Cassazione n. 19722/2026

controricorrente incidentaleCONTROCOMUNE [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:CODICE_FISCALE_SOCIETA], in persona del sindaco p.t.,elettivamente domiciliato in Roma, presso la cancelleria della Corte dicassazione, rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] –Controricorrente e ricorrente incidentaleAvverso la sentenza n. 3933/2024, pronunciata dalla Corte d’Appello diRoma, pubblicata in data 04.06.2024 e notificata a mezzo pec il 10 giugno2024;udita la relazione della causa svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nellacamera di consiglio del 25 novembre 2025;RGN 18823/2024Numero registro generale 18822 3/2024Numero sezionale 408/2025Numero di raccolta generale 19722/2026lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA],Data pubblicazione [OSCURATO:DATA_NASCITA]il quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso principale.1.- [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. ha proposto ricorso avversola sentenza emessa dalla Corte d’Appello di Roma, con la quale, in riformadella sentenza n. 2050/2022, pronunciata dal Tribunale di Latina, che avevaaccolto in parte la domanda della società in fallimento, ha dichiarato il difettodi giurisdizione del giudice ordinario, per essere la causa nella giurisdizionedel giudice amministrativo.2.- La controversia trae origine dalla delibera consiliare del Comune dimisto, per la realizzazione di un parcheggio e la gestione della sosta. Conconvenzione del 25 settembre 2000 furono disciplinati i rapporti tra ilComune titolare del servizio pubblico e la società a partecipazione mista. Ilprogramma attuativo del 29.04.2004 regolò la disciplina dei rapporti tra ilComune e la società, con previsione dettagliata delle modalità di gestionedelle aree di parcheggio, nonché della realizzazione delle opere strumentalia tale gestione, nello specifico di un parcheggio multipiano, con attribuzione,in favore della società, del diritto d’uso e di superficie su aree di proprietàcomunale.Con atto consiliare 31.05.2006 fu deliberato il programma attuativo perla realizzazione del parcheggio multipiano, con concessione alla società deldiritto di superficie sull’area denominata [OSCURATO:PERSONA].Con atto notarile era quindi ceduto il diritto di superficie.2.1.- Sennonché, successivamente alla realizzazione del parcheggiomultipiano, con sentenza del Tribunale di Latina del 23.10.2010 n. 58 fudichiarato il fallimento della società [OSCURATO:PERSONA] s.p.a., confermato dallasentenza n. 974 del 22.11.2011, pronunciata dalla Corte di Appello di Roma.Quindi, con delibera consiliare del 10.5.2011 n. 22, il Comune dichiarò ladecadenza della “concessione del servizio pubblico per la realizzazione egestione di strutture di parcheggio nonché per la gestione della sosta”.Riattivandosi pertanto il servizio di parcheggio e sosta mediante concessionea terzi, con determina dirigenziale del 23.6.2011, n. 52 fu ordinatal’acquisizione dell’area al Comune.RGN 18823/2024Numero registro generale 18832 3/2024Numero sezionale 408/2025Numero di raccolta generale 19722/2026Con ordinanza dirigenziale 17.11.2011, n. 1 il curatore fallimentare fuData pubblicazione 14/06/2026diffidato a consentire l’immissione nel possesso del bene da parte delComune ritenendosi che: la decadenza della concessione del serviziopubblico per il fallimento della società [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. comportaval’automatica caducazione di tutti gli accordi negoziali, tra i quali il contrattodi costituzione del diritto di superficie; dovevano trasferirsi a titolo gratuitoal Comune di Formia tutte le opere realizzate dalla concessionaria -salvoindennizzo alla curatela in conseguenza dell’anticipato, ancorché legittimo,trasferimento dell’immobile in favore del Comune di Formia-; per lo stato diabbandono e di degrado del parcheggio esso andava restituito all’enteterritoriale. Il [OSCURATO:DATA_NASCITA] l’ente territoriale era immesso nel possesso delparcheggio.2.2.