Cassazione n. 11084/2023

onunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso n. 21263-2022 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], D' A [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:SOCIETA]. [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:SOCIETA]. (già [OSCURATO:SOCIETA]., già LOGU S..R.L. [OSCURATO:PERSONA]), [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:SOCIETA]. [OSCURATO:SOCIETA], [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 16, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], rappresentati e difesi dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrenti - contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore; -intimato - nonchécontro [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 2 - [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., (già [OSCURATO:SOCIETA].), in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] 43, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende; -controricorrente - [OSCURATO:SOCIETA]., con socio unico, già in persona del leg a le rappresentante in carica , F all imento [OSCURATO:SOCIETA] S . R . L . in liquidazione, in persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] i , [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., già in persona del legale rappresentante in carica, Fallimento [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., in persona dei Curatori in carica, [OSCURATO:PERSONA] S.R.L., [OSCURATO:SOCIETA]., già [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., in persona del procuratore speciale [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA]'S , in persona del procuratore speciale del legale rappresentante generale per l’Italia degli Assicuratori dei Lloyd’s; -intimati – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 497/2013 del TRIBUNALE di IMPERIA. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/03/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], il quale conclude affinché la Corte dichiari la giurisdizione dell'Autorità giudiziaria ordinario. [OSCURATO:PERSONA] 1.- [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:SOCIETA]. , già [OSCURATO:SOCIETA]., già [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazione, [OSCURATO:PERSONA], PAOLA D'ALONZO , [OSCURATO:SOCIETA]. , [OSCURATO:SOCIETA]. [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 3 - unipersonale e [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. introducevano, nell’anno 2013, davanti al Tribunale di Imperia, un giudizio inteso ad ottenere, tra l’altro, la condanna del Comune di Imperia al risarcimento dei danni a loro dire derivati dalle condotte attive ed omissive tenute dall’Ente territoriale e da [OSCURATO:SOCIETA]., [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., entrambe dichiarate fallite, nonché da [OSCURATO:PERSONA] S.P.A. , assumendo l’illiceità di tali condotte in quanto arrecanti pregiudizio alla libertà negoziale, al patrimonio e segnatamente al diritto di godimento dei posti barca, e relative pertinenze, siti nel nuovo porto turistico di Imperia, oggetto di contratti di leasing posti in essere in presenza di gravissime problematiche, non soltanto giuridiche, inerenti la realizzazione della struttura portuale, dolosamente o comunque colpevolmente taciute dalle controparti, le quali in un primo momento avevano azzerato il valore commerciale dell’acquisto, oltre che la funzionalità dei posti barca, e successivamente avevano portato alla perdita definitiva di ogni diritto sui predetti beni immobili, in conseguenza della disposta decadenza della concessione demaniale in forza della quale gli stessi erano stati realizzati. 2.- L'azione veniva esercitata adducendo che i contratti di leasing stipulati con la società [OSCURATO:PERSONA] aventi ad oggetto i posti barca erano da dichiararsi invalidi per l'esistenza di plurimi vizi o comunque andavano risolti e che dei danni conseguenti dovevano rispondere anche le società [OSCURATO:SOCIETA] e [OSCURATO:PERSONA], anch’esse convenute in giudizio, alle quali erano parimenti imputabili le problematiche, di natura civilistica, penale ed amministrativa, che avevano riguardato il realizzando porto turistico e portato all'annullamento della concessione. 3.