Cassazione n. 08280/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 7293/2017 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA], 34/C, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) rappresentata e difesa dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] . (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D'APPELLO NAPOLI n.3267/2016 depositata il 13/09/2016. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/02/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. FATTI E [OSCURATO:PERSONA] La società Luce dal Sud otteneva il riconoscimento del contributo regolato dall’art.21 l.n.219/1981 per la ricostruzione del proprio stabilimento danneggiato dal terremoto del 23 novembre 1980 per un importo di euro 7.483.069,432. Tale contributo veniva revocato dal Ministero per le attività produttive con i provvedimenti di determinazione delle somme da restituire, ammontanti a complessivi euro 1.994.001,61 per anticipazioni corrisposte, oneri di collaudo ed interessi sulle anticipazioni e sugli oneri di collaudo, calcolati al tasso ufficiale di riferimento maggiorato di cinque punti dalla data delle erogazioni sino a quella del provvedimento. La società Luce dal Sud impugnava innanzi al Tribunale di Napoli i provvedimenti anzidetti sostenendone l’illegittimità ed il giudice adito, con sentenza n.11948 del 29 novembre 2006, dichiarava il difetto di giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La sentenza anzidetta, impugnata dalla società Luce dal Sud, veniva riformata dalla Corte di appello di Napoli con sentenza n.3457/2009 depositata il 20.11.200 che, nel dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario, rimetteva le parti innanzi al Tribunale di Napoli che, con sentenza n.8251/2012, in accoglimento delle domande della parte attrice, dichiarava la nullità del provvedimento di revoca del contributo ed in via riflessa di quello di determinazione delle somme da restituire. Anche questa sentenza veniva impugnata dal Ministero dello Sviluppo economico innanzi alla Corte di appello di Napoli che, con sentenza n.3267/2016, pubblicata il 13.9.12016, in accoglimento dell’impugnazione, rigettava la domanda proposta dalla Luce dal [OSCURATO:SOCIETA], condannando tale società al pagamento delle spese dei due gradi di giudizio. La Corte di appello riteneva conclamato l’inadempimento della società che aveva a suo tempo ottenuto il contributo, rispetto agli obblighi di eseguire l’intervento sugli impianti ricadenti nei terreni di proprietà della società, riconoscendo la piena legittimità del provvedimento di revoca, correlato non già all’esercizio di poteri autoritativi, ma unicamente alla verifica del rispetto degli obblighi assunti all’atto della concessione del contributo. Secondo la Corte nel caso di specie la revoca era avvenuta sul presupposto della rinunzia al finanziamento e della mancata realizzazione delle opere previste, essendo pacifico che non erano mai iniziate nemmeno le opere di delocalizzazione in altro sito dell’impianto di produzione in assenza di modifiche sul piano urbanistico del comune di [OSCURATO:PERSONA], il quale si era limitato a riconoscere la disponibilità a modificare il piano regolatore, senza che ciò fosse mai avvenuto. Essendo, dunque, plausibile il rinvio del termine di ultimazione delle opere originariamente concesso dal Ministero, in relazione alla disponibilità manifestata dal comune, doveva ritenersi corretta la disposta revoca dopo il decorso delle proroghe inizialmente disposte, non risultando tale condotta arbitraria o contraria a buona fede. Si riteneva poi che l’assenza di un profilo di negligenza da parte del privato non escludesse che questi fosse inadempiente rispetto agli obiettivi del finanziamento, rendendo dunque pienamente giustificata la revoca del finanziamento. Quanto agli interessi reclamati, la società Luce dal Sud si era limitata in grado di appello a ritenerli ingiustificati, senza considerare che l’ordinanza P.C.M. n.15/1998 aveva previsto espressamente la restituzione del contributo con gli interessi al tasso ufficiale di sconto maggiorato di cinque punti percentuali, senza nemmeno contestare la loro precisa entità ed il criterio di calcolo indicato e del tutto trascurato dalla suddetta. La società Luce dal [OSCURATO:SOCIETA] ha proposto ricorso per cassazione, affidato a due motivi, al quale ha resistito il Ministero dello sviluppo economico con controricorso. La ricorrente ha depositato memoria. La causa è stata posta in decisione all’udienza del [OSCURATO:DATA_NASCITA]. Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione degli artt.1341 c.c. in tema di condizioni generali di contratto, 1453 c.c. in materia di risoluzione contrattuale, 1176 e 1218 c.c., in tema di imputabilità dell’adempimento, nonché la falsa applicazione dell’art.9, c.2 d.l.n.57/1982, dell’art.84 l.n.219/1981, dell’art.3 delle disposizioni sulla legge in generale e del principio di gerarchia delle fonti. Premesso che le clausole vessatorie contenute nel disciplinare dovrebbero considerarsi nulle o inefficaci per mancanza di esplicita approvazione ai sensi dell’art.1341 c.c., la ricorrente osserva che la Corte di appello sarebbe partita dal presupposto che il soggetto concedente il finanziamento aveva fondato il potere di revoca su un residuo potere autoritativo, in verità privo di alcun sostrato normativo, senza appunto considerare la natura paritetica del rapporto connesso all’erogazione del finanziamento. La Corte di appello avrebbe quindi scorrettamente applicato le regole civilistiche in tema di risoluzione e inadempimento del contratto, non essendo l’impossibilità di portare a compimento l’opera di rifunzionalizzazione dell’opificio dipesa dalla inerzia di essa ricorrente, quanto dall’intervento dell’amministrazione comunale che aveva certificato la sopravvenuta impossibilità, in ragione del mutamento della conformazione urbanistica dell’area e della ripresa dell’attività produttiva in quella sede. Ciò che avrebbe dovuto indurre il Ministero a concedere un’ulteriore proroga. La Corte di appello, avrebbe dunque riconosciuto un potere di revoca sganciato dal rispetto dei principi di diritto comune, tralasciando di indicare le norme che giustificavano la deroga alle previsioni di cui all’art.1341 c.c. in tema di vessatorietà, nemmeno potendosi richiamare l’art.1 dell’O.P.C.M. n.15 del 1988, concernente poteri temporalmente limitati fino al 31.12.1983, come già affermato fin dall’atto introduttivo del giudizio. Peraltro, a dire della ricorrente, anche a voler ritenere l’impossibilità dell’adempimento derivante da fatti non imputabili alla stessa, si sarebbe dovuta qualificare la fattispecie in termini di risoluzione per impossibilità sopravvenuta e non già di risoluzione per inadempimento. Con il secondo motivo la ricorrente deduce la violazione degli artt.1341 c.c. in tema di condizioni generali di contratto, 1284 c.c. in relazione alla quantificazione degli interessi, 1453 e 2033 c.c. in tema di risoluzione per impossibilità sopravvenuta e ripetizione d’indebito, 1176 e 1218 c.c. in tema di imputabilità dell’adempimento e 84 l.n.219/1981. La Corte di appello avrebbe fondato il proprio ragionamento, quanto agli interessi, sulla capacità derogatoria dell’OPCM n.15 cit. rispetto all’art.1341 c.c. Presupposto, quest’ultimo, che sarebbe errato in ragione della vessatorietà della clausola sotto il profilo non solo della fissazione degli interessi, ma anche dello svincolo della modalità di computo degli interessi da qualsiasi profilo di negligenza, non essendo in ogni caso la detta ordinanza inquadrabile in quelle emergenziali aventi forza di legge. I due motivi di ricorso che, stante la loro stretta connessione meritano un esame congiunto, sono in parte inammissibili ed in parte infondati. La ricorrente muove, anzitutto, dall’errato convincimento che le condizioni sulla base delle quali l’amministrazione concedente il finanziamento avrebbe revocato la sovvenzione sarebbero nulle in quanto non specificamente approvate per iscritto ai sensi dell’art.1341 c.c.-cfr.pag.9 ricorso per cassazione soc. Luce del Sud-. Ed è proprio la prospettiva che muove dal convincimento che la disciplina accessiva alla concessione di un finanziamento per cui è causa sia sussumibile nella specifica disciplina prevista dall’art.1341 c.c. in tema di clausole vessatorie, ad essere destituita di fondamento. A ben considerare, infatti, nella fisiologia dei procedimenti volti al riconoscimento di contributi e finanziamenti da parte della pubblica amministrazione, come pure ha evidenziato la Corte di appello di Napoli, si distingue una fase che attiene all’individuazione dei presupposti per l’ottenimento della provvidenza. Fase che può essere regolata integralmente dalla legge ovvero dalle scelte operate dall’amministrazione sulla base di specifiche norme attributive del potere. A tale fase ne segue