- [OSCURATO:PERSONA] fallimentare propose tuttavia impugnativa dinanzi alTAR Lazio –sezione di Latina–, che respinse i ricorsi avverso il provvedimentodi decadenza della concessione e di annullamento del contratto di superficiecon l’immissione nel possesso del parcheggio multipiano del Comune dicon sentenza n. 3631/2015 annullò l’atto di caducazione del diritto disuperficie e del trasferimento del parcheggio multipiano al Comune, con lareintegra del Fallimento nel possesso.2.3.- Esaurita la controversia dinanzi al giudice amministrativo, laCuratela ha citato l’ente territoriale dinanzi al Tribunale di Latina, per sentirlocondannare al pagamento di un’indennità di occupazione dell’importo noninferiore a € 1.014.740,20, nonché per la condanna al risarcimento perritardata alienazione e conseguente perdita di valore del ParcheggioMultipiano, causata dalla illegittima occupazione da parte del Comune diCon sentenza n. 2050/2022 del 31.10.2022 il Tribunale di Latina haaccolto le domande formulate dalla Curatela quanto al diritto del “FallimentoComune di Formia per un importo non inferiore a € 1.074.740,21 oltreinteressi e rivalutazione.2.4.- Avverso la sentenza ha proposto appello il Comune di Formiadinanzi alla Corte d’Appello di Roma, che ha dichiarato il proprio difetto diRGN 18823/2024Numero registro generale 18823/2024Numero sezionale 40 8/2025Numero di raccolta generale 19722/2026Data pubblicazione 14/06/2026giurisdizione, reputando la controversia nella giurisdizione del giudiceamministrativo.Nella motivazione, all’esito dell’esame della questione pregiudiziale dellacorretta identificazione del plesso giudiziario investito della giurisdizione, ilcui nocciolo, secondo le rispettive difese, è circoscritto dal quesito se possao meno riconoscersi l’autonomia del contratto di cessione del diritto disuperficie sull’area sulla quale il parcheggio multipiano fu realizzato (per lacui prospettata occupazione abusiva la curatela ha reclamato il risarcimento)rispetto alla convenzione di concessione del servizio pubblico di gestione delparcheggio e della sosta di automezzi, la Corte d’appello ha riconosciuto leragioni dell’ente territoriale.A tal fine ha richiamato l’art. 133 comma 1, lett. c), c.p.a., secondo cui«Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo… lecontroversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubbliciservizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi…».Invocando specifica giurisprudenza di legittimità (Sez. U, 16459/2020;Cass., Sez. I, 6747/2024), la Corte di appello di Roma ha affermato che algiudice ordinario sono devolute le cause che concernono un mero interessepatrimoniale definito da limiti di discrezionalità tecnica relativi all’an e alquantum; laddove tali limiti sono superati, con la conseguente competenzadel giudice amministrativo, nelle controversie che “coinvolgono la verificadell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapportoconcessorio”.Nella controversia, dall’esame della documentazione relativa al rapportoposto in essere tra Comune e società [OSCURATO:PERSONA] in bonis, il giudiced’appello ha dedotto che “a fronte della pretesa autonomia del diritto disuperficie rivendicato dalla Curatela rispetto alle sorti del procedimento diconcessione di pubblico servizio emerge uno stretto collegamentostrumentale che non può non involgere ai fini della valutazione complessivadella limitazione del diritto indennizzabile e del danno la considerazionedell’interesse pubblico. Interesse rilevante anche e soprattutto nell’attivitàdell’amministrazione comunale di acquisizione delle aree oggetto del dirittodi superficie e del parcheggio multipiano, atteso che tale attività si qualificanon come attività sine titulo, bensì come comportamento necessario ai finidel risultato da conseguire e, cioè la gestione del servizio, paralizzato dallaRGN 18823/2024Numero registro generale 18852 3/2024Numero sezionale 408/2025Numero di raccolta generale 19722/2026dichiarazione di fallimento della società”. Ha pertanto aggiunto che “Dunque,Data