-I ricorrenti deducevano che, nell’anno 2006, il Comune di Imperia aveva accordato a [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., società partecipata per un terzo dal Comune ligure, una concessione demaniale marittima per la realizzazione, in cinque anni, del nuovo porto turistico di Imperia – [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 4 - [OSCURATO:PERSONA] e, successivamente, la gestione di esso per cinquant’anni, e che l’appalto dei lavori era stato conferito da detta società ad [OSCURATO:SOCIETA]., facente parte del “ [OSCURATO:PERSONA]”, riconducibile all’imprenditore [OSCURATO:PERSONA] ta Caltagirone. 4.- Deducevano, inoltre, che contestualmente al conferimento dell’appalto la società [OSCURATO:SOCIETA] era diventata titolare di un terzo delle azioni di [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., che Il corrispettivo accordato da quest’ultima alla appaltatrice consisteva nel diritto di godimento cinquantennale – pari alla durata della concessione demaniale - del settanta per cento del realizzato (posti barca, con pertinenze, posti auto e cave nautiche), nonché edifici commerciali e residenziali (opere a terra) e che, nell’anno 2007, la società [OSCURATO:SOCIETA] dava inizio ai lavori e, nell’anno 2010, completate quasi soltanto le opere a mare (moli, pontili e parcheggi), aveva avviato la commercializzazione dei posti barca e delle relative pertinenze. 5.- Deducevano, altresì, gli odierni ricorrenti che, assieme ad altri, avevano conseguito la disponibilità di posti barca e pertinenze in forza di contratti di leasing conclusi con la concedente società [OSCURATO:PERSONA] la quale, in esecuzione di tali contratti, versava alla società [OSCURATO:SOCIETA], in sede di stipula di contratto definito di “subconcessione”, il corrispettivo e diveniva titolare del diritto di godimento cinquantennale sui posti barca, contestualmente concedendone il concreto esercizio a ciascuno dei c.d. “acquirenti”, a fronte del versamento, per un certo numero di anni, alla suindicata concedente, dei canoni (di leasing ) pattuiti, con previsione – al termine – della possibilità di riscattare, pagando una modestissima somma, il diritto di godimento e di divenirne, in tal modo, titolare, per tutta la restante durata della concessione demaniale marittima diritto di godimento sui beni, poiché tale era il senso economico della operazione degli “acquirenti”, i quali erano tenuti a concludere, [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 5 - direttamente con la società [OSCURATO:PERSONA], gestore dell’area portuale, i contratti relativi agli oneri dovuti annualmente per ciascun posto barca e per i servizi di gestione dell’approdo forniti dalla società. 6.- Deducevano, infine, che i lavori di costruzion e del porto erano stati interrotti, essendo state realizzate le sole opere a mare, che erano sorti svariati contenziosi e giudizi tra il Comune di Imperia e le altre società interessate all’opera, finanche di natura penale, essendo stato l’imprenditore [OSCURATO:PERSONA] indagato, con collaboratori del [OSCURATO:PERSONA], amministratori della società [OSCURATO:PERSONA], Sindaco e dipendenti comunali, dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Imperia e sottoposto per molti mesi a carcerazione preventiva, avendo, il Comune disposto, nel 2014, la decadenza della concessione demaniale accordata alla società [OSCURATO:PERSONA], successivamente dichiarata fallita come la società [OSCURATO:SOCIETA], ed avendo il TAR ed il Consiglio di Stato, negli anni successivi, confermato la legittimità del provvedimento di decadenza, decisione che benché travolga definitivamente i diritti di godimento sui posti barca e relative pertinenze non solleva gli odierni ricorrenti dall’obbligo di pagare i canoni pattuiti. 7.- Nel giudizio dinanzi al Tribunale di Imperia si costituivano il Comune di Imperia, le società convenute nonché le chiamate in causa [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., ora [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA]’S, ed il Comune eccepiva il difetto di giurisdizione dell'a.g.o. e la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. 8.- In ragione della proposizione di tale eccezione, gli attori nel giudizio di merito, pur dichiarando di reputare la stessa infondata, hanno proposto ricorso preventivo per regolamento di giurisdizione, ai sensi dell'art. 41 cod.proc.civ., chiedendo la declaratoria della [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 6 - giurisdizione dell’a.g.o., essendo competente a decidere la controversia il Tribunale di Imperia. 9.- La società [OSCURATO:PERSONA] ha depositat o controricorso e memoria ed ha concluso “ chi edendo alle Sezioni U ni te della Suprema Corte di decidere secondo Giustizia sulla questione di giurisdizione insorta nella causa pendente avanti al Tribunale di [OSCURATO:PERSONA]. 