altra, accessiva e collegata a questa, con la quale il concedente determina gli obblighi in capo al soggetto beneficiario per l’ottenimento della provvidenza. Una volta esaurita la prima fase, nella quale le eventuali determinazioni in ordine all’an, al quomodo ed al quando del riconoscimento della sovvenzione attengono a momenti autoritativi di pertinenza del giudice amministrativo, la fase successiva, nella quale entra in gioco il piano attuativo volto al materiale ottenimento della sovvenzione in favore del soggetto beneficiario, ruota attorno a posizioni di diritto soggettivo pieno, tutelabili innanzi al giudice ordinario, laddove venga in discussione il diritto del beneficiario ad usufruire del finanziamento riconosciutogli ed il rispetto degli obblighi assunti in seno al disciplinare accessivo alla concessione. Ora, la disciplina successiva al provvedimento concessorio non può essere in alcun modo equiparata ad un contratto frutto della libera manifestazione di volontà dei contraenti, piuttosto risultando dalla predisposizione delle condizioni legittimanti l’ottenimento della specifica provvidenza che si collocano a monte del convenzione che regola gli aspetti concernenti l’ottenimento della sovvenzione. Per un verso, occorre sottolineare che il disciplinare accessivo al provvedimento autoritativo di riconoscimento del contributo partecipa degli stessi connotati del provvedimento dell’amministrazione che ha riconosciuto i presupposti per l’erogazione, per modo che ogni questione che attiene alla sua validità non può che riguardare la fase di concessione del contributo che l’amministrazione ha erogato proprio sulla base delle condizioni predisposte all’interno del disciplinare che regola le modalità attuative della sovvenzione. Ragion per cui si è totalmente al di fuori dello schema di cui all’art.1341 c.c. che non si addice affatto alla fissazione di presupposti e condizioni correlate alla concessione del singolo finanziamento in funzione della specifica attività alla quale è finalizzata la concessione dell’erogazione pubblica -Cass. n. 12153 del 2006; Cass. n. 3184 del 2006; Cass. n. 4241 del 2003; Cass. n. 2208 del 2002-. Inoltre, è utile ricordare che la mera attività di formulazione del regolamento contrattuale è da tenere distinta dalla predisposizione delle condizioni generali di contratto, non potendo considerarsi tali le clausole contrattuali elaborate da uno dei contraenti in previsione e con riferimento ad un singolo, specifico negozio, a cui l'altro contraente possa, del tutto legittimamente, richiedere di apportare le necessarie modifiche dopo averne liberamente apprezzato il contenuto -Cass.n. 12153/2006, Cass.n. 2208/2002,Cass.n.8513/2008-. Possono, infatti, qualificarsi come contratti "per adesione", rispetto ai quali sussiste l'esigenza della specifica approvazione scritta delle clausole vessatorie, soltanto quelle strutture negoziali destinate a regolare una serie indefinita di rapporti, tanto dal punto di vista sostanziale (se, cioè, predisposte da un contraente che esplichi attività contrattuale nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti), quanto dal punto di vista formale (ove, cioè, predeterminate nel contenuto a mezzo di moduli o formulari utilizzabili in serie), mentre esulano da tale categoria i contratti predisposti ‒ come nella specie ‒ da uno dei due contraenti in previsione e con riferimento ad una singola, specifica vicenda negoziale, rispetto ai quali l'altro contraente può, del tutto legittimamente, richiedere ed apportare le necessarie modifiche dopo averne liberamente apprezzato il contenuto, nonché, a maggior ragione, quelli in cui il negozio sia stato concluso a seguito e per effetto di trattative tra le parti (Cass.6753/2018). Ragion per cui, anche a considerare il disciplinare del 1999 come avente naturanegoziale (e, in effetti, la giurisdizione del g.o. si fonda sulla natura paritetica del rapporto) il ricordato art.1341 c.c. non si applica alla decadenza dal contributo. Resta solo da aggiungere, quanto alle ulteriori censure svolte nel primo motivo, che il mezzo difetta di autosufficienza, poiché non riproduce il provvedimento di revoca del contributo, del quale la società ha chiesto in giudizio la declaratoria di nullità, onde consentire di acclarare perché è stato emesso. Né il motivo si confronta conla ratio decidendi, secondo cui «la revoca è avvenuta sul presupposto della rinuncia al finanziamento» (sentenza, p. 