pubblicazione 14/06/2026lungi dal configurarsi una assoluta autonomia del diritto vantato dallacuratela rispetto ai provvedimenti di decadenza del rapporto concessorio, lavalutazione del danno involge certamente apprezzamenti devoluti allagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto concernentil’esercizio di poteri autoritativi afferenti il rapporto di concessione”. Ed haconcluso che “Tale ricostruzione non è esclusa, dalla sentenza del Consigliodi Stato che ha sanzionato la illegittimità della acquisizione del multipiano alComune di Formia, pur confermando la legittimità della decadenza dellaconcessione, in conseguenza della dichiarazione di fallimento della società.”,in quanto quella rilevanza meramente privatistica del rapporto traconcedente e concessionario, apprezzata nelle statuizioni della sentenza delConsiglio di Stato, sarebbe limitata alla sola preoccupazione di“mantenimento della garanzia patrimoniale dei terzi creditori” nella vicendafallimentare, preoccupazione di cui si sarebbe fatta carico il Comune stessoa tal fine riconoscendo una indennità a scopo di protezione dei creditori.2.5.- La curatela ha proposto ricorso affidato a quattro motivi,ulteriormente illustrati da memoria, cui ha resistito la società concontroricorso, spiegando a sua volta ricorso incidentale.Nella camera di consiglio del 25 novembre 2025 la causa è stata trattatae decisa.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Con il primo motivo la ricorrente ha denunciato la «Violazione e/ofalsa applicazione dell’art. 2909 cc in relazione all’art. 360, primo comma,nn. 1 e 3 cpc, per aver la Corte di Appello provveduto a riesaminare questionigià coperte dal giudicato amministrativo formatosi sulla sentenza n.3631/2015 del Consiglio di Stato, giungendo anche in tema di riparto digiurisdizione tra AGO e AGA a conclusioni diametralmente opposte a quelledella sentenza definitiva del Consiglio di Stato».Il motivo risulta fondato.1.1.- La controversia ora al vaglio di questa Corte è stata preceduta dalgiudizio attivato dalla curatela dinanzi al giudice amministrativo, a seguitodel provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale del manufattodestinato a parcheggio multipiano -per caducazione di tutti gli accordinegoziali, compreso il contratto di costituzione del diritto di superficie sulleRGN 18823/2024Numero registro generale 18823/2024Numero sezionale 460 8/2025Numero di raccolta generale 19722/2026Data pubblicazione 14/06/2026aree di realizzazione del multipiano-, della diffida al rilascio e del rilascioconseguito il 21 dicembre 2011.1.2.- Il Consiglio di Stato, con sentenza passata in giudicato, in parzialeriforma delle statuizioni del TAR, annullò gli atti impugnati. La sentenza diprimo grado aveva collocato il rapporto tra le concessioni di pubblicoservizio, ma il Consiglio di Stato ritenne di qualificarlo come concessione dilavori pubblici, ex art. 3, comma 11, d.lgs. 163/2006 (ratione temporisvigente), per la preponderanza sul piano economico del manufatto realizzatoa mezzo di finanziamenti privati.La pronuncia d’appello ha riconosciuto nel rapporto inerente al parcheggiomultipiano la natura di concessione di lavori pubblici, avvertendo laconfusione con la distinta concessione avente ad oggetto le aree di pubblicasosta, inquadrabili invece nello schema delle concessioni di pubblico servizio.Nello sviluppo della motivazione, nella quale tra le altre questioni siinquadra l’accordo per la realizzazione e gestione del parcheggio multipianotra i progetti di finanziamento (project financing) -in cui proprio lapreservazione del progetto realizzato costituisce la fonte di acquisizione diquelle disponibilità finanziarie per la soddisfazione e remunerazione deifinanziatori, e dunque garanzia dei finanziatori del medesimo investimento-, la sentenza del Consiglio di Stato avverte come non sarebbe ravvisabilenella concessione e gestione di un parcheggio multipiano un serviziopubblico, così che il Comune non poteva essere legittimato a rientrare nelpossesso del manufatto. Ed ancora, nella decisione si sostiene come fosseindiscutibile la natura privata del parcheggio multipiano, per trattarsi dimanufatto realizzato su un’area concessa dal Comune in proprietàsuperficiaria alla società concessionaria, che ne aveva titolarità ai sensidell’art. 952, comma 1, c.c., discendendone l’illegittimità dell’apprensionecoattiva operata dal Comune in forza degli atti amministrativi impugnati. Edaltrettanto significative, per completezza, sono proprio le considerazioni chela sentenza sviluppa in tema di giurisdizione, residuando quellaamministrativa solo ove le questioni proposte si pongono a fronte dimanifestazioni di potere pubblico incidente autoritativamente sul rapportomedesimo.1.3.- A fronte della sentenza appena richiamata, che nel caso di speciefa inequivocamente stato tra le parti, la pronuncia della corte d’appelloRGN 18823/2024Numero registro generale 18823/2024Numero sezionale 470 8/2025Numero di raccolta generale 19722/2026Data pubblicazione 14/06/2026mostra di non averne tenuto conto nella pienezza della sua efficacia digiudicato. Anche quando se ne tratta, nel sottolineare che le statuizioni delConsiglio di Stato sarebbero limitate alla sola preoccupazione di“mantenimento della garanzia patrimoniale dei terzi creditori” nella vicendafallimentare, della quale se ne sarebbe comunque già fatta carico il Comunecon il riconoscimento di una indennità a scopo di protezione dei creditori, lacorte fa mostra di non aver colto nel segno l’ampiezza del giudicato cheinveste la vicenda trattata nella sentenza del giudice amministrativo del2015.A margine, reputare che con il riconoscimento di un indennizzo di circa200.000,00 € versato dal Comune sia stato già soddisfatto il versante dellegaranzie dei creditori resta una valutazione del tutto astratta quantoinidonea rispetto alle pretese che la curatela potrebbe ritenere di provaredinanzi al plesso giurisdizionale competente.1.4.- In definitiva, la logica conseguenza delle statuizioni del Consigliodi Stato -che, con decisione facente stato tra le parti, aveva escluso dalleconcessioni di pubblici servizi l’affidamento e la gestione del parcheggiomultipiano, e che, come già avvertito, aveva riconosciuto la natura privatadel parcheggio multipiano, per trattarsi di manufatto realizzato su un’areaconcessa dal Comune in proprietà superficiaria alla società concessionaria-riconduceva necessariamente la domanda risarcitoria della curatelafallimentare della [OSCURATO:PERSONA] s.p.a. nella giurisdizione del giudiceordinario. La Corte d’Appello romana, nel decidere in senso diametralmenteopposto, non ha tenuto conto degli effetti di giudicato della sentenza delgiudice amministrativo.Il motivo va dunque accolto.2.- Con il secondo motivo il ricorrente [OSCURATO:PERSONA] ha lamentato la«Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 19, 2° comma Legge quadro suiLavori pubblici n. 109/1994 (applicabile alla fattispecie ratione temporis) edell’art. 133 cpa in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 1 e 3 cpc, peraver la Corte d’Appello erroneamente configurato il rapporto concessoriointer partes quale “concessione di pubblico servizio”, e non quale“concessione di lavori pubblici”, e conseguentemente escluso la giurisdizionedell’AGO».È fondato anche il secondo motivo.RGN 18823/2024Numero registro generale 18 82 3/2024Numero sezionale 408/2025Numero di raccolta generale 19722/20262.1.- Vanno qui ribaditi i consolidati principi enunciati dallaData pubblicazione 14/06/2026giurisprudenza di legittimità, secondo cui la controversia relativa alla fase diesecuzione di una convenzione avente ad oggetto la costruzione e lagestione di un'opera pubblica appartiene alla giurisdizione ordinaria, peressere sussumibile nella unitaria categoria, regolata dal d.lgs. n. 163 del2006, della "concessione di lavori pubblici", nella quale la gestione funzionaleed economica dell'opera non costituisce un accessorio eventuale dellaconcessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica afavore del concessionario (Sez. U, 28 febbraio 2020, n. 5554, in unafattispecie relativa ad una procedura di finanza di progetto, in cui lacontroversia non riguardava la fase pubblicistica di scelta del promotore).2.2.