Cassazione n. 36486/2022

- ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 30616-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], ALBERTO, [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, CORSO D'ITALIA 106, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO; -controricorrente - nonché contro [OSCURATO:PERSONA]; -intimata - avverso la sentenza n. 5907/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 17/08/2021. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 06/12/2022 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. lette le memorie depositate dalle difese delle parti costituite. [OSCURATO:PERSONA] 1. La società Fierezza di [OSCURATO:PERSONA], Alberto, [OSCURATO:SOCIETA]. ebbe a partecipare alla procedura valutativa oggetto di bando di selezione pubblicato nel 2000 relativo al “Patto territoriale specializzato nei settori dell’agricoltura e della pesca dell’area centro-sud della provincia di Venezia”, chiedendo la concessione di un finanziamento pubblico per la costruzione di due nuove imbarcazioni, entrambe con stazza di 49,35 tonnellate di stazza lorda ed una potenza pari a 581.52 HP, offrendo in ritiro quattro vecchi navigli da pesca per un volume complessivo corrispondente a poco più di 104 TSL, finanziamento che veniva concesso –a seguito di nulla osta del 19 febbraio 2004 del MIPAF –dal Ministero dello Sviluppo economico nella misura di euro 817.861,14. Senonché, con provvedimento dell’11 luglio 2018, n. 2225, lo stesso Ministero revocava l’erogato contributo siccome da ritenersi illegittimo per contrasto con le disposizioni comunitarie di cui all’art. 9 del Regolamento CE n. 2792 del 17 dicembre 1999 e all’art. 13 del Regolamento CE n. 2371 del 20 dicembre 2002, ordinando il recupero oltre che del capitale, anche degli interessi legali, a mezzo di cartella di pagamento emessa dall’ente di riscossione. La citata società impugnava dinanzi al TAR Veneto il citato provvedimento di revoca, deducendo l’illegittimità dell’uso del potere discrezionale di autotutela della [OSCURATO:PERSONA] siccome esercitato in violazione del principio del legittimo affidamento, atteso anche il nulla osta reso dal MIPAF, con il quale era stata ritenuta conforme alla normativa europea la stazza delle nuove imbarcazioni. L’adito TAR accoglieva il ricorso con sentenza n. 725/2019. 2.Decidendo sull’appello formulato dal Ministero dello Sviluppo economico, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5907/2021 (pubblicata il 17 agosto 2021 e non notificata), lo riteneva fondato e, riformando integralmente l’impugnata sentenza, respingeva il ricorso di primo grado, con compensazione integrale delle spese di entrambi i gradi. A sostegno dell’adottata decisione, il Consiglio di Stato rilevava che il TAR aveva errato nel valutare che il provvedimento di revoca del contributo –da qualificarsi, perciò, legittimo - fosse espressione di potestà pubblicistica, dovendosi, invece, ritenere che l’appellante Ministero aveva agito nell’ambito delle prerogative privatistiche della P.A., disponendo la ripetizione di un pagamento indebito correlato a risorse pubbliche, qualificabile, pertanto, come una decadenza sanzionatoria. 3. La società Fierezza di [OSCURATO:PERSONA], Alberto, [OSCURATO:SOCIETA]. ha proposto ricorso per motivi di giurisdizione avverso la citata sentenza del Consiglio di Stato, articolandolo in due censure. Ha resistito con controricorso il Ministero dello Sviluppo economico, mentre l’altra intimata Città metropolitana di Venezia non ha svolto difese nella presente sede. La difese della ricorrente ha anche depositato memoria. [OSCURATO:PERSONA] 1. Si rileva, in primo luogo, che la ricorrente ha, in via pregiudiziale, inteso evidenziare l’insussistenza della formazione di un giudicato implicito ed interno sulla giurisdizione del giudice amministrativo, ponendo in risalto che il Consiglio di Stato, nell’impugnata sentenza, non solo ha riformato l’esito del giudizio di primo grado, ma ha, altresì, rovesciato la configurazione del rapporto giuridico intercorrente tra le parti, qualificando la fattispecie come una “decadenza accertativa” o “sanzionatoria”, con il relativo accoglimento dell’appello non già sulla base della mancata violazione di interessi legittimi dedotti con il ricorso nell’ambito di un’azione di autotutela della P.A., quanto, piuttosto, configurando l’azione della stessa P.A. come volta a recuperare l’indebito pagamento derivante dalla mancata osservanza di un requisito di legge da parte di essa ricorrente che il giudice amministrativo di appello ha ritenuto applicabile al caso di specie. Per effetto della mancata considerazione di tale configurazione giuridica nella sentenza di primo grado, la ricorrente sostiene che su quest’ultima non si sarebbe formato il giudicato implicito, poiché è solo con l’accoglimento della richiamata ricostruzione giuridica da parte del Consiglio di Stato che essa ricorrente ha, per la prima volta, avuto la possibilità di contestare la giurisdizione esercitata dal giudice amministrativo. 