Cassazione n. 20043/2023

re Ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 28791/2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], domiciliati ex lege presso la Corte di Cassazione, in Roma alla piazza Cavour, e rappresentati e difesi dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti- contro Ministero della Salute, [OSCURATO:PERSONA], Ministero dell’Istruzionedell’Università e della Ricerca in persona dei rispettivi Ministri, Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, domiciliati ex lege in [OSCURATO:PERSONA] dei Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato da cui sono difesi per legge; -controricorrenti- nonchéda [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in [OSCURATO:PERSONA] 5 pressolo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] che li rappresenta e difende; -ricorrenti- contro Ministero della Salute, [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] in persona dei rispettivi Ministri , Presidenza del Consiglio dei Ministri in persona del Presidente del Consiglio pro tempore, domiciliati ex lege in [OSCURATO:PERSONA] dei Portoghesi 12 presso l’Avvocatura Generale dello Stato da cui sono difesi per legge; -controricorrenti- avverso la sentenza n. 1501/2019 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 27/02/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 10/05/2023 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA]; Rilevato che: [OSCURATO:PERSONA] ed altri, con due distinti atti di citazione - nei confronti di diversi convenuti - per i quali si provvide poi alla riunione delle relative cause, convennero in giudizio innanzi al Tribunale di Roma la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze chiedendo, sul presupposto di avere frequentato la scuola di specializzazione post-laurea in medicina e di avere ricevuto il trattamento economico pari ad Euro 11.103,82, e previo accertamento della violazione del diritto comunitario, la condanna alla corresponsione del trattamento economico previsto dai DPCM del 7 marzo 2007 e 6 luglio 2007, riconosciuti invece a decorrere dall’anno accademico 2006/2007 e dunque non per gli attori. Il Tribunale adito rigettò la domanda. Proposto appello, con sentenza di data 27 febbraio 2019 la Corte d’appello di Roma rigettò l’appello, reputando adeguata la retribuzione corrisposta, alla luce della natura giuridica dell’attività svolta e di Corte cost. n. 432 del 1997. Hanno proposto distinti ricorsi per cassazione da una parte [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] sulla base di due motivi, dall’altra [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] sulla base di tre motivi. Resistono a ciascun ricorso con controricorso le parti intimate. E’ stato fissato il ricorso in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 bis.1 cod. proc. civ.. E’ stata presentata memoria dalla parte controricorrente in relazione ad entrambi i ricorsi.Il Pubblico Ministero non ha presentato le conclusioni scritte. Considerato che: va preliminarmente disposta la riunione delle impugnazioni. Sempre in via preliminare va osservato che la sentenza impugnata è stata resa anche nei confronti di altri medici nei cui confronti i ricorsi non sono stati notificati. Trattandosi tuttavia di litisconsorti facoltativi ed essendo applicabile, in conseguenza, l'art. 332 c.p.c., non occorre far luogo all'ordine di notificazione dell'impugnazione ai sensi di tale norma, essendo ormai l'impugnazione per essi preclusa. Muovendo dal ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], con il primo motivo si denuncia, ai sensi dell'art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3, violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE., delle Direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE, 93/16/CEE e 05/36/CE, dell'art. 10 Cost., degli artt. 1,10,11 e 12 preleggi, del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257, art. 6 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n. 191), della L. n. 370 del 1999, art. 11,del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, artt. 37,38, 39, 40, 41, 45 e 46, del D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8, e della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1. Osservano i ricorrenti che a partire dal 1993 si è consumato l’inadempimento dello Stato alla direttiva comunitaria perché il blocco introdotto dei meccanismi di difesa del potere di acquisto della remunerazione degli specializzandi ha comportato un inadempimento alla direttiva e che pertanto già prima del recepimento della direttiva 93/16 lo Stato, dopo avere tardivamente dato attuazione agli obblighi comunitari con il d. lgs. n. 257/1991, è tornato ad essere inadempiente rispetto all’obbligo comunitario di garanzia di un’adeguata remunerazione. Aggiungono che il parametro di riferimentoai fini della determinazione del danno non può che essere il trattamento economico previsto dal d. lgs. n. 368 del 1999. Concludono