Cassazione n. 32865/2025

to, con modificazioni, nella legge 21 giugno 2017, n. 96, il quale fa rinvio all’art. 168 del testo unico delle leggi concernenti l’ordinamento degli enti locali, approvato con il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267. La quaestio iuris sollevata dal giudice rimettente è se l’ente locale possa pretendere dal privato che abbia organizzato un evento sportivo (una partita di calcio del massimo campionato) suscettibile di influire sulla sicurezza e fluidità della circolazione stradale, il pagamento del costo delle ore di servizio aggiuntivo effettuate dal personale della Polizia locale in occasione e a causa di tale evento, a prescindere da una specifica richiesta di intervento avanzata in tal senso dall’organizzatore, o se sia, invece, condicio sine qua non la previa richiesta del privato al Comune. 2. – Il rinvio pregiudiziale è stato promosso dal Tribunale di Roma nel corso di una controversia concernente il credito vantato da [OSCURATO:PERSONA] nei riguardi dell’[OSCURATO:PERSONA] S.r.l. (A.S. Roma), per avere il Comune assicurato, tramite la Polizia locale, i servizi necessari a garantire la sicurezza della circolazione e la fluidità del traffico, all’esterno dello [OSCURATO:PERSONA], durante l’incontro di calcio Roma-Udinese tenutosi a Roma il 26 novembre 2023.F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 3. – Le disposizioni su cui si innesta l’interrogativo sollevato dal Data pubblicazione 17/12/2025 giudice a quo sono le seguenti. Innanzitutto, l’art. 22, comma 3-bis, del decreto-legge n. 50 del 2017, recante Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo, il quale prevede che “[a] decorrere dal 2017, le spese del personale di Polizia locale, relative a prestazioni pagate da terzi per l’espletamento di servizi di cui all’articolo 168 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, in materia di sicurezza e di polizia stradale necessari allo svolgimento di attività e iniziative di carattere privato che incidono sulla sicurezza e la fluidità della circolazione nel territorio dell’ente, sono poste interamente a carico del soggetto privato organizzatore o promotore dell’evento e le ore di servizio aggiuntivo effettuate dal personale di polizia locale in occasione dei medesimi eventi non sono considerate ai fini del calcolo degli straordinari del personale stesso. In sede di contrattazione integrativa sono disciplinate le modalità di utilizzo di tali risorse al fine di remunerare i relativi servizi in coerenza con le disposizioni normative e contrattuali vigenti”. Viene poi in rilievo l’art. 168 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali, il quale, a sua volta, sotto la rubrica “Servizi per conto di terzi e le partite di giro”, prevede: “1. Le entrate e le spese relative ai servizi per conto di terzi e le partite di giro, che costituiscono al tempo stesso un debito ed un credito per l’ente, comprendono le transazioni poste in essere per conto di altri soggetti, in assenza di qualsiasi discrezionalità come individuate dal principio applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. 2. Le partite di giro riguardano le operazioni effettuate come sostituto di imposta, per la gestione dei fondi economali e le altre operazioni previste nel principio F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 applicato della contabilità finanziaria di cui all’allegato n. 4/2 del Data pubblicazione 17/12/2025 decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni. 2-bis. Le previsioni e gli accertamenti d’entrata riguardanti i servizi per conto di terzi e le partite di giro conservano l’equivalenza con le corrispondenti previsioni e impegni di spesa, e viceversa. A tal fine, le obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive che danno luogo ad entrate e spese riguardanti tali operazioni sono registrate e imputate all’esercizio in cui l’obbligazione è perfezionata, in deroga al principio contabile generale n. 16. 2-ter. Non comportando discrezionalità e autonomia decisionale, gli stanziamenti riguardanti le operazioni per conto di terzi e le partite di giro non hanno natura autorizzatoria”. 