Cassazione n. 18542/2025

controMINISTERO DELL'INTERNO-resistente-avverso SENTENZA di TRIBUNALE VENEZIA n. 3903/2024depositata il 04/11/2024.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 03/07/2025dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA].1. Il ricorrente, cittadino albanese, propone ricorso percassazione, affidato ad un unico motivo nei confronti del Ministerodell'Interno avverso la sentenza del Tribunale di Venezia in dataOscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/20254.11.2024, con la quale veniva respinta la domanda di rilascio delData pubblicazione 08/07/2025permesso di soggiorno per cure mediche e la domanda, avanzata invia subordinata, di riconoscimento dei presupposti per laconcessione della protezione speciale.1.1 Narra il ricorrente:- di essere in Italia dal 01.04.2007 e di aver ottenuto il13.11.2007 dalla Questura di Bari un permesso di soggiorno peraffidamento, in quanto ancora minorenne, di aver poi semprerinnovato il proprio titolo di soggiorno per motivi di lavorosubordinato, svolgendo regolare attività lavorativa;- di aver riportato in data 21.05.2015 condanna dal Tribunale diMilano alla pena di anni due di reclusione ed euro 2000 di multaper la violazione dell’art. 73 D.P.R. 309/90, con conseguenterigetto dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno da partedella locale Questura, e di aver espiato la pena in regimealternativo alla detenzione, in affidamento in prova al Serviziosociale ex art. 47 O.P.; stante la buona condotta, la pena ècessata il 13.04.2022 a seguito della concessione di 90 giorni atitolo di liberazione anticipata ex art. 54 O.P.;- di aver appreso nel frattempo, nel corso del 2021, di essereaffetto da alcune patologie croniche ed in particolare Epatite ViraleB (codice 016.070.32), malattie endocardiche (codice malattia0A02.397), entrambe con diritto all’esenzione permanente, sicché ilmedico curante certificava, in data 08.09.2021, lo stato di malattiacronica dal quale era afflitto specificando che tale patologia nonpoteva essere adeguatamente curata nel Paese di origine;- di aver chiesto - viste le complessive condizioni di salute, allaQuestura di Verona (lavorando preso una locale cooperativa sindall’affidamento in prova) il rilascio di un permesso di soggiornoper cure mediche ai sensi dell’art. 19 comma 2 lett. d) bis D. Lgs.286/98, e di avere in quell’occasione ([OSCURATO:DATA_NASCITA]) presentatodocumentazione medica attestante un peggioramento delle2 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025condizioni cliniche, in particolare dal punto di vista cardiaco (cfr.Data pubblicazione 08/07/2025doc. 9 del fascicolo di primo grado);- stante il parere negativo espresso dalla Commissionedell’AULSS 9 Scaligera in data 17.11.2022, secondo la quale ilrichiedente non verserebbe in condizioni di salute di particolaregravità, per il rilascio del titolo di soggiorno in richiesta questiintegrava con certificazione medica aggiornata a conferma dellepatologie diagnosticate, la necessità di sottoporsi a visite ed esamispecialistici non disponibili in Albania e l’insorgenza recente diadenomi della colecisti, per il quale veniva proposto un interventodi colecistectomia;- di avere allegato in data 21.04.2023 referto della visita epaticadi controllo avvenuta il 20.04.2023 presso il Dipartimento MedicoInternistico U.O.C. Gastroenterologia, nella quale il medicorefertante dichiarava: “Sottolineo come l’epatite B sia una malattiacronica, che porta il fegato a cirrosi epatica, e come il pazienteverosimilmente avrà necessità di terapia antivirale e controlliregolari. Quindi questo quadro unito al quadro cardiologico rendeINDISPENSABILE un follow up continuo. In caso contrario sirischierebbe la salute del paziente, vista anche la giovane età,ritengo una decisione irresponsabile revocare il permesso disoggiorno per cure ad un paziente di 31 anni affetto da duepatologie croniche invalidanti” (cfr. doc. 12 del fascicolo di primogrado);- di lavorare, nel frattempo, presso la Cooperativa SocialeVeneta Onlus, quale operatore cimiteriale, essendovi stato assuntodal 22.03.2021, il che gli consentiva di percepire redditi lecitisufficienti al proprio sostentamento; detto rapporto lavorativo,proseguito nel corso di tutto il 2022, consentendogli diimplementare l’orario lavorativo e rinforzare la propria situazionereddituale, era ancora in corso, come dimostrato dalle integrazioni3 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025documentali effettuate del procuratore in corso di causa (cfr. docc.Data pubblicazione 08/07/202518, 19, 23, 24 del fascicolo di primo grado).