479/2013, col favore delle spese di lite”. [OSCURATO:PERSONA] 1.-L’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile, non essendo stata decisa la causa nel merito, perché può essere proposta anche dalla parte attrice sussistendo, in presenza delle contestazioni della controparte, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (Cass. Sez. U., n. 32727/2018). 2.- Nel caso di specie, il convenuto Comune di Imperia ha eccepito il difetto di giurisdizione dell’adito giudice ordinario. 3.- Ha osservato il P.G. che “(s)econdo la prospettazione attorea, i convenuti, in solido fra loro, sono stati artefici di una vera e propria truffa contrattuale (pag. 38 atto di citazione) o mise en scène (pag. 40 e 79 atto di citazione), organizzata dalle società di capitali sopra menzionate, dalle quali sarebbe derivata la inevitabile decadenza della concessione demaniale marittima n. 2306 del 28.12.2006”, di tal che “le domande suddette coinvolgono esclusivamente diritti soggettivi di carattere patrimoniale, fondati su violazioni contrattuali, ovvero pre-contrattuali, ovvero relative al contatto sociale fra privati e il COMUNE, ovvero, infine, alla violazione del precetto di neminem [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 7 - laedere. Il COMUNE, in particolare, non legato contrattualmente agli attori, è destinatario delle domande di carattere risarcitorio”. 4.- Nel caso in esame, ha proseguito il P.G., la giurisdizione del giudice amministrativo “deriverebbe dall’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. concernendo la controversia in questione rapporti di concessione di beni pubblici” ma, “(i)n realtà, esaminando il petitum sostanziale (…) dedotto dagli attori appare evidente che esso non contempla alcuna domanda di annullamento di atti amministrativi illegittimi, dai quali si deduca essere loro derivato un danno ingiusto. Il che giustificherebbe la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo, con conseguente attrazione della domanda risarcitoria per violazione di diritti soggettivi (…)”. 5.- Ha - condivisibilmente , come subito si vedrà - concluso che “qui non è in discussione la legittimità della decadenza della concessione demaniale della società [OSCURATO:SOCIETA]., ma l’accertamento del danno patito dagli atti per comportamenti dolosi o colposi, quindi illeciti, di organi del COMUNE, in concorso con le società di capitali convenute, meglio sopra ricordati (…)”, provvedimento di decadenza che “si pone come mero antecedente fattuale, nell’ambito di una complessa serie di episodi, del danno patrimoniale lamentato dagli attori” per cui “il danno (…) non è conseguenza immediata e diretta dell’illegittimità di un qualche atto impugnato, il cui risarcimento, in materia di giurisdizione esclusiva, è solo strumento di tutela ulteriore, e di completamento, rispetto a quello demolitorio”. 6.- La giurisdizione è individuata dal tenore della domanda, inteso nella sua sostanza e non come mera formale prospettazione (Cass. Sez. Un., n. 10412/2021, in motivazione), mentre non assumono rilievo decisivo gli argomenti che attengono propriamente al merito della controversia atteso che, ai sensi dell'articolo 386 c.p.c., la decisione sulla giurisdizione “è determinata dall'oggetto della [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 8 - domanda” e, va sottolineato, non pregiudica le questioni sulla pertinenza del diritto. 7.- Gli attori hanno introdotto, innanzi al Tribunale di Imperia, un giudizio che, per quanto qui rileva, ha ad oggetto (anche) l’accertamento della responsabilità contrattuale o aquiliana del Comune ligure, nonché delle società [OSCURATO:SOCIETA] e [OSCURATO:PERSONA] S.P.A., in relazione ad una pl uralità di comportamenti commissivi e omissivi, anche dolosi, accertamento finalizzato alla condanna dell’ente convenuto, in solido con le altre società, al risarcimento del danno subito dai c.d. “acquirenti” dei posti barca ubicati nel mai completato nuovo porto turistico di Imperia ed oggetto dei contratti di leasing stipulati con la società [OSCURATO:PERSONA], dei quali, peraltro, è domandata la risoluzione. 8.- Prospettano i ricorrenti (pag. 68 e 70 del ricorso) una responsabilità precontrattuale (artt. 1337, 1338 e 2043 cod. civ.) o contrattuale (art. 1173 cod. civ.), da contatto sociale, in capo al Comune ed alle società [OSCURATO:SOCIETA], [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] “che hanno taciuto dolosamente (…), all’atto della conclusione dei contratti, le enormi criticità già in essere, o addirittura hanno comunicato dati falsi” e, comunque, per non essere “state poi in grado di realizzare entro la scadenza (del termine ) di concessione del dicembre 2011 le opere a terra”, avendo peraltro costruito malamente quelle a mare ed il parcheggio sotterraneo. 