4. – Accanto a queste disposizioni, se ne collocano altre che concorrono a definire il contesto normativo di riferimento. L’art. 9, comma 3-ter, del decreto-legge 8 febbraio 2007, n. 8, convertito, con modificazioni, nella legge 4 aprile 2007, n. 4, nel dettare “nuove prescrizioni per le società organizzatrici di competizioni riguardanti il gioco del calcio”, prevede che “[u]na quota non inferiore al 5 per cento e non superiore al 10 per cento degli introiti complessivi derivanti dalla vendita dei biglietti e dei titoli di accesso validamente emessi in occasione degli eventi sportivi è destinata a finanziare i costi sostenuti per il mantenimento della sicurezza e dell’ordine pubblico in occasione degli eventi medesimi e, in particolare, per la copertura dei costi delle ore di lavoro straordinario e dell’indennità di ordine pubblico delle Forze di polizia”. Preme, altresì, osservare che [OSCURATO:PERSONA], come puntualmente dà conto l’ordinanza di rimessione, ha adottato un regolamento attuativo dell’art. 22, comma 3-bis, del decreto-legge n. 50 del 2017. Tale regolamento, adottato con la delibera n. 136 del 12 luglio 2019, reca la “disciplina delle prestazioni dei servizi resi dal Corpo di Polizia F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 Data pubblicazione 17/12/2025 locale di [OSCURATO:PERSONA] in materia di sicurezza e polizia stradale e necessari allo svolgimento di attività e di iniziative di carattere privato soggetti a pagamento ai sensi dell’articolo 22, comma 3-bis, del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito con modificazioni dalla legge 21 giugno 2017, n. 96”. La disciplina regolamentare riguarda lo svolgimento di attività di carattere privato organizzate in luoghi pubblici o aperti al pubblico, per le quali è richiesta la presenza di personale della Polizia locale. L’attività di quest’ultima – viene precisato nel regolamento – si manifesta “esclusivamente con riguardo alla presenza di personale impiegato in servizi di organizzazione e regolazione del traffico, finalizzati alla sicurezza della circolazione e alla fluidità della stessa”. Sono soggette al regolamento le iniziative organizzate dai privati, con o senza scopo di lucro, prive d’interesse pubblico, incluse, a titolo esemplificativo e non esaustivo, maratone, partite di calcio, eventi sportivi, manifestazioni folkloristiche, culturali o commerciali, riprese cinematografiche, attività di pubblico spettacolo. Il regolamento elenca poi, all’art. 4, le condizioni oggettive che debbono sussistere affinché l’ente locale attivi i servizi di polizia locale limitatamente alla sicurezza e alla fluidità della circolazione, ossia l’afflusso di più di 200 partecipanti all’evento, l’utilizzo di aree limitrofe al fine di assicurare il parcheggio di autovetture, la necessità di individuare dei corridoi da controllare per garantire il passaggio di mezzi di soccorso. L’art. 6 detta la procedura finalizzata all’esame delle domande del privato che intenda avvalersi dei servizi della polizia locale, chiarendo analiticamente il contenuto delle stesse. La disposizione, all’ultimo comma, stabilisce, peraltro, che qualora l’Amministrazione capitolina abbia notizia del futuro svolgimento di attività, eventi o iniziative assoggettabili alla disciplina regolamentare, non preventivamente F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 comunicate, il competente Comando della Polizia locale provvede ad Data pubblicazione 17/12/2025 invitare i promotori e/o organizzatori dell’evento a trasmettere l’istanza e, in caso di inerzia e di successivo svolgimento dell’iniziativa, ove si rendesse ugualmente necessaria la prestazione di servizi volti a garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione stradale, la Polizia locale quantifica comunque i costi del servizio e provvede ad attivare le procedure in uso per il recupero delle somme dovute a carico del privato. L’art. 9, infine, stabilisce che “sono posti a carico del privato richiedente i costi relativi ai servizi di