nel senso che in presenza di dubbio il giudice nazionale ha l’obbligo di proporre rinvio pregiudiziale. Con il secondo motivo si denuncia, con riferimento all'art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 4, violazione e falsa applicazione delle norme e dei principi in materia di risarcimento del danno derivante da omesso e/o tardivo recepimento di direttive comunitarie nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE., delle Direttive 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE, 93/16/CEE e 05/36/CE, dell'art. 10 Cost., degli artt. 1,10,11 e 12 preleggi, del D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257 , art. 6 (in Gazz. Uff., 16 agosto, n. 191), della L. n. 370 del 1999, art. 11, del D.Lgs. 17 agosto 1999, n. 368, artt. 37, 38, 39, 40, 41, 45 e 46, del D.Lgs. 21 dicembre 1999, n. 517, art. 8, e della L. 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1,dall'art. 7, comma 5, prorogato fino al 31 dicembre 2005 per effetto della L. n. 537 del 1993, art. 3, comma 36, L. n. 549 del 1995, art. 1,comma 33, L. n. 488 del 1999, art. 22, e L. n. 289 del 2002, art. 36,della L. n. 549 del 1995, art. 1, comma 33, e dell' art.112 c.p.c.. Osservano i ricorrenti che le norme che hanno disposto il blocco della indicizzazione annuale, in relazione al tasso programmato di inflazione, sono state sottoposte al vaglio del giudice costituzionale che con sentenza n. 432 del 1997, interpretativa di rigetto, ne ha evidenziato l’eccezionalità ed il ristretto arco temporale e che tali presupposti non possono più considerarsi sussistenti, essendo il blocco diventato la regola e l’arco temporale è durato dal 1991 al 2006, mentre il meccanismo di collegamento con i miglioramenti stipendiali del personale medico dipendente dal SSN, pure individuato dalla Corte, non ha operato. Aggiungono che, venute meno le ragioni giustificatrici individuate dalla Corte costituzionale, deve essere accolta la domanda di adeguamento al tasso programmato d’inflazione fin dal 1992. Osservano ancora che non è condivisibile quanto affermato da Cass. n. 4449 del 2018, circa il blocco dell'adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, in quanto in senso contrario al blocco della rideterminazione triennale depone l’art. 36 l. n. 289 del 2002 che, nel disporre la proroga del blocco degli “aggiornamenti” per il triennio 2003-2005, ne limita l’efficacia agli incrementi correlati al costo della vita e comunque, anche a voler leggere estensivamente la norma, il blocco opererebbe per gli anni 1998-2002, poiché dal 2003 risulta limitato agli aggiornamenti correlati al costo della vita. Passando al secondo ricorso, con il primo motivo si denuncia violazione o falsaapplicazione della direttiva n. 93/16/CEE, del d. lgs. n. 368/1999 e dei DPCM 7 marzo 2007 e 6 luglio 2007, nonché dell’art. 12 prel., ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 3 cod. proc. civ. Osservano i ricorrenti che, prevedendo l’art. 37 d. lgs. n. 368 del 1999 un trattamento espressamente definito di formazione specialistica, spetta tale trattamento di miglior favore. Con il secondo motivo si denuncia violazione del principio costituzionale di ragionevolezza, ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 3 cod. proc. civ. Osservano i ricorrenti che risulta violato il principio di discriminazione essendo identica l’attività svolta dai medici specializzandi prima e dopo l’anno accademico 2006/2007. Con il terzo motivo si denuncia violazione o falsa applicazione degli artt. 1176 e 2043 cod. civ., ai sensi dell’art. 360 comma 1 n. 3 cod. proc. civ. Osservano i ricorrenti che, alla luce della ricorrenza di tutti i presupposti di violazione della direttiva comunitaria e della disparità di trattamento creata dal comportamento omissivo dello Stato italiano, gli specializzandi sono destinatari del diritto all’adeguata remunerazione, da riconoscere in via subordinata a titolo di risarcimento del danno. Il primo motivo del ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], ed i tre motivi del secondo ricorso, da trattare congiuntamente, sono inammissibili, ai sensi dell'art. 360-bis c.p.c., n. 1. La Corte di merito ha infatti deciso le questioni rimesse al suo esame in modo conforme alla giurisprudenza di questa Corte e l'esame dei motivi non offre elementi per mutare l'orientamento della stessa. Questa Corte a più riprese -e, ancora di recente, con sentenza n. 36427 del 2022 e con ordinanze nn. 31311 del 2022, 31112 del 2022, 30507 del 2022, 28665 del 2022, e da ultimo con ordinanza n. 4082 del 2023 -ha chiarito che il recepimento delle direttive comunitarie che hanno previsto una adeguata remunerazione per la frequenza delle scuole di specializzazione è avvenuto compiutamente con la L. 29 dicembre 1990, n. 428e con il D.Lgs. n. 257 del 1991 e non in forza del nuovo ordinamento delle scuole di specializzazione di cui al D.Lgs. n. 368 del 1999, le cui disposizioni in punto di compensi per l'opera