2. Ciò premesso, con il primo motivo la ricorrente ha denunciato la violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8, Cost., 362, comma 1, c.p.c. e 110 c.p.a., per aver il Consiglio di Stato, nell’impugnata sentenza, giudicato in materia rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario (c.d. difetto relativo di giurisdizione), travalicando i limiti esterni della giurisdizione. A sostegno di tale censura la ricorrente ha inteso rilevare che il provvedimento di revoca all’origine della presente controversia non riguardava affatto la presunta violazione di obbligazioni assunte con il Patto territoriale sottoscritto, bensì gli obblighi discendenti dall’art. 9 del Regolamento CE n. 2792 del 1999 e dall’art. 13 del Regolamento CE n. 2371/2002, ragion per cui non poteva condividersi l’affermazione secondo cui la violazione derivante da detti regolamenti potesse avere come “oggetto immediato l’accordo trasfuso nel patto territoriale, (ovvero) l’adempimento dei compiti assunti con esso e, in particolare, dai partecipanti”. Sulla scorta di tanto, si sarebbe dovuto, quindi,ritenere che – con riferimento al caso di specie e per come emergente sia dall’atto di revoca che della stessa sentenza impugnata – la posizione soggettiva fatta valere da essa ricorrente atteneva al caso in cui la P.A. abbia inteso far valere la decadenza del beneficiario dal contributo in ragione della mancata osservanza, da parte sua, di obblighi al cui adempimento la legge condiziona l’erogazione: in tale ipotesi, l’annullamento del provvedimento di revoca di una sovvenzione pubblica concerne una posizione di diritto soggettivo, con devoluzione della relativa controversia alla giurisdizione ordinaria. 3. Con il secondo motivo – formulato in via subordinata - la ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell’art.111, comma 8, Cost., 362, comma 1, c.p.c. e dell’art. 110 c.p.a., nonché il vizio di eccesso di potere giurisdizionale in violazione degli artt. 4 e 7 c.p.c., per aver il Consiglio di Stato, con l’impugnata sentenza, travalicato i limiti esterni della sua giurisdizione, incorrendo in un eccesso di potere giurisdizionale. A tal proposito, la società Fierezza di [OSCURATO:PERSONA], Alberto, [OSCURATO:SOCIETA]. ha prospettato che, nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha omesso qualunque analisi sul contenuto del decreto di revoca, nonché sulla presupposta comunicazione di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990, dai quali discendeva inequivocabilmente la volontà della P.A. di adottare un atto di annullamento in autotutela, per invadere il campo altrui e ricostruire l’azione dell’Amministrazione come atto dovuto di recupero dell’indebito. 4. Rilevano queste Sezioni unite che occorre – in via preliminare – esaminare il rilievo pregiudiziale formulato dalla ricorrente sull’asserita formazione del giudicato implicito da ricondurre alla sentenza del TAR, quale giudice di primo grado, che aveva accolto il ricorso in sede giurisdizionale rilevando – sul presupposto che fosse stata fatta valere la lesione di una posizione di interesse legittimo - che la P.A. avev a assunto il provvedimento di revoca in sede di autotutela per difetto delle condizioni di legge “ab origine”, nel mentre il Consiglio di Stato – a seguito dell’appello del MISE – ha, senza mettere in discussione la sussistenza della giurisdizione amministrativa, accolto il gravame, riconducendo il rapporto tra le parti ad una nuova configurazione giuridica, ritenendo che, nella specie, la P.A. aveva proceduto all’emanazione di un provvedimento decadenziale avente finalità sanzionatoria che non ne consentiva – al di là del “nome iuris” utilizzato da legislatore - l’inquadramento né come un annullamento, né quale revoca in senso stretto, da ciò derivando l’inutilizzabilità delle disposizioni specifiche dettate in materia di autotutela invocata dall’appellata e, quindi, delle ragioni poste a fondamento della sentenza di primo della pronuncia di accoglimento dell’originario ricorso. 