organizzazione, regolazione del traffico e sicurezza stradale, inerenti all’orario di svolgimento dell’intero servizio effettuato, quantificati sulla base degli importi degli emolumenti spettanti al personale per l’esecuzione di prestazioni in orario straordinario, con le maggiorazioni previste dai vigenti CCNL e CCDI. All’esito positivo dell’esame della richiesta di svolgimento dell’evento, il Comando di Polizia locale procede all’organizzazione del servizio, individua il personale e i mezzi da destinarvi e quantifica, in via presuntiva, le ore necessarie allo svolgimento del servizio. Il costo complessivo presunto è calcolato dal Comando di Polizia locale sulla base di quanto previsto dal comma 1 ed è comunicato al soggetto richiedente ai fini di cui al successivo art. 10”. [OSCURATO:PERSONA] locale comunica, quindi, i costi al richiedente e quest’ultimo deve trasmettere l’avvenuto pagamento del dovuto almeno sette giorni prima dell’evento. 5. – Lo strumento di cui all’art. 363-bis cod. proc. civ., introdotto dall’art. 3, comma 27, del d.lgs. n. 149 del 2022, consente di investire la Corte – previo vaglio di ammissibilità del [OSCURATO:PERSONA] Presidente – della risoluzione preventiva di una questione “esclusivamente di diritto”, quando concorrono talune condizioni. La questione, necessaria alla definizione anche parziale del giudizio, non deve essere stata ancora risolta dalla Corte di cassazione. La questione, inoltre, deve F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 presentare gravi difficoltà interpretative ed essere suscettibile di porsi Data pubblicazione 17/12/2025 in numerosi giudizi. 6. – In effetti, l’art. 22, comma 3-bis, del decreto-legge n. 50 del 2017 ha dato luogo, nella sua applicazione dinanzi al Tribunale di Roma, a letture divergenti. Un orientamento, espresso da una sentenza di quest’anno, considera irrilevante, ai fini del sorgere dell’obbligo di pagamento in capo all’organizzatore, la circostanza della mancata richiesta, da parte sua, dell’intervento della Polizia municipale. In proposito, viene osservato che il testo della norma impositiva di carattere primario non fa alcun riferimento ad una richiesta di intervento da parte del promotore: l’art. 23 sarebbe “autosufficiente” e la legittimazione alla pretesa del pagamento non sarebbe subordinata ad una previa “richiesta”. Inoltre, il regolamento di [OSCURATO:PERSONA] – si sottolinea – dispone in ogni caso l’obbligo di intervento anche in mancanza di richiesta del privato, qualora i servizi di Polizia locale risultino comunque necessari per garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione stradale. L’evento calcistico, d’altra parte, rientrerebbe in quelle attività di carattere privato che incidono sulla sicurezza e la fluidità della circolazione nel territorio dell’ente, con conseguente legittimità delle richieste di pagamento dei relativi servizi da parte del Comune. Un opposto indirizzo, seguito da altra pronuncia dello stesso Tribunale di Roma pubblicata lo scorso anno, muove, invece, dalla premessa che caratteristica fondamentale dei servizi per conto terzi disciplinati dalla norma primaria sarebbe l’assenza di autonomia decisionale dell’ente rispetto alla determinazione dell'ammontare, della cronologia e dei destinatari della transazione. In questa prospettiva, l’art. 22, comma 3-bis, non potrebbe trovare applicazione, in mancanza di richiesta, con riguardo alle attività istituzionali dell’ente territoriale relative all'organizzazione dei servizi di sicurezza/viabilità con impiego del personale di polizia municipale F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 in riferimento alle partite di calcio presso gli stadi comunali, tanto più Data pubblicazione 17/12/2025 in considerazione dell’interesse pubblico generale che vi è sotteso. 