11 e controricorso, p. 8). In ogni caso l’oggetto del contendere posto all’esame del giudice ordinario -ormai indissolubilmente individuato in base alla pronunzia della Corte di appello di Napoli n.3457/2009- era costituito dalla revoca motivata dall’ente concessionario con riguardoalla violazione di un obbligo condizionante il finanziamento da parte della società Luce dal Sud. Sicché la Corte di appello, nel riformare la decisione di prime cure, ha ritenuto la violazione dell’obbligo di ultimare le opere sovvenzionate alle quali era condizionata la conservazione dell’agevolazione economica, facendone derivare lo scioglimento del rapporto concessorio mediante l’adozione di un atto vincolato per effetto della sopravvenuta la carenza di un requisito di concedibilità della sovvenzione fissato nel disciplinare sottoscritto il 9 marzo 1999, visto che l’operatore economico non aveva ultimato le opere nel termine fissato. Il conseguente provvedimento di revoca adottato dall’amministrazione si è quindi fondato su un fatto sopravvenuto che ha integrato la violazione di uno specifico obbligo individuato nel disciplinare capace di integrare un inadempimento imputabile alla società concessionaria, ostativo alla conservazione dell’agevolazione economica. In conclusione, l’atto di “revoca” adottato dal Ministero dello sviluppo economico, ben lungi dal rappresentare esercizio di attività autoritativa -non avendo ciò affermato la Corte di appello, ad onta di quanto diversamente sostenuto dalla ricorrente, che appunto richiama un’affermazione incidentale del giudice di appello non collegata alla ratio decidendi della decisione riferibile ai poteri riconosciuti alla concedente su alcune vicende successive all’erogazione (insussistenza a monte dei presupposti per la concessione)-non ha fatto altro che valutare l’inadempimento della società Luce dal Sud all’obbligo assunto in sede di riconoscimento del finanziamento, dando atto dell’impossibilità di pervenire ad una conclusione diversa in ragione del contegno del comune e dell’assenza di profili di contrarietà a buona fede dell’operato del Ministero. Ciò il giudice di merito ha fatto in ragione della “necessità che le erogazioni pubbliche, sia pur in un quadro istituzionale degli enti locali poco efficace, fossero investite solo a condizione dell’effettiva realizzazione in tempi ragionevoli degli obiettivi per i quali esse sono state elargite essendo del tutto irrazionale e contraria ad un principio di efficacia ed economicità dell’azione amministrativa, la concessione di acconti di contributo alle imprese, elargiti e sospesi a tempo indeterminato fino all’eventuale sblocco degli impedimenti urbanistici nella piena discrezionalità degli enti locali. Ne consegue che l’assenza di un profilo di negligenza da parte del privato non esclude che questi sia inadempiente rispetto agli obiettivi del finanziamento e che sia pienamente giustificata la sua revoca integrale”-cfr. sent. impugnata-. Anche il secondo motivo è infondato per le ragioni già esposte con riferimento al primo motivo. Quanto alla questione del tasso di interessi previsto dal disciplinare, attinente ancora una volta alle modalità previste al momento della concessione del contributo e non già alla fase dell’erogazione (o restituzione) del contributo, è sufficiente evidenziare che si è in presenza di una previsione speciale in ordine al computo degli interessi che riposava sull’ordinanza derogativa di norme di legge, del Presidente del Consiglio dei Ministri n.15/2008 indicata dalla Corte di appello, non rilevando in alcun modo la circostanza che essa avesse forza di legge, ma unicamente l’evenienza che l’amministrazione avesse individuato come condizione del finanziamento la restituzione delle somme sulla base di un atto adottato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministeri adottata in base all’art.9, c.2 d.l.n.57/1982. Sulla base di tali considerazioni i motivi di ricorso sono nel complesso infondati ed inammissibili per le considerazioni sopra svolte. Il ricorso va pertanto rigettato. Le spese seguono la soccombenza. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 - quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto. PQM Rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore del Ministero in euro 8.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito. Ai sensi dell'art. 13, comma 1 - quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei