Cassazione n. 14478/2023

la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 19809/2022R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], tutti rappresentati e difesi dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via [OSCURATO:PERSONA], n. 5; –ricorrenti – contro [OSCURATO:PERSONA] civile p.a. — Mancata attuazione direttive comunitarie — Medici specializzandi Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, Ministero dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentat i e difes i ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domiciliano ope legisin Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; –controricorrenti – avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n. 570 /202 2 depositatail 27 gennaio 202 2 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9 marzo 202 3 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Numerosi medici specializzati, fra i quali gli odierni ricorrenti , convennero davanti al Tribunale di Roma la Presidenza del Consiglio dei ministri, il M.I.U.R., il Ministero della Salute e il Minister o dell'Economia e delle Finanze, chiedendone la condanna, in solido, al risarcimento dei danni conseguenti alla mancata attuazione delle direttive europee 75/362/CEE, 75/363/CEE e 82/76/CEE, in tema di adeguata retribuzione spettante per la frequenza di corsi di specializzazione in anni compresi in tutto o in parte nel periodo 1980- 1996. Con sentenza n. 21744 del 20 1 7 il Tribunale rigettò le domande per intervenutaprescrizione. 2. La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 570 /202 2 depositata il 27 gennaio2022, ha rigettato l’appello, condannando gli appellanti, in solido, al rimborso, in favore delle amministrazioni appellate, delle spese del grado liquidate , complessivamente, in euro 15.000per compensi oltre accessori. 3. Avverso tale decisione [OSCURATO:PERSONA] e gli altri medici indicati in epigrafe propongono ricorso per cassazione con unico mezzo, cui resistono le amministrazioni intimate depositando controricorso. È stata fissata la trattazione per la odierna adunanza camerale con decreto del quale è stata data rituale comunicazione alle parti. Non sono state depositate conclusioni dal Pubblico Ministero. [OSCURATO:PERSONA] 1. Va preliminarmente osservato che l a sentenza impugnata è stata resaanche nei confronti di altri medici nei cui confronti il ricorso nonè stato notificato. Tuttavia, trattandosi di litisconsorti facoltativi ed essendo applicabile, in conseguenza, l'art. 332 cod. proc. civ., non occorre far luogo all'ordine di notificazione dell'impugnazione ai sensi di tale norma, essendo ormai l'impugnazione per essi preclusa. 2. Con l’unico motivo i ricorrenti denunciano , ai sensi dell’art. 360, comma primo, num. 3, cod. proc. civ., «violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE, dell'art. 10 Cost.; dell’art. 19, comma 1, seconda parte, del Trattato sull’Unione Europea; dell’Art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, cd. Carta di Nizza (approvata il 7 dicembre 2000); delle Dir. CEE 82/76, 75/363 e 93/16, delle sentenze della Corte di Giustizia Europea 25 febbraio 1999 (procedimento C-131/97) e del 3 ottobre 2000; violazione e falsa applicazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU; degli artt. 1, 10, 11 e 12 delle Preleggi; degli artt. 2934, 2935 e 2938 c.c., dell'art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257 …, nonché dell'art. 11 della Legge n. 370/99». Sostengono, in sintesi, che la legge n. 370 del 19 99 non può assumere rilievo ai fini della determinazione del danno risarcibile e, conseguentemente, neanche ai fini della individuazione della data di decorrenza del termine diprescrizione. [OSCURATO:PERSONA] quindi errato, mancando di considerare che la prescrizione non avrebbe potuto farsi decorrere se non da quando sarebbero state elise le incertezze giurisprudenziali di settore, ovvero, quanto meno, nel 2005 sulla giurisdizione, nel 2009 sull'azione esperibile e la stessa sua prescrizione, nel 2011 sulla legittimazione passiva unica dello Stato, anche alla luce della giurisprudenza comunitaria, se del caso da investire con rinvio pregiudiziale, attesa la necessità di assicurare la piena ed effettiva attuazione della normativa sovranazionale. 