7. – La difficoltà interpretativa che, con l’ordinanza di rimessione, il Tribunale di Roma solleva in relazione al testo dell’art. 22, comma 3-bis del decreto-legge n. 50 del 2017 e del connesso art. 168 del testo unico, è priva del carattere della gravità richiesto dall’art. 363- bis cod. proc. civ. La difficoltà segnalata dal giudice a quo inerisce, infatti, alla scelta fra diverse possibili interpretazioni dei dati normativi rilevanti, sollecitate dal tenore delle disposizioni che entrano in gioco. Si tratta, tuttavia, di una difficoltà ordinaria, di non complessa soluzione e che non si è neppure manifestata in altri tribunali o corti di merito. La difficoltà interpretativa sollevata non può qualificarsi grave perché non implica alternative o ricadute di sistema, non involge un intreccio inestricabile di fonti e di formanti e neppure richiede l’impiego di una certa qual dose di discrezionalità nel bilanciare beni o interessi che si fronteggiano. Anche se non attingibile prima facie o in claris, la ricerca di una soluzione persuasiva della quaestio iuris rientra, pertanto, nell’attività ermeneutica incombente al giudice del merito investito dell’esame della controversia e non può, dal medesimo, essere rimessa a questa Corte. 8. – Va richiamata l’esigenza, di cui il requisito della grave difficoltà interpretativa è specchio e indice, di evitare che il nuovo istituto di nomofilachia preventiva, ai sensi dell’art. 363-bis cod. proc. civ., si risolva in un disimpegno del giudice del merito dal proprio dovere di decidere la causa e di conoscere e applicare la legge e il diritto. Interpretare ed applicare la legge sono aspetti immancabili della giurisdizione, la quale si realizza attraverso un potere diffuso. Ricade, pertanto, nelle attribuzioni di ogni giudice di merito sciogliere funditus i dubbi interpretativi che si presentano nel risolvere F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 Data pubblicazione 17/12/2025 una questione di diritto in sede di applicazione di una disposizione di legge che non abbia visto ancora dispiegarsi, come nella specie, l’intervento chiarificatore della Corte di cassazione, non essendo la specifica questione, finora, approdata in sede di legittimità. Introducendo l’art. 363-bis cod. proc. civ., il legislatore ha consentito un intervento preventivo da parte della Suprema Corte al fine di formare, su questioni interpretative realmente complesse, un autorevole precedente in grado di orientare la giurisprudenza e gli stessi consociati, garantendo prevedibilità e calcolabilità. La grave difficoltà interpretativa rappresenta un passaggio di primario rilievo, perché direttamente incidente sull’effetto virtuoso del non rallentamento della tutela giudiziale dei diritti cui è finalizzata la giurisdizione civile. 9. – La grave difficoltà nell’interpretazione non può farsi automaticamente discendere dalla mera diversa lettura della portata della disposizione applicabile risultante da pronunce rese, nello stesso contesto temporale, da giudici appartenenti allo stesso Tribunale. Diversamente, si finirebbe con l’inaridire il compito di interpretare la legge che è dovere indeclinabile del giudice, anche di merito, e con il limitare, ingiustificatamente, la formazione progressiva e dialettica del procedimento interpretativo mediante il contributo della giurisdizione nei suoi diversi gradi. D’altra parte, per prevenire o superare i contrasti interni a un Tribunale o a una sua singola Sezione su una questione di diritto all’indomani dell’entrata in vigore di una nuova disposizione normativa, l’ordinamento appresta altri strumenti, basati sul dialogo interno all’ufficio giudiziario, rivolti, attraverso il confronto di idee, a favorire l’emergere spontaneo di punti di vista condivisi. 10. – Non essendo riscontrabile il requisito della grave difficoltà interpretativa, di cui all’art. 363-bis cod. proc. civ., il rinvio pregiudiziale sollevato dal Tribunale di Roma deve essere dichiarato inammissibile.F i r m a t o D a : P A S Q U A L E D ' A S C O L A E m e s s o D a : T R U S T P R O Q U A L I F I E D C A 1 S e r i a l # : 5 0 4 a 1 1 e f 6 4 c 2 b f 4 a Numero registro generale 19911/2025 Numero sezionale 92/2025 Numero di raccolta generale 32865/2025 Data pubblicazione 17/12/2025 P.Q.M. visto l’art. 363-bis cod. proc. civ., dichiara inammissibile la questione sollevata dal Tribunale di Roma