Cassazione n. 22608/2026

!Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026REPUBBLICA [OSCURATO:PERSONA] CIVILIOggettoComposta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:[OSCURATO:PERSONA] Presidente f.f. [OSCURATO:PERSONA] Presidente di sez.Ad. [OSCURATO:DATA_NASCITA]ENZO [OSCURATO:PERSONA] Presidente di sez.[OSCURATO:PERSONA] ConsigliereCARLA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereANDREINA [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereGIUSEPPE [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereALBERTO [OSCURATO:PERSONA] ConsigliereLUCA [OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA].ORDINANZASul regolamento di giurisdizione iscritto al n.r.g. 13221-2025sollevato d’ufficio dal [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza resa nel procedimento n.r.g. 986del 2023 su ricorso proposto da:[OSCURATO:PERSONA] S.P.A.;ricorrente non costituito in questa fasecontroNumero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026COMUNE [OSCURATO:PERSONA] in persona del legale rappresentante protempore,SOCIETA' [OSCURATO:PERSONA] in persona del legalerappresentante pro temporeresistenti non costituiti in questa faseUdita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/06/2026dal [OSCURATO:PERSONA];lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA].ssa [OSCURATO:PERSONA] che ha chiesto dichiararsil’inammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizioneIl [OSCURATO:PERSONA] per la Toscana hasollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione nelprocedimento relativo al ricorso r.g. 986 del 2023, proposto da[OSCURATO:PERSONA] S.p.A. contro il Comune di Pisa e Società EntratePisa – [OSCURATO:SOCIETA]. per l’annullamento dell’ingiunzione di pagamenton. 001568/2018 del 10.11.2018 emessa dalla società [OSCURATO:SOCIETA]per conto del Comune di Pisa con la quale era stato richiesto ilpagamento della complessiva somma di € 144.374,62 oltreinteressi, per un totale di € 144.392,62; nonché per l’accertamentodella nullità delle clausole economiche dei contratti accessivi aconcessione nonché della non debenza delle somme richieste dalComune di Pisa previa disapplicazione degli atti generali richiamatinell’atto.[OSCURATO:SOCIETA]. operatore di servizi di comunicazioneelettronica nell’ambito del territorio nazionale, aveva chiesto edottenuto dal Comune di Pisa numerose concessioni perl’installazione di stazioni radio base su diversi immobili di proprietàcomunale e con ingiunzione n. 1568/2018 del 10.11.2018,Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026notificata il 29.11.2018, SEPI, affidataria dei servizi di riscossioneper conto del Comune di Pisa, le aveva intimato, ai sensi dell’art. 2del r.d. n. 639/1910, il pagamento della suddetta a titolo di canoniper l’occupazione di suolo pubblico.L’ordinanza ingiunzione che riguardava i canoni relativiall’occupazione di numerosi siti oggetto di diverse scritture privateveniva opposta dinanzi al Tribunale civile di Pisa che dichiarava ilproprio difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativoquanto alla domanda di dichiarazione della nullità per violazione dinorme imperative delle clausole delle scritture private (art. 4)contenenti la determinazione dei canoni di concessione mentreriteneva sussistente la giurisdizione del giudice ordinario conriguardo all’opposizione all’ingiunzione di pagamento, che rigettavanel merito perché infondata.Con ricorso in riassunzione [OSCURATO:PERSONA] chiedeva al Tribunaleamministrativo regionale di annullare l’ingiunzione fiscale, previoaccertamento della nullità delle clausole delle scritture privatecontenenti la determinazione dei canoni di concessione (art. 4) eprevia disapplicazione degli atti generali richiamati nell’ingiunzione,e di dichiarare che la stessa era tenuta a pagare solo le somme dicui all’art. 93 (oggi art. 54) del d.lgs. n. 259/2003; in subordine, lasocietà ricorrente chiedeva una riduzione della pretesa creditoriadell’Amministrazione.[OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] proponeva appello avverso la sentenza delTribunale di Pisa chiedendo la declaratoria di nullità della sentenzadi primo grado per difetto di giurisdizione del giudice civile – aditoin primo grado dalla stessa società appellante – in favore delgiudice amministrativo e, in via subordinata, che fosse dichiaratala «nullità assoluta e/o annullabilità e/o inesistenza o l’illegittimitàNumero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026e/o inefficacia della ingiunzione n. 001568/2018 per erroneità dellasomma ingiunta e per assenza dei requisiti di certezza e liquidità o,in ogni caso, rimodula[ta] la condanna e [ridotto] il quantum dellasomma dovuta», che la stessa ingiunzione fosse annullata odichiarata inefficace, eventualmente in parte qua, e che fossedichiarata «la nullità e/o l’inefficacia delle concessioni sottoscrittetra la [OSCURATO:PERSONA] ed il Comune di PISA e la sostituzione di detteclausole con la previsione dell’obbligo di pagamento delle sommeex lege dovute a titolo di COSAP, determinate nella misura minimadi € 516,46 annue o nella diversa misura» ritenuta conforme alegge.La Corte d’Appello di Firenze rilevato che la questione dellagiurisdizione sulla domanda di nullità dell’art. 4 del disciplinaredelle concessioni era ancora controversa e la pendenza della causadinanzi a due giudici diversi entrambi investiti della controversiacon riguardo alla validità ed all’efficacia dell’art. 4 del disciplinaredelle concessioni in applicazione delle regole sulla litispendenza esulla continenza di cause, rigettava l’istanza di sospensioneproposta da [OSCURATO:PERSONA], individuando nel giudice ordinario quellopreventivamente adito e impartendo disposizioni per laprosecuzione del giudizio.La società [OSCURATO:SOCIETA]. e il Comune di Pisa si costituivano nelgiudizio dinanzi al TAR.Il Tribunale amministrativo, con sentenza non definitiva,dichiarava la parziale inammissibilità del ricorso di [OSCURATO:PERSONA] conriguardo alla domanda volta ad ottenere l’annullamentodell’ordinanza ingiunzione n. 1568/2018, essendo stata proposta aldi fuori dei limiti di riproponibilità del giudizio ai sensi dell’art. 11,co. 2, cod. proc. amm.Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026Con separata ordinanza sollevava conflitto negativo noncondividendo le conclusioni cui era giunto il Tribunale di Pisa conriguardo alla giurisdizione in merito alla domanda finalizzata alladeclaratoria della nullità delle clausole delle scritture privatecontenenti la determinazione del canone di occupazione (art. 4);precisava, ai fini della tempestività del promuovimento delconflitto, che l’emissione dell’ordinanza ai sensi dell’art. 73, co. 3,doveva ritenersi irrilevante.Non vi era agli atti alcuna evidenza documentale checonsentisse di suffragare l’ipotesi che il canone di occupazione perl’installazione degli impianti di [OSCURATO:PERSONA] fosse statodall’Amministrazione unilateralmente determinato, conprovvedimento discrezionale, in maggiorazione rispetto all’importominimo stabilito dall’art. 9 del regolamento COSAP.Le diverse scritture private depositate in giudizio recavano, neirispettivi articoli 4, la determinazione (peraltro in misura assaivariabile) della somma annualmente dovuta al Comune concedenteper la disponibilità delle aree senza fare alcun riferimento ad attiregolamentari o, comunque, unilaterali di quantificazione della suaentità in maggiorazione rispetto al COSAP.Non vi era, in altri termini, alcuna evidenza documentale chetali somme fossero il frutto di una determinazione discrezionaleunilaterale dell’Amministrazione concedente e non, invece, di unaccordo tra le parti o, comunque, di una propostadell’Amministrazione accettata dalla parte oblata nell’ambito di unrapporto paritario.Né, d’altra