prestata dai medici specializzandi, come indicato dalla L. 23 dicembre 2005, n.266, art. 1, comma 300, non si applicano retroattivamente, restando il trattamento economico previsto per gli iscritti alle scuole di specializzazione negli anni accademici tra il 1991 ed il 2006 regolato dal D.Lgs. n. 257 del 1991, di modo che il modello retributivo introdotto a seguito della L. n. 368 del 1999 non può ritenersi il primo atto di effettivo recepimento ed adeguamento dell'ordinamento italiano agli obblighi derivanti dalle direttive comunitarie, ma è il frutto di una scelta discrezionale del legislatore nazionale, non vincolata o condizionata dai suddetti obblighi. Né possono ravvisarsi margini per un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia U.E. atteso che, come pure si è ripetutamente detto, "nella disciplina comunitaria non è rinvenibile una definizione di retribuzione adeguata, né sono posti i criteri per la determinazione della stessa" (Cass. 19/10/2022, n. 30793; 18/10/2022, n. 30700; 18/10/2022, n. 30508), sicché è compito del legislatore nazionale determinare "nell'esercizio della propria discrezionalità quale sia la remunerazione adeguata (Cass. 24/10/2022, n. 31311; 18/10/2022, n. 30710; 18/10/2022, n. 30506). Parimenti inammissibile, per la stessa ragione, è il secondo motivo del ricorso proposto da [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. Consolidato è il principio di diritto secondo cui l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici in questione non è soggetto, né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita, né all'adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6. Questa Corte, superando precedente difforme orientamento, ha affermato, a partire dalla sentenza n. 4449 del 2018, che l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto all'adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, in quanto la L. n. 449 del 1997, art. 32, comma 12, con disposizione confermata dalla L. n. 289 del 2002, art. 36,comma 1, ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio ed escluso integralmente l'applicazione del citato art. 6. Tale ultimo orientamento ha trovato conferma nella giurisprudenza successiva (Cass. n. 13572 del 20/05/2019; n. 8378 del 31/10/2019; n. 17995 del 28/08/2020; n. 9104 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA]; n. 15139 del 2022; nn. 15718-9 del 2022, n. 4082 del 2023) ed è sintetizzabile nel principio secondo cui l'importo delle borse di studio dei medici specializzandi iscritti ai corsi di specializzazione negli anni accademici dal 1998 al 2005 non è soggetto né ad incremento in relazione alla variazione del costo della vita per gli anni accademici successivi al 1992/1993, né all'adeguamento triennale previsto dal D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1. In particolare, è stato evidenziato che, con riferimento al trattamento economico dei medici specializzandi e alla domanda risarcitoria per non adeguata remunerazione, il diritto alla rivalutazione triennale non è stato congelato soltanto fino al dicembre 1993. Nel corso di ciascuno dei trienni successivi è stato infatti disposto il blocco della rideterminazione triennale. Le numerose disposizioni legislative succedutesi nel tempo ( D.L. n. 384 del 1 992, art. 7, comma 5, convertito nella L. n. 438 del 1992; L. n. 537 del 1993, art. 3,comma 36; L. n. 549 del 1995, art. 1,comma 33; L. n. 662 del 1996, art. 1, comma 66; della L. n. 449 del 1997, art. 32,comma 12; L. n. 488 del 1999, art. 22e della L. n. 289 del 2002, art. 36 ; tale ultima norma è stata poi prorogata, per il triennio 2006-2008, dalla L. n. 266 del 2005, art. 1,comma 212; il D.L. 30 dicembre 2008, n. 207, art. 41, comma 7, convertito, con modificazioni, dalla L. 27 febbraio 2009, n. 14, secondo cui "le disposizioni della L. n. 289 del 2002, art. 36così come interpretate dalla L. n. 350 del 2003, art. 3,comma 73, sono prorogate per gli anni 2009, 2010, 2011, 2012 e 2013") danno contezza dell'intento del legislatore di congelare al livello del 1992 l'importo delle singole borse di studio e correlativamente di disporre analoghi blocchi sugli aggregati economici destinati al loro finanziamento, al fine di evitare nell'attuale contesto storico, caratterizzato da una ormai cronica carenza di risorse finanziarie, la riduzione progressiva del numero dei soggetti ammessi alla frequenza dei corsi, con correlato danno sociale. E' stato altresì evidenziato come, rispetto alla questione dell'adeguamento agganciato all'evolversi della contrattazione collettiva, la L. n. 449 del 1997, art. 32,comma 12, abbia stabilito che "a partire dal 1998 resta consolidata in lire 315 miliardi la quota del Fondo sanitario nazionale destinata al finanziamento delle borse di studio per la formazione dei medici specialisti di cui al D.Lgs. 8 agosto 1991, n. 257; conseguentemente non si applicano per il triennio 1998- 2000 gli aggiornamenti di cui al predetto