9.- Fondano la concorrente responsabilità del “Comune, che ha gestito direttamente la vicenda del porto non solo come ente concedente e controllante (tramite i suoi due rappresentanti in seno alla Commissione di Vigilanza e Collaudo) ma anche come socio e amministratore di [OSCURATO:SOCIETA], sia prima che dopo la commercializzazione dei posti barca”, sulla ostentata presenza, nella operazione imprenditoriale, del soggetto pubblico, che avrebbe determinato un ragionevole “affidamento” circa il “buon esito [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 9 - dell’operazione (medesima) totalmente deluso” a seguito della disposta decadenza della concessione demaniale che costituiva l’indefettibile presupposto dell’operazione medesima. 10.-Prospettano, in buona sostanza, di aver subito un danno ingiusto per avere confidato nella legittimità di tale provvedimento, inutilmente difeso, e di avere regolato il proprio agire negoziale proprio sulla base di esso, facendo, quindi, valere, come fatto costitutivo della più complessa fattispecie integrativa dell'affidamento incolpevole su legittimità e buon esito dell’iniziativa imprenditoriale, come detto basata sulla concessione demaniale accordata alla società [OSCURATO:PERSONA], non già, e direttamente, sul provvedimento colpito da decadenza, bensì su una pluralità di specifiche condotte commissive ed omissive del Comune, e delle altre società variamente interessate all’affare, talune riconducibili all’ente territoriale, “caratterizzat(e) da dolo o colpa grave”, come ampiamente riferito nell’atto introduttivo del giudizio. 11.-Si tratta di condotte che avrebbero – in tesi – finito per frustrare la possibilità di acquisto del diritto di godimento (cinquantennale) dei posti barca e relative pertinenze, “trasferiti da [OSCURATO:SOCIETA] ad [OSCURATO:SOCIETA]. e da quest’ultima ad [OSCURATO:PERSONA] s.p.a.”, la quale, a propria volta, “concedeva agli odierni ricorrenti la disponibilità dei posti barca e delle pertinenze”, laddove per la fornitura dei servizi di gestione del porto turistico i contraenti “venivano invitati (…) a recarsi presso l’ufficio di [OSCURATO:SOCIETA] sito all’interno dell’area portuale per ivi stipulare un contratto con [OSCURATO:SOCIETA]. denominato contratto di utenza ”. 12.- L'azione, dun que, non può dirsi avere ad oggetto un danno ingiusto ricollegabile, sia pure in maniera indiretta, alla lesione di un interesse legittimo, per cattivo esercizio del potere autoritativo, in quanto ciò che il privato, a seguito della nuova situazione determinatasi con la decadenza della concessione demaniale, [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 10 - denuncia è, in realtà, la lesione di una situazione di diritto soggettivo, rappresentata dalla conservazione dell'integrità del proprio patrimonio, o comunque dal mancato incremento di esso e, di conseguenza, la rottura della fiducia nella correttezza dell’agire amministrativo, sulla quale riposa la relazione giuridica con l’autorità pubblica. 13.-Parte attrice, infatti, non chiede alcuna verifica circa la legittimità degli atti del Comune di Imperia, riferibili alle varie fasi del procedimento concessorio, e neppure chiede il previo annullamento di alcun atto del procedimento medesimo, bensì censura la condotta complessivamente tenuta dalla P.A. nella fase di contatto con il privato, definendola come connotata da una “imbarazzante opacità dei rapporti tra Comune, [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:SOCIETA].”, ragione dell’intervento della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Imperia, delle indagini penali, dell’arresto dell’imprenditore [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:PERSONA]) e del complesso contenzioso insorto tra le parti. 14.- La condotta in questione - secondo le prospettazioni degli originari attori - avrebbe indotto i privati, dapprima, “a stipulare contratti rischiosissimi” e, poi, avrebbe “pregiudicato definitivamente il diritto di credito da essi conseguito con quei contratti”, stante l’adozione della misura decadenziale e successivamente l’attribuzione, come affittuaria, a [OSCURATO:SOCIETA]., “partecipata al 100% dal Comune”, della“azienda- porto” già in capo alla fallita società [OSCURATO:SOCIETA]. 15.