parte, [OSCURATO:PERSONA] aveva impugnato attiregolamentari o provvedimenti unilaterali del Comune di Pisa,essendosi limitata a censurare le disposizioni contenute nelleNumero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026scritture private accessive alle concessioni contenenti ladeterminazione dell’importo dovuto per l’occupazione delle aree.Alla luce della domanda formulata dalla parte ricorrente e delcontenuto della documentazione in atti, doveva dunque ritenersiche la controversia non riguardasse una determinazione unilateralediscrezionale del Comune di Pisa, ma la clausola,convenzionalmente pattuita e versata nelle scritture privatesottoscritte dalle parti, di determinazione dell’entità del canonedovuto per la concessione delle aree necessarie all’installazionedelle infrastrutture per la diffusione del segnale radioelettrico.Di conseguenza doveva trovare applicazione l’art. 133, co. 1,lett. b), cod. proc. amm. e trattandosi di una controversiaconcernente «indennità, canoni ed altri corrispettivi» e non essendoallegato né documentato l’esercizio di poteri discrezionali inrelazione alla determinazione delle relative somme, non poteva cheoperare l’eccezione alla regola della giurisdizione esclusiva,dovendosi quindi affermare la giurisdizione del giudice ordinario(oltre che sulla ordinanza ingiunzione, come già ritenuto dalTribunale di Pisa, anche) sulla questione della validità delle clausolecontenute negli articoli 4 delle scritture private sottoscritte traVodafone e il Comune di Pisa.Il Procuratore Generale ha concluso per l’inammissibilità delregolamento preventivo per essere stato proposto oltre la primaudienza di trattazione celebrata il 17.4.2025.RAGIONI DELLA DECISIONEPreliminarmente deve esaminarsi la questionedell’ammissibilità del regolamento posta dal Pubblico Ministero.L’eccezione di tardività è fondata: va condiviso, infatti, il rilievopregiudiziale contenuto nelle conclusioni scritte depositate dal P.G.,Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026secondo cui il conflitto di giurisdizione sollevato dal T.A.R. dellaToscana deve essere dichiarato inammissibile perché sollevato oltreil termine della prima udienza previsto dall’art. 11, terzo comma,c.p.a..Nella giurisprudenza di questa Corte è del tutto consolidatal’interpretazione dell’art. 11, comma 3, c.p.a. secondo cui labarriera preclusiva della prima udienza, deve intendersi in sensosostanziale, facendo riferimento all’udienza di discussione che,fissata ai sensi dell'art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione edecisione della causa (ex plurimis Cass. Sez. U., 12/03/2025, n.6534, Rv. 673938 - 01).Sulla base di tale interpretazione i dubbi interpretativi si sonoincentrati sulla possibilità per il giudice amministrativo, all’esitodell’udienza fissata ex art. 71 c.p.a., di riservarsi sulla questione digiurisdizione dando termine alle parti per poi sollevaretempestivamente il conflitto.Questa Corte ha chiarito che, ai fini del rilievo di ufficio delconflitto negativo di giurisdizione, non è necessario porre laquestione alle parti sollecitando il contraddittorio sul punto ma cheil giudice amministrativo può avvalersi di tale facoltà senzaconsumare il potere.Si è affermato, infatti, che, in seguito a diniego di giurisdizioneda parte del giudice ordinario adito per primo, se la riassunzione ètempestiva e se al giudice amministrativo viene proposta lamedesima domanda, qualora egli si ritenga, a sua volta, privo digiurisdizione, non è necessario che manifesti dubbi sulla questioneo si riservi ex art. 73, comma 3, del c.p.a. potendoimmediatamente sollevare il conflitto non ledendo in tal modo alcundiritto di difesa delle parti alle quali è oramai precluso proporre unNumero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026regolamento preventivo (Cass. Sez. U., 17/06/2021, n. 17329, Rv.661540 – 01).Allo stesso tempo si è comunque riconosciuta la facoltà