delle norme giuridiche costituisce il propriumdistintivo dell’attività giurisdizionale ( da ultimo, tra le tante, Sez. U, n. 23523/2023). 6.3. Neppure il contrasto delle decisioni giurisdizionali del Consiglio di Stato con il diritto europeo integra, di per sé, l’eccesso di potere giurisdizionale denunziabile ai sensi dell’art. 111, comma ottavo, Cost., atteso che anche la violazione delle norme dell’Unione europea o della CEDU dà luogo ad un motivo di illegittimità, sia pure particolarmente qualificata, che si sottrae al controllo di giurisdizione della Corte di cassazione; né , anche qui, può essere attribuita rilevanza al dato qualitativo della gravità del vizio, essendo tale valutazione, sul piano teorico, incompatibile con la definizione degli ambiti di competenza e, sul piano fattuale, foriera di incertezze, in quanto affidata a valutazioni contingenti e soggettive (Sez. U, n. 29085/2019; S ez . U, n. 6460/2020; da ultimo, con riguardo alle sentenze del giudice amministrativo che si assume essersi sottratte all’obbligo di rinvio pregiudizialev. Sez. U, n. 17340/2022, S ez. U, n. 26164/2022 ). 7. Con specifico riguardo alle decisioni in materia di ottemperanza, si è poi precisato che la decisione di rigetto della domanda proposta per ottenere l’ottemperanza di un giudicato non è sindacabile dalla Corte di cassazione per motivi inerenti all’interpretazione del giudicato e delle norme oggetto di quel giudizio, atteso che gli errori nei quali il giudice amministrativo sia eventualmente incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano interni alla giurisdizione stessa (Sez. U, n. 26274/2016; Sez. U, 8 febbraio 2021, n. 2909/2021; Sez. U, n. 23999/2023). Si è sottolineato che l’ottemperanza ha “caratteristiche diverse a seconda che riguardi una sentenza del giudice ordinario al pagamento di una somma di danaro o una sentenza di annullamento del giudice amministrativo che comporta la necessità di reiterare l’esercizio del potere secondo dei vincoli conformativi dettati dalla sentenza di cognizione: nel primo caso il giudizio di ottemperanza assume natura e caratteristiche per lo più di semplice giudizio esecutivo; nell’altro, tende a conseguire una attività provvedimentale dell’amministrazione ed ancheeffetti ulteriori e diversi rispetto al provvedimento originario oggetto di impugnazione”. Più in generale, dunque, “ove l’ottemperanza concerna l’attuazione di una sentenza del giudice amministrativo” –come nella vicenda qui in esame – “ il giudice dell’ottemperanza ha il potere di integrare il giudicato, nel quadro degli ampi poteri, tipici della giurisdizione estesa al merito (e idonei a giustificare anche l’emanazione di provvedimenti discrezionali), che egli può esercitare ai fini dell’adeguamento della situazione al comando rimasto inevaso … può quindi adottare una statuizione analoga a quella che potrebbe emettere in un nuovo giudizio di cognizione, risolvendo eventuali problemi interpretativi che sarebbero comunque devoluti alla propria giurisdizione” (Sez. U, n. 1227/2022). 7.1. Ne consegue che, per distinguere le fattispecie nelle quali il sindacato della Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede di giudizio di ottemperanza è consentito da quelle nelle quali tale sindacato è da ritenere inammissibile, è decisivo stabilire se oggetto del ricorso è il modo con cui il potere di ottemperanza viene esercitato (limiti interni della giurisdizione) oppure se viene posta in discussione la possibilità stessa, in una determinata situazione, di fare ricorso al giudizio di ottemperanza (limiti esterni). In questa prospettiva, ove le censure riguardino l’interpretazione del giudicato, l’accertamento del comportamento tenuto dalla P.A. e la valutazione di conformità di tale comportamento rispetto a quello che essa avrebbe dovuto tenere ovvero gli errori nei quali il giudice amministrativo può eventualmente essere