- In tema di procedure di c.d. project financing, la controversiarelativa alla fase successiva all'aggiudicazione compete alla giurisdizioneordinaria, involgendo questioni relative alla delimitazione del contenuto delrapporto e all'adempimento delle relative obbligazioni, le quali simantengono nell'ambito di un rapporto paritetico tra le parti e non implicano,pertanto, di regola, l'esercizio di un potere autoritativo pubblico (Sez. U, 30luglio 2021, n. 21971; Cass. sez. I, 9 settembre 2024, n. 24086).2.3.- I principi appena richiamati confortano il motivo di censura oraesaminato, atteso che la sentenza d’appello, a fronte di una domanda tesaa far valere richieste risarcitorie riconducibili alla caducazione del contrattodi cessione del diritto di superficie, della durata di quarantaquattro anni,erroneamente attuata ex imperio dal Comune di Formia, nonché a privaredella disponibilità del parcheggio multipiano la curatela, che nella suafunzione gestoria del patrimonio della società fallita aveva invece tuttol’interesse a mantenere, non ha fatto corretta applicazione delle regole diriparto della giurisdizione in una ipotesi di denuncia di danni causalmenterelazionati a condotte tenute a valle della conclusione della fase pubblicisticadi un progetto di finanziamento, ossia nell’ambito della gestione edesecuzione delle obbligazioni insorte tra le parti e regolate nell’ambito dirapporti paritetici.Anche questo motivo va pertanto accolto.Con il terzo motivo il Fallimento si è doluto della «Violazione e/o falsaapplicazione degli artt. 133 cpa, 103 Cost., 952 e 2043 cc, in relazione all’art.360, primo comma, nn. 1 e 3 cpc, per aver la Corte d’Appello trascuratoRGN 18823/2024Numero registro generale 18823/2024Numero sezionale 490 8/2025Numero di raccolta generale 19722/2026Data pubblicazione 14/06/2026totalmente di considerare il petitum sostanziale della controversia, aventead oggetto la lesione di un diritto soggettivo, e non di un interesse legittimo,violando conseguentemente l’ordinario criterio di riparto della giurisdizionetra AGO e AGA»;con il quarto motivo ha invocato la “Nullità della sentenza in relazioneall’art. 360, primo comma, n. 4 cpc, laddove la Corte d’Appello ha, conmotivazione perplessa e incomprensibile (se non inesistente), ritenuto lagiurisdizione della AGA anziché dell’AGO nonostante il contenzioso riguardirapporti di natura squisitamente privatistica, che escludono la spendita dipoteri pubblicistici di alcun tipo”.Le ragioni di accoglimento dei primi due motivi implicano la giurisdizionedel giudice di appello su tutta la controversia, anche in ragione del terzo edel quarto motivo.In definitiva il ricorso trova accoglimento e la sentenza va cassata.Alla cassazione della sentenza consegue l’assorbimento del ricorsoincidentale del Comune di Formia, che aveva censurato la decisione per“Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 91, 112 e 336 c.p.c., in relazioneall’art. 360, comma 1, nn. 3 e 4, c.p.c., per non avere la Corte d’Appellocondannato parte soccombente al pagamento delle spese di giustizia delprecedente grado di giudizio”. Si tratta infatti di doglianza per la quale, conla cassazione della pronuncia, è sopraggiunta la carenza di interesse al suoesame.La causa va in conclusione rinviata alla Corte d’appello di Roma, che indiversa composizione, oltre che riesaminare le ragioni d’appello, provvederàanche alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità. P.Q.MLa Corte, a Sezioni Unite, accoglie il ricorso principale. Dichiara assorbito ilricorso incidentale. Cassa la sentenza e rinvia il giudizio alla Corte d’appellodi Roma, cui demanda, in diversa composizione, anche la liquidazione dellespese di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 novembre 2025Il [OSCURATO:PERSONA] PresidentePasquale D’ASCOLARGN 18823/2024