per ilgiudice amministrativo, all’udienza ex art. 71 c.p.a., di riservarsisulla questione di giurisdizione dando termine alle parti, senza chesi possa ritenere consumato il potere di sollevare il conflittonegativo e ciò nonostante il disposto letterale dell’art. 73, comma3, , c.p.a. preveda la possibilità di riservarsi con ordinanza soloquando la questione emerga dopo il passaggio in decisioneassegnando alle parti un termine non superiore a trenta giorni peril deposito di memorie. Infatti, se la questione rilevabile di ufficioemerge nel corso dell’udienza di discussione, il Giudice la deveindicare in quella sede alle parti, consentendo loro di concludere sulpunto e dandone atto a verbale.In altri termini, si è interpretato estensivamente il disposto dicui all’art.73, comma 3, c.p.a., nel senso che qualora all’esito dellaudienza ex art. 71 c.p.a. il giudice ritenga di sollevare di ufficio laquestione di giurisdizione, previa sollecitazione del contraddittoriosul punto, può con ordinanza rinviare ad una successiva udienzache deve considerarsi in prosecuzione della prima udienza ditrattazione nel rispetto del termine di cui all’art. 11, comma 3,c.p.a. (Cass. Sez. U., 14/03/2022, n. 8187, Rv. 664218 - 01).In definitiva, sulla base dei principi sopra riportati, perché nonsi consumi il potere di sollevare conflitto negativo di giurisdizioneentro il limite processuale della prima udienza ex art. 11, comma3, c.p.a. è necessario quantomeno che nell’ordinanza ex art. 73,comma 3, c.p.a. vi sia indicazione alle parti dell'intenzione disollevare conflitto di giurisdizione ai sensi dell'art. 11, comma 3,con riserva di decisione all’esito della successiva udienza una voltaNumero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026instaurato il contraddittorio. Solo riservandosi espressamente sutale questione il giudice fa salvo l'esercizio del potere di sollevare ilconflitto, ricollegato a pena di preclusione alla prima udienza.La situazione che si è determinata nel caso in esame, invece,implica la perdita per il giudice amministrativo del potere di elevareconflitto essendosi consumato anche il relativo potere utilizzando ilsecondo inciso del comma 3 dell'art. 73 del codice del processoamministrativo.Questa Corte, in una situazione per certi versi analoga, ha giàevidenziato come la preclusione del potere di conflitto si verificaanche qualora il giudice amministrativo, investito in riassunzione diuna domanda principale e di una o più domande subordinate, abbianella prima udienza manifestato dubbi sulla giurisdizione riguardoalla sola o alle sole domande subordinate e, quindi, come nellaspecie, abbia elevato successivamente il conflitto previo eserciziodel potere di cui al detto comma 3, riguardo alla domandaprincipale (Cass. Sez. U., 11/04/2018, n. 8981, Rv. 648103 - 01).Nel caso in esame, il [OSCURATO:PERSONA] dellaToscana, davanti al quale è stata riassunta la causa dopo ladeclinatoria di giurisdizione resa dal Tribunale di Pisa, ha tenutouna prima udienza (ex art. 71 c.p.a.) in data 3 aprile 2025 all’esitodella quale ha emesso un’ordinanza ex art. 73, comma 3, del c.p.a.(la n. 728/2025, pubblicata il 17.4.2025) rilevando di ufficio lapossibile parziale inammissibilità del ricorso in riassunzioneproposto da [OSCURATO:PERSONA] con riferimento alla domanda diannullamento dell’ordinanza ingiunzione, ed ha assegnato alle partitermine per presentare memorie vertenti su quest’unica questione,fissando per la trattazione l’udienza pubblica del 22 maggio 2025quando la causa è stata trattenuta in decisione.Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026In esito a tale ultima udienza del 22 maggio 2025 il TARToscana ha pronunciato una sentenza non definitiva (n. 929 del 29maggio 2025) con la quale sciogliendo la riserva formulata conl’ordinanza n. 728 del 17 aprile 2025, ha dichiarato la parzialeinammissibilità del ricorso di [OSCURATO:PERSONA] con riguardo alla domandavolta ad ottenere l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione n.1568/2018, essendo stata detta domanda proposta al di fuori deilimiti di riproponibilità del giudizio ai sensi dell’art. 11, co. 2, cod.proc. amm. e si è riservato di sollevare, con separata ordinanza, ilpresente conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art. 11, co.3, cod. proc. amm.La prima udienza fissata per la discussione ai sensi dell'art. 71cod. proc. am., pertanto, è stata quella del 3 aprile 2025 in esitoalla quale è stata pronunciata una prima ordinanza ex art. 73,comma 3 (si ripete, la n. 728/2025) con la quale è stata rilevata diufficio solo la parziale inammissibilità del ricorso rispetto ad altradomanda proposta dalla ricorrente [OSCURATO:PERSONA] e senza alcunriferimento alla questione di giurisdizione poi sollevata in questasede.Per quanto si è detto, tale ultimo rilievo è dirimente ai fini dellaintempestività del conflitto negativo di giurisdizione. Deve ribadirsi,infatti, che qualora il giudice amministrativo, in esito all’udienza exart. 71 c.p.a., si riservi su altre questioni rilevabili di ufficio ex art.73, comma 3, c.p.a. senza fare alcun riferimento alla questione digiurisdizione, consuma il potere di sollevare il conflitto negativo digiurisdizione e il regolamento preventivo deve dichiararsiinammissibile.Non può condividersi, pertanto, quanto afferma il Tar cherichiama un precedente di questa Corte ma ne travisa il senso.Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026Si legge, infatti, a pag. 6 punto 12 dell’ordinanza con la qualeil presente conflitto è stato sollevato che si deve reputareirrilevante, ai fini della tempestività del suo promuovimento,l’emissione dell’ordinanza ai sensi dell’art. 73, co. 3, cod. proc.amm., «trattandosi di un atto, processualmente “neutro”, che noncomporta la consumazione del relativo potere, sicché loscioglimento solo cronologicamente successivo della riserva, ed ildeposito dell’ordinanza con cui il giudice ha esercitato il potere diconflitto, restano parte della prima udienza di cui esauriscono latrattazione» (Cass. civ., Sez. un., ord. 14 marzo 2022, n. 8187),In quel caso, infatti, l'ordinanza emessa ai sensi del comma 3,dell'art. 73 del codice del processo amministrativo, conteneva una"riserva" proprio sulla questione della giurisdizione, sicché si èdetto che lo scioglimento solo cronologicamente successivo della"riserva" ed il deposito dell'ordinanza con cui il giudice ha esercitatoil potere di conflitto, restano "parte" della prima udienza edesauriscono la fase della trattazione (v. Cass. Sez. U. n.8981/2018, in motivazione; Cass. Sez. U., n. 9916/2018; Cass.Sez. U., n. 25515/2016).Nella specie, invece, come si è evidenziato, il TAR, all’udienzadel 3 aprile 2025, ha esercitato il potere ex art. 73, comma 3, c.p.c.di rilievo di ufficio delle questioni senza tuttavia fare alcunriferimento alla questione di mancanza di giurisdizione rispetto alladomanda sulla quale il Tribunale di Pisa aveva declinato la propriagiurisdizione, il che rende tardiva la proposizione del regolamentosollevata all’esito della successiva udienza di discussione tenutasiin data 22 maggio 2025.Numero registro generale 13221/2025Numero sezionale 300/2026Numero di raccolta generale 22608/2026Data pubblicazione 02/07/2026Il conflitto deve, dunque, dichiararsi inammissibile per tardivaproposizione e la giurisdizione resta radicata davanti al Tarconfliggente.Non è luogo a provvedere sulle spese dato che nessuna delleparti ha svolto attività difensiva aderendo alla prospettazionedell'ordinanza del TAR. P.Q.MLa Corte dichiara inammissibile il regolamento preventivo perconflitto di giurisdizione sollevato d'ufficio dal TribunaleAmministrativo Regionale per la Toscana.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle SezioniUnite in data 23 giugno 2026.[OSCURATO:PERSONA] F.F.[OSCURATO:PERSONA]