3. Il motivo è inammissibile, a norma dell'art. 360 - bis , n. 1, cod. proc. civ.. La Corte di merito ha deciso la questione in esame in modo conforme alla giurisprudenza della Corte e l'esame dei motivi non offre elementi per confermare o mutare l'orientamento della stessa. Come noto, infatti,la giurisprudenza di questa Corte ha da tempo chiarito che il diritto al risarcimento del danno da inadempimento della direttiva n. 82/76/CEE, riassuntiva delle direttive n. 75/362/CEE e n. 75/363/CEE, insorto in favore dei soggetti che avevano seguito corsi di specializzazione medica iniziati, dopo l'applicabilità del regime eurounitario ed entro l'anno accademico 1990-1991, in condizioni tali che, se detta direttiva fosse stata attuata, avrebbero acquisito i diritti da essa previsti, si prescrive nel termine di dieci anni decorrente dal 27 ottobre 1999, data di entratain vigore dell'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 (Cass. nn. 10813, 10814, 10815, 10816 del 2011; Cass. 20/03/2014, n. 6606; Cass. 15/11/2016, n. 23199 : indirizzo sempre confermato, da ormai innumerevoli successivi arresti, come, ad esempio, per segnalare solo i più recenti, Cass. Sez. U. n. 30649 del 2018; Id. n. 18640 del 2022; Cass. nn. 32957-32960 del 2022; n. 29132 del 2022; n. 8096 del 2022; n. 39421 del 2021 ; n. 1589 del 2020; n. 189 61 del 2020 ; n. 14112 del 2020 ; n. 16452 del 2019). Tale indirizzo, giova rammentare, si è consolidato sulla base del rilievo secondo il quale «a seguito della tardiva ed incompleta trasposizione nell'ordinamento interno delle direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE, relative al compenso in favore dei medici ammessi ai corsi di specializzazione universitari - realizzata solo con il D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 - è rimasta inalterata la situazione di inadempienza dello Stato italiano in riferimento ai soggetti che avevano maturato i necessari requisiti nel periodo che va dal 1° gennaio 1983 al termine dell'anno accademico 1990 - 1991. La lacuna è stata parzialmente colmata con la L. 19 ottobre 1999, n. 370, art. 11, che ha riconosciuto il diritto ad una borsa di studio soltanto in favore dei beneficiari delle sentenze irrevocabili emesse dal giudice amministrativo; ne consegue che tutti gli aventi diritto ad analoga prestazione, ma tuttavia esclusi dal citato art. 11, hanno avuto da quel momento la ragionevole certezza che lo Stato non avrebbe più emanato altri atti di adempimento alla normativa Europea. Nei confronti di costoro, pertanto, la prescrizione decennale della pretesa risarcitoria comincia a decorrere dal 27 ottobre 1999, data di entrata in vigore delmenzionato art. 11». Né potrebbe sostenersiche il leading case del 2011 a bbia preso in considerazione un termine prudenziale in ottica di conformità comunitaria, in ragione di quanto allora esaminabile, e tale da essere comunque sufficiente a respingere, in quel tempo, l'eccezione di prescrizione, e che, invece, solo successivamente al 1999 la giurisprudenza di questa Corte ha escluso quelle incertezze inibenti la decorrenza della prescrizione in pregiudizio del danneggiato, relative ad aspetti quali: l'individuazione della giurisdizione, se ordinaria o amministrativa; la natura dell'azione esperibile, se contrattuale o aquiliana; il termine di prescrizione ; l’individuazione del legittimato passivo della domanda, se solo lo Stato o meno. Detti argomenti ─ come già questa Corte ha più volte avuto modo di rimarcare ─ sono del tutto infondati e inidonei a indurre a un ripensamento della stabile nomofilachia richiamata e, infatti, per un verso confermata in tempi ben susseguenti al 2011, per altro verso tale da non potersi più riferire solo al rigetto dell'eccezione di prescrizione allora effettuato. 3.1. È appena il caso di osservare che la questione della giurisdizione non incide affatto sulla consapevolezza della cristallizzazione della lesione e quindi sulla possibilità, per il danneggiato, di interrompere la sua inerzia e il decorso dell'estinzione prescrizionale che, come noto, non ha bisogno di iniziative giurisdizionali ma può ben essere stragiudiziale. 