- La soluzione indicata da i ricorrenti , meritevole di accoglimento, appare in linea con la giurisprudenza di questa Corte (Cass. Sez. Un., n. 17586/2015 e, da ultimo, n. 8236/2022; n. 1567/2023; n. 2175/2023; n. 4044/2023). [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 11 - 16.- Va, pertanto, ribadito il principio per cui, quando nel giudizio si discute - soltanto - del modo in cui l’Amministrazione ha o non ha osservato le regole di lealtà, correttezza e buona fede, poiché tali regole, le quali attengono alle norme generali dell’ordinamento, operano su piani distinti rispetto alle regole di legittimità amministrativa, come anche affermato dall’[OSCURATO:PERSONA] del Consiglio di Stato nella sentenza n. 20 del 29 novembre 2021, e sono autonome e non in rapporto di pregiudizialità con le prime, viene a prospettarsi una situazione autonoma, tutelata in sé e non nel suo collegamento con l’interesse pubblico. 17.-L’origine del danno costituente l’oggetto della pretesa risarcitoria del privato non scaturisce dalla mera illegittimità del provvedimento amministrativo, bensì dalla lesione dell’affidamento del privato sulla legittimità di tale atto, che ha determinato una determinata condotta di quest’ultimo, ed è per questo che l’accertamento di validità degli atti amministrativi, di per sé, non manda l’Amministrazione esente da responsabilità per i danni nondimeno subiti dal destinatario degli stessi per violazione dei connessi obblighi di protezione inerenti al procedimento. 18.- Si tratta di conclusioni che, come hanno evidenziato queste Sezioni Unite in una recente ordinanza, “in parte già raggiunte in riferimento alla disciplina vigente anteriormente all'entrata in vigore del codice del processo amministrativo, sono state ritenute conformi anche a quella introdotta dagli artt. 7, comma primo, e 30, comma secondo, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, essendosi rilevato che e) nel caso in cui il comportamento della [OSCURATO:PERSONA] abbia leso l'affidamento del privato, in quanto non conforme ai canoni di correttezza e buona fede, non sussiste alcun collegamento, nemmeno mediato, tra il comportamento dell'Amministrazione e l'esercizio del potere, dal momento che il comportamento dell'Amministrazione rilevante ai fini dell'affidamento del privato si pone su un piano [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 12 - diverso rispetto da quello della scansione degli atti procedimentali che conducono al provvedimento con cui viene esercitato il potere amministrativo, f) anche nelle materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la giurisdizione amministrativa su diritti presuppone che questi ultimi risultino coinvolti nella esplicazione della funzione pubblica, esercitata mediante provvedimenti o mediante accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento, g) perché sussista la giurisdizione del giudice amministrativo, è necessario, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, che la causa petendisi radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo, ciò che non accade quando la causa del danno di cui il privato chiede il risarcimento risieda non già nel cattivo esercizio del potere amministrativo, bensì in un comportamento la cui illiceità venga dedotta prescindendo dal modo in cui il potere è stato esercitato e venga prospettata come violazione di regole comportamentali di buona fede e correttezza alla cui osservanza è tenuto qualunque soggetto, sia esso pubblico o privato” (Cass. Sez. Un., n. n. 1567/2023). 19.- L e deduzioni dei ricorrenti , dunque, non si discosta no dall'orientamento della giurisprudenza di legittimità secondo cui, ai fini della configurabilità dell'illecito, non è sufficiente la mera constatazione dell'illegittimità del provvedimento amministrativo, ma è necessario un quid pluris , rappresentato dalla delusione dell'aspettativa di coerenza e non contraddittorietà riposta dal privato nel comportamento dell'Amministrazione, e fondata sul rispetto dei doveri di correttezza e buona fede sulla stessa gravanti nei rapporti con i destinatari dell'azione amministrativa, la cui inosservanza dà luogo, indipendentemente dall'annullamento dell'atto in autotutela o in sede giurisdizionale, ad una responsabilità che non è qualificabile né come extracontrattuale né come contrattuale in senso proprio, configurandosi piuttosto, come si è detto in precedenza, come una responsabilità di tipo relazionale o da contatto sociale qualificato [OSCURATO:SOCIETA] n. 21263 sez. SU -ud. 21-03-2023 - 13 - (Cass., Sez. U