incorso, essendo inerenti al giudizio di ottemperanza, restano internealla giurisdizione stessa e non sono sindacabili dalla Corte di cassazione (Sez. U, n. 4852/2013; Sez. U, n. 13699/2018; Sez. U, 26 maggio 2020, n. 9773/2020; Sez. U, n. 1227/2022): la negazione della tutela giurisdizionale resta estranea all’eccesso di potere giurisdizionale sindacabile dalla Corte di cassazione perché, altrimenti, verrebbe obliterata la distinzione tra limiti esterni ed interni della giurisdizione (Sez. U, n. 9369/2023). Afferiscono ai suddetti limiti interni della giurisdizione anche gli eventuali errori imputati al giudice amministrativo nell’individuazione degli effetti conformativi del giudicato medesimo, nella ricostruzione della successiva attività dell’amministrazione e nella valutazione di non conformità (Sez. U, n. 25165/2021; Sez. U, n. 23999/2023). 8. Nella vicenda in esame,non è configurabile il denunciato eccesso di potere giurisdizionale per superamento dei limiti esterni della giurisdizione. 8.1. La sentenza impugnata, con cui è stato respinto il reclamo avverso l’asserita inesatta attuazione della sentenza di ottemperanza n. 5801/2017 del Consiglio di Stato relativa alla sentenza n. 5523/2012 del [OSCURATO:PERSONA], non ha inciso sull’intangibilità del giudicato, né ha attribuito ad esso un contenuto precettivo diverso da quello risultante dal titolo, ma si è limitata, nell’interpretare il titolo e valutare la sua corretta esecuzione, a considerare il comportamento della pubblica amministrazione e la sua conformità a quello che avrebbe dovuto tenerealla luce delle circostanze potenzialmente incidenti (in ispecie, l’incidenza di un diverso giudicato sulle voci stipendiali) e valutate dall’amministrazione con riferimento alla ritenuta unicità della voce stipendiale coinvolta. 8.2. Tutti i vizi dedotti –il difetto di legittimazione di Parthenope, l’asserita considerazione, d’ufficio, di una eccezione di compensazione e le pretese violazioni del contraddittorio processuale e il contestato ampliamento del thema decidendum, i vizi istruttori, l’asserita errata interpretazione di norme sostanziali per aver ritenuto le decisioni del 2012 e del 2013, pur relative a problematiche differenti, comunque afferenti “alla medesima voce stipendiale”e, dunque, legittimamente oggetto di apprezzamento da parte dell’Amministrazione– attengono, in evidenza, ad eventuali errores in procedendo o in iudicando , come tali conferenti al limiti interni della giurisdizione del giudice amministrativo ed estranei al sindacato della Corte di cassazione. 8.3. Infine, per le ragioni già evidenziate (par. 6.1. e 6.2., cui si rinvia) sono inammissibili anche i profili di doglianza –per vero di per sé carenti pure in punto di specificità per l’assenza di raffronto tra le statuizioni della sentenza impugnata e le tesi delle ricorrent i , nonché per la solo generica invocazione,e per mere enunciazioni astratte, dei principi di cui si lamenta la violazione– che, in correlazione al dedotto diniego di giustizia, lamentano lo “stravolgimento delle regole processuali” e i vulneraalla CEDU; del resto, come emerge dalla stessa documentazione depositata dalle ricorrenti, è attualmente pendente il ricorso per l’ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 559/2013, da cui un’ulteriore ragione di inammissibilità della censura. 9. Il ricorso va dunque dichiarato inammissibilee le ricorrenti vanno condannate al pagamento, in favore delle parti costituite, delle spese del giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, dichiara inammissibile il ricorso. Condanna lericorrenti al pagamento delle spese del giudizio, che liquida, in favore del Ministero dell'Istruzione, dell’Università e d ella Ricerca (Miur), del Ministero dell'Interno, del Consiglio Superiore della Magistratura (Csm) e della [OSCURATO:PERSONA] di Roma , in complessive € 2.500,00 per compensi, oltre alle