4.1. Rilevano queste Sezioni unite che la prospettazione della ricorrente non è condivisibile sulla base dell’assorbente motivo che – indipendentemente dalle ragioni diversificate delle soluzioni giuridiche adottate dal giudice amministrativo di primo grado e da quello di appello –la stessa, sulla scorta del petitum sostanziale così come proposto con il ricorso ab origine, aveva inteso tutelare quella che era una sua posizione di interesse legittimo, sostenendo la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, come tale non posta in discussione né dal TAR, né dal Consiglio di Stato; pertanto, non può la stessa ritenersi legittimata –con il ricorso proposto in questa sede per motivi di giurisdizione – ad allegare che, nella fattispecie, avrebbe dovuto essere ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice ordinario per essere la controversia attinente alla tutela diun diritto soggettivo. Al riguardo, infatti, occorre osservare che, in sede di appello, essa società – ancorché quale appellata – non aveva fatto valere alcuna questione di giurisdizione, né il MISE, con il formulato appello, aveva eccepito che dovesse, nella fattispecie, essere dichiarata la sussistenza del giudice ordinario, ma aveva sostenuto che – sul presupposto incontestato dell’appartenenza della causa alla giurisdizione amministrativa – la domanda originaria della società oggi ricorrente avrebbe dovuto essere respinta, per motivi di merito, come poi ha deciso il Consiglio di Stato, aderendo alla ricostruzione della P.A. appellante. Pertanto, da ciò deriva che sulla questione dell’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo si era venuto a formare il giudicato implicito, da cui consegue l’inammissibilità del presente ricorso. In tal senso deve trovare conferma l’indirizzo giurisprudenziale di queste Sezioni unite (v., ad es., SU n. 2067/2011, SU n. 2605/2018 e, da ultimo, SU n. 26497/2020), in base al quale, nel processo amministrativo, ove il difetto di giurisdizione non sia stato eccepito in primo grado, né sia stato oggetto di specifico motivo di appello, deve ritenersi maturato, sul punto, il giudicato implicito, stante la preclusione di cui all'art. 9 c.p.a., che regola la deduzione delle questioni di giurisdizione nell'ambito delle specifiche norme processuali che strutturano il rito del relativo plesso giurisdizionale. È solo il caso di precisare che, ovviamente, ai fini dell’applicabilità del principio appena espresso, non riveste alcuna rilevanza la tesi della ricorrente secondo cui l’efficacia del giudicato della sentenza di primo grado del giudice amministrativo sarebbe da ritenersi circoscritta alle “questioni di interesse legittimo” ivi prese in considerazione e non si sarebbe dovuta estendere alla configurazione del rapporto giuridico controverso fornita al giudice di appello in termini di “decadenza accertativa o sanzionatoria”, avendo lo stesso MISE, in sede di costituzione fin dal primo grado, prospettato quest’ultima ricostruzione del rapporto ed eccepito l’inapplicabilità dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, invece ritenuta sussistente dal TAR adito a conforto della sua decisione di accoglimento del ricorso (riformata dal Consiglio di Stato con la sentenza impugnata nella presente sede). 5. In definitiva, alla stregua delle complessive argomentazioni svolte (in dipendenza delle quali si è ritenuto che si era venuto a formare il giudicato implicito sulla sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, con conseguente preclusione dell’esame dei motivi articolati), il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, con conseguente condanna della ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente Ministero, dei compensi del presente giudizio, che si liquidano nei sensi di cui in dispositivo. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è dichiarato inammissibile, sussistono i presupposti processuali per dare atto - ai sensi dell'art. 1 , comma 17, della legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1-quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. n. 115 del 2002 -della sussistenza dell'obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto. P.Q.M. La Corte, a Sezioni Unite, dichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente Ministero, dei compensi del presente giudizio, che si liquidano in euro 7.000,00, oltre eventuali spese prenotate a debito. Ai sensi dell’articolo 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da