3.2. Per lo stesso motivo non ha alcun rilievo l'individuazione della natura dell'azione esperibile mentre la più ampia durata decennale della stessa, quale ricostruita, fa sì che la sua determinazione non abbia avuto alcun riflesso sulla maturazione della stessa. 3.3. Quanto alla legittimazione passiva ─ premesso che è dello Stato in persona della Presidenza del Consiglio dei ministri, mentre l'evocazione in giudizio di un diverso organo statuale, qui in ogni caso contestuale alla prima, non si traduce nella mancata instaurazione del rapporto processuale, costituendo una mera irregolarità, sanabile ai sensi dell'art. 4 della legge n. 260 del 1958 (Cass. Sez. U.27/11/2018, n. 30649), sicché solo se diretta nei confronti della sola Università l'interruzione della prescrizione risulta inidonea (Cass., 25/07/2019, n. 20099)─ nella fattispecie non emerge , né è dedotta, un'eventuale attività interruttiva nei confronti dell'ente universitario o altri soggetti, fermo restando che dalla stessa normativa del 1999 doveva ragionevolmente desumersi che il destinatariodel credito era individuabile nell'amministrazione statale e non nell'autonomia universitaria. 3.4. Quanto poi alla remunerazione, va ribadito che a séguito dell'intervento con il quale il legislatore – dettando l'art. 11 della legge 19 ottobre 1999, n. 370 – ha effettuato una aestimatio del danno, alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita un'obbligazione satisfattiva avente natura di debito di valuta, iscritta in una cornice di disciplina comunitaria nella quale non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa, come ribadito - ferma, pure in chiave CEDU, la non irrisorietà della quantificazione nazionale - anche dalla pronuncia, evocata in ricorso, della Corte di giustizia, 24 gennaio 2018, C- 616/16 e C617-16 (cfr. Cass., 24/01/2020, n. 1641, cui si rimanda per una più ampia ricostruzione giurisprudenziale). Quanto sopra è in linea con ciò che si deve dire per la disciplina del trattamento economico dei medici specializzandi di cui all'art. 39 del d.lgs. n. 368 del 1999, applicabile, per effetto di ripetuti differimenti, in favore dei medici iscritti alle scuole di specializzazione a decorrere dall'anno accademico 2006-2007 e non a quelli iscritti negli anni antecedenti, che, ove a regime secondo la normativa statale di recepimento, restano soggetti alla disciplina di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, sia sotto il profilo ordinamentale che economico, giacché, in particolare, la direttiva n. 93/16, rispetto alla quale quella n. 2005/36 nulla sposta, non ha introdotto alcun nuovo e ulteriore obbligo con riguardo alla misura della borsa di studio (Cass.14/03/2018, n. 6355, e le moltissime successive conformi, quale, solo a titolo esemplificativo, Cass., 24/05/2019, n. 14168). Ciò per dire che non è individuabile alcun momento in cui si è stabilita una remunerazione adeguata da valutarsi come la sola recettiva della disciplina dell’Unione europea , tale da poter concludere, anche in tesi, che esclusivamente a far data da allora avrebbe potuto decorrere la prescrizione. 4. Come desumibile dai rilievi appena fatti, non vi è alcuna incertezza, sulla questione qui in scrutinio, che imponga il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Al riguardo va rilevato che, nella illustrazione del ricorso, i ricorrenti hanno formulato istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 T.F.U.E.alla quale chiedono sia sottoposta la seguente questione: « se alla stregua del diritto dell’unione, un rimedio giurisdizionale possa considerarsi effettivo prima che sia definita la natura giuridica dell’azione esperibile, con le conseguenti ricadute sui termini di prescrizione, prima che sia identificato il soggetto legittimato passivamente e prima che sia individuata la giurisdizione interna competente a conoscere la domanda». Si tratta di una istanzamanifestamente infondata. Anche su tale versante questa Corte ha infatti avuto modo di evidenziare —da ultimo, compiutamente, con la già cit. Cass. Sez. U.n. 18640 del 2022, ma si vedano già le ampie specifiche considerazioni svolte dalle sentenze gemelle nn. 10813, 10814, 10815 e 10816 del 2011— come, alla luce della giurisprudenza della Corte di Giustizia che si è occupata della decorrenza e del dies a quo della prescrizione in relazione alla posizione dei medici specializzandi, ed in particolare dalle sentenze CGUE, 19 maggio 2011, C-452/09, Iaia e CGUE, 24 marzo 2009, C-445/06, [OSCURATO:PERSONA], n on emergaun potenziale contrasto tra la soluzione adottata e il principio di effettività tutelato dal diritto Europeo, in quanto essa appare ampiamente rispettosa del richiamo a termini di prescrizione "ragionevoli", mediante i quali sia garantita l'adeguatezza dei mezzi di tutela a fronte di un'azione giurisdizionale proposta da un singolo per ottenere la tutela dei diritti conferiti da una direttiva comunitaria. Per quanto già detto, nella specie, non solo a partire dal 27 ottobre 1999 nessuna norma dell’ordinamento interno impediva agli odierni ricorrenti di promuovere un giudizio per domandare il risarcimento del danno da tardiva attuazione delle direttive comunitarie, ma — deve ora aggiungersi — nessun dubbio poteva sussistere su quale fosse il soggetto tenuto a rispondere di tale danno (lo Stato), e che qualsiasi eventuale incertezza circa l’individuazione del giudice munito di giurisdizione a conoscere della relativa domanda non poteva impedire il decorso della prescrizione, dal momento che qualsiasi eventuale errore poteva essere rimediato mediante lo strumento del regolamento di giurisdizione (v. in termini Cass.02/12/2021, n. 38109, in motivazione, § 20.1, pagg. 19-20). 5. Nel detto ricorso sono inoltre richiamate (pag. 12, all’inizio) le conclusioni dei funzionari della Commissione europea nel procedimento per rinvio pregiudiziale avente ad oggetto la diversa questione dell’estensione della remunerazione adeguata a coloro i quali abbiano iniziato la specializzazione prima del 29 gennaio 1982 (procedimento conclusosi con la sentenza 3 marzo 2022, causa C- 590/202). Si legge in tali osservazioni che l’inciso finale «non si dà luogo al pagamento di interessi legali e di importi per rivalutazione monetaria» dell’art. 11, comma 1, l. n. 370 del 1999 sarebbe incompatibile con le norme comunitarie. Ciò secondo i ricorrentiavvalorerebbe la tesi censoria. Si tratta di rilievo evidentemente eccentrico. Il parere richiamato, che viene peraltro da un’autorità non giurisdizionale, non ha alcuna pertinenza né valore argomentativo rispetto sia all’oggetto del procedimento per rinvio pregiudiziale (tant’è che della questione la sentenza della Corte di giustizia non si occupa), sia a fortiori rispetto alla tut t’affatto diversa questione trattata nel presente giudizio (v. comunque, sulla inconsistenza di tale argomento, Cass. 23/07/2022, n. 23350, in motivazione; 25/08/2022, n. 25363 e n. 25365, in motivazione; 26/08/2022, n. 25414, in motivazione). 6. Nel ricorso, a supporto della tesi sostenuta, viene anche richiamata l’ordinanza interlocutoria della Sesta Sezione di questa Corte n. 9101/2022 del 21/03/2022 che, nel delibare un ricorso avente ad oggetto tale specifica questione, ha ritenuto di rimettere gli atti alla sezione ordinaria, per una opportuna rivalutazione della materia, rilevando che «le argomentazioni poste dai ricorrenti hanno carattere di novità rispetto al tralatizio orientamento di questa Corte e che esse trovano fondamento in diversi arresti della Corte di Giustizia, cui i giudici del merito danno seguito con pronunce che non si conformano al richiamato indirizzo giurisprudenziale». 6.1. Tale rilievo si appalesa privo di valore argomentativo, essendo, quella espressa nella richiamata ordinanza interinale, valutazione per definizione del tutto sommaria e priva di specifici argomenti e come tale in nessun modo vincolante, neppure sul piano logico. Né da essa né da quanto esposto nella memoria è dato trarre quali fossero gli argomenti che, spesi in quella sede dai ricorrenti, dovrebbero palesarsi come innovativi e tali da giustificare non solo la trattazione in pubblica udienza ma addirittura un ripensamento dell’orientamento che, come visto, è più che consolidato in argomento. Varrà comunque rilevare che, con la sentenza resa su quel ricorso (iscritto al n. 20545/2020 R.G.), chiamato all’udienza pubblica della Terza Sezione del 21 settembre 2022, questa Corte lo ha dichiarato inammissibile, ai sensi dell’art. 360-bisn. 1 cod. proc. civ., sulla base delle medesime considerazioni sopra espresse, alla luce delle quali — ha soggiunto — « si rivela destituita di ogni fondamento la pur sommaria valutazione espressa nella ricordata ordinanza interinale della Sesta sezione. «Diversamente da quanto in quella sede opinato, invero, le argomentazioni poste dai ricorrenti non hanno carattere di novità, trovano tutte confutazione nei rilievi sopra esposti e non può ravvisarsi ragione alcuna che possa indurre, per essi, ad un ripensamento. «Né può giovare il richiamo a pronunce di merito che non si conformano all’univoco indirizzo della S.C., sulla base di argomenti che, come s’è visto, risultano però da questa esaminati e confutati o comunque con essa incompatibili. «Non è pensabile, invero, che l'art. 360-bis num. 1 cod. proc. civ. abbia come presupposto che i precedenti della Corte di cassazione –e ciò ancorché si tratti di un solo precedente, ma non è questo, come detto, il caso in esame − si debbano considerare rilevanti ai fini della sua applicazione solo a condizione che abbiano riscosso «successo» univoco nella giurisprudenza di merito e non invece se non abbiano dispiegato efficacia persuasiva in modo univoco, cioè se abbiano incontrato «resistenze» nella giurisprudenza di merito: invero, se nel dibattito insorto nella giurisprudenza di merito sono emersi argomenti per superare i precedenti della Corte, il ricorrente in Cassazione li dovrà prospettare sempre per postulare il superamento dei medesimi; se, invece, nella giurisprudenza di merito i precedenti siano stati contraddetti in spregio della nomofilachia sulla base di argomenti già discussi e disattesi dai precedenti di legittimità, il ricorrente non potrà pretendere di formulare il suo ricorso semplicemente adducendo tale situazione, che, pur non essendo il nostro ordinamento improntato al regime c.d. dello stare decisis, si pone - senza argomenti - in manifesto contrasto con la funzione nomofilattica attribuita alla Corte di cassazione (cfr., in motivazione, Cass. 29/09/2015, n. 19231 e, negli stessi termini, da ultimo, sempre in motivazione, Cass. 11/02/2022, nn. 4580-4582)» (Cass. n. 28130 del 27/09/2022; v. anche, in termini, Cass. n. 31320 del 24/10/2022). 7. Il ricorso deve essere,pertanto, dichiarato inammissibile. Ne discende la condanna dei ricorrenti alla rifusione, in favore delle amministrazioni controricorrenti, delle spese processuali, liquidate come da dispositivo. 8. Poiché le parti vittoriose sono amministrazioni dello Stato, nei confronti delle quali vige il sistema della prenotazione a debito dell'imposta di bollo dovuta sugli atti giudiziari e dei diritti di cancelleria e di ufficiale giudiziario, la condanna alla rifusione delle spese vive deve essere limitata al rimborso delle spese prenotate a debito, come già ritenuto più volte da questa Corte (v. ex aliis Cass.18/04/2000, n. 5028; Cass. n. 1058 del 2019). 9. Ritiene il Collegio sussistenti i presupposti di fatto e processuali ai fini dell’accoglimento dell’istanza avanzata dall’Avvocatura Generale dello Stato in ordine alla condanna dei ricorrent i al pagamento di ulteriore somma ex art. 96 c.p.c., tenuto conto del carattere largamente consolidato della giurisprudenza sul punto formatasi in sede di legittimità: somma liquidata come da dispositivo. 10. Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 13, comma 1- quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previstoper il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1- bis dello stesso art. 13. P.Q.M. La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento, in favore delle amministrazioni controricorrenti, delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 10.000, oltre alle spese prenotate a debito. Condanna i ricorrenti al pagamento, in favore delle amministrazioni controricorrenti, ex art. 96, comma terzo, cod. proc. civ., della ulteriore somma di euro 5.000. Ai sensi dell'art. 13 comma 1-quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da par