D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1", con dato letterale inevitabilmente destinato a riguardare entrambi gli aggiornamenti di cui alla disposizione interessata e dunque non solo la riparametrazione ai nuovi valori della contrattazione collettiva, ma anche l'indicizzazione. Infatti, il dato letterale dell'art. 32 evidenzia che il legislatore ha inteso riferirsi all'intero corpus normativo contenuto nel D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6, comma 1, e, dunque, sia all'incremento annuale del tasso programmato d'inflazione, sia alla rideterminazione triennale. Da ultimo, deve essere considerato che il D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 è stato abrogato dalla legge finanziaria n. 266 del 2005, la quale ne ha fatto salva la vigenza fino all'anno accademico 2005-2006 (art. 46, comma 2, ultimo inciso, e comma 3). Tale disposta vigenza a termine non poteva comportare l'adeguamento triennale per l'anno accademico 2005-2006, come effetto della permanenza del D.Lgs. n. 257 del 1991, art. 6 giacché il presupposto del triennio non si poteva verificare, atteso che lo stesso art. 6 veniva meno prima del triennio giustificativo dell'adeguamento (v. Cass. [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 29311). Infine, questa Corte ha già avuto modo di porsi il problema della compatibilità delle norme richiamate, come sopra interpretate, con il dettato costituzionale e con il diritto dell'Unione Europea, pervenendo ad escludere qualsiasi dubbio di incostituzionalità e ad affermare l'inutilità di una remissione degli atti alla Corte di giustizia (cfr. Cass.nn. 31922, 17051 e 15520 del 2018). E’ appena il caso di aggiungere che nessuno rilievo può riconoscersi al richiamo alle conclusioni dei funzionari della Commissione Europea nel procedimento per rinvio pregiudiziale avente ad oggetto la diversa questione dell'estensione della remunerazione adeguata a coloro i quali abbiano iniziato la specializzazione prima del 29 gennaio 1982 (procedimento conclusosi con la sentenza 3 marzo 2022, causa C- 590/202). Si legge in tali osservazioni che l'inciso finale "non si dà luogo al pagamento di interessi legali e di importi per rivalutazione monetaria" della L. n. 370 del 1999, art. 11, comma 1, sarebbe incompatibile con le norme comunitarie. La disposizione, che fissa per tutta la durata del corso una borsa di studio annua onnicomprensiva di lire 13.000.000, riguarda i medici ammessi presso le università alle scuole di specializzazione in medicina dall'anno accademico 1983-1984 all'anno accademico 1990-1991, destinatari delle sentenze passate in giudicatodel giudice amministrativo e si spiega alla luce per l’appunto della presenza del giudicato, la cui intangibilità sarebbe stata violata dalla previsione legislativa di ulteriori componenti del debito di valore. Per i medici non ricompresi nella disposizione in questione alla precedente obbligazione risarcitoria per mancata attuazione delle direttive si è sostituita l’aestimatio legislativa, coerentemente alla prescrizione comunitaria che lasciava agli ordinamenti nazionali l’ammontare del risarcimento. Come rimarcato infatti da Cass. n. 1917 del 2012, la sentenza della Corte di Giustizia sul caso Brasserie du Pecheur ebbe a precisare che "in mancanza di norme comunitarie in materia di risarcimento del danno da inadempimento di direttive non self- executing , spetta all'ordinamento giuridico di interno di ciascuno stato membro fissare i criteri che consentono di determinare l'entità del risarcimento, fermo restando che essi non possono essere meno favorevoli di quelli che riguardano reclami analoghi fondati sul diritto interno e che non possono in nessun caso essere tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile il risarcimento". Dalla aestimatio legislativa è derivata un'obbligazione costituente debito di valuta la quale, contrariamente a quanto si osserva nelle conclusioni dei funzionari della Commissione, contempla la risarcibilità del maggior danno, nonché la decorrenza degli interessi legali, alle condizioni previste dall’art. 1224 cod. civ.. Nel senso appena indicato vanno qui richiamate le seguenti pronunce di questa Corte del 2022: n. 35763, n. 29132, n. 25414, n. 25365, n. 25363, n. 23350. Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza. Poiché i ricorsi vengono disattesi, sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che ha aggiunto il comma 1 -quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligodi versamento, da parte della parte ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione. P. Q. M. Dichiara inammissibili i ricorsi. Condanna in solido [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 4.000,00 per compensi, oltre alle spese eventualmente prenotate a debito. Condanna in solido [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 4.000,00 per compensi, oltre alle spese eventualmente prenotate a debito. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012,