- di aver, quindi, impugnato il provvedimento di diniego delpermesso di soggiorno per cure mediche ricevuto in data23.06.2023 dalla Questura di Verona sulla base della nota rilasciatadall’Azienda ULSS 9 Scaligera il 17.11.2022, avanti il Tribunale diVenezia, chiedendo, in via principale, il rilascio di un permesso disoggiorno per motivi di salute ex art. 19 comma 2, lett. d-bis)T.U.I. e, in subordine, un permesso di soggiorno per protezionespeciale ai sensi degli artt. 19, comma 1.1 e 1.2. D. lgs. 286/98,sebbene nelle more del procedimento il D.L. 20/2023 avesseabrogato i periodi terzo e quarto della norma citata;l’Amministrazione convenuta si era costituita chiedendo il rigettodel ricorso, rappresentando come il ricorrente non avesse maiavanzato istanza di riconoscimento della protezione speciale e chenelle more il D.L. 20/2023 aveva abrogato i riferimenti ai profili diintegrazione sociale e familiare per il rilascio del suddettopermesso.2.- Il Tribunale di Venezia – ricostruito il quadro normativo diriferimento ed affermato che trovava applicazione nella specie ildecreto-legge 130/2020 (essendo stata la domanda presentata indata 23/06/2022 e, quindi, prima dell’entrata in vigore dellanormativa sopravvenuta di cui al c.d. decreto-legge 20/2023, c.d.decreto CUTRO) - ha respinto la richiesta formulata in via principalepoiché “da un lato, dalla documentazione medica prodotta ingiudizio dal ricorrente, si evince un quadro clinico stabile e tale dapermettere lo svolgimento di una regolare attività lavorativa, puressendo affetto da “cardiopatia strutturale con extrasistoliaventricolare non complessa e lieve disfunzione vsn” e da“epatopatia HBV- relata”; dall’altro lato, dalle fonti consultateappare che il sistema sanitario albanese sia in grado di fornirel’assistenza sanitaria necessaria al ricorrente; si rileva infatti che il4 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025sistema sanitario risulta in rapida crescita (col passaggio da unaData pubblicazione 08/07/2025spesa pubblica per la sanità pari al 2,8% nel 2016 al 6,7% nel2018)”.Con riferimento, invece, alla domanda di rilascio di un permessoper protezione speciale, il Tribunale di Venezia ha osservato che ilricorrente l’aveva presentata per la prima volta dinnanzi alTribunale e non era stata oggetto di esame da parte della PubblicaAmministrazione, e che la stessa non poteva trovare accoglimento“posto che il ricorrente non ha mai formulato precedentemente lapresente domanda”; ha aggiunto che “anche a voler valorizzare lanatura del giudizio sul rapporto e non già sull’atto, si ritiene chetale interpretazione non possa in ogni caso superare il fatto chel’Amministrazione doveva necessariamente essere preliminarmentemessa nelle condizioni di esaminare anche la domanda diprotezione speciale e la sussistenza dei presupposti”, condividendola difesa dell’Avvocatura per cui “l’Amministrazione è tenuta apronunciarsi esclusivamente sull’istanza presentata dal richiedente,non essendo certamente compito, né dovere od obbligo della P.A.,sostituirsi al cittadino straniero nella determinazione del titolo disoggiorno, o dovere “interpretare” o autonomamente valutarel’istanza”, nonché un proprio precedente in cui è stato affermato:“Premesso che la richiesta di un titolo di soggiorno deve essereesattamente circoscritta al titolo per il quale vene richiesta, nonpuò la pubblica amministrazione valutare in via opzionale unventaglio di possibili ipotesi. La P.A., infatti, è tenuta a pronunciarsiesclusivamente sulla specifica istanza presentata dal richiedente alquale spetta motivare e documentare il diritto ad ottenere il titolorichiesto”3. Il Ministero è rimasto intimato.RAGIONI DELLA DECISIONE1. – Con l’unico motivo di ricorso il richiedente denuncia exrat.360 nn. 3 e 5 c.p.c. nullità della sentenza per violazione o falsa5 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025applicazione di norme di diritto in relazione agli artt. 5 commi 6 eData pubblicazione 08/07/20259, art. 19, commi 1, 1.1. e 1.2. D. Lgs. 286/1998, art. 28 D.P.R.394/1999, art. 8 CEDU – Conseguente vizio di motivazione.In sintesi, il ricorrente contesta l’erronea decisione del Tribunaleveneziano, nella parte in cui ha respinto la domanda, avanzata invia subordinata, volta al rilascio di un permesso di soggiorno perprotezione speciale ai sensi dell’art. 19 comma 1.1., terzo e quartoperiodo D. Lgs. 286/98 (abrogato dal D.L. 20/2023 – comeaffermato dallo stesso Tribunale - solo successivamente allaproposizione della sua domanda) per inammissibilità della stessa.Secondo il ricorrente poiché l’art. 5 comma 9 T.U.I. stabilisce che“Il permesso di soggiorno è rilasciato, rinnovato o convertito entrosessanta giorni dalla data in cui è stata presentata la domanda, sesussistono i requisiti e le condizioni previsti dal presente testo unicoe dal regolamento di attuazione per il permesso di soggiornorichiesto ovvero, in mancanza di questo, per altro tipo di permessoda rilasciare in applicazione del presente testo unico”,l’Amministrazione (nel caso di specie la Questura di Verona) avevaun vero e proprio dovere di valutare i presupposti per il rilascio diun permesso di soggiorno anche di altro tipo, rispetto a quellorichiesto dall’interessato, anche in assenza di una sua specifica epuntuale richiesta.Osserva, inoltre, che l’art. 19 comma 1.2, ultimo periodo D. Lgs.286/98 (prima dell’intervento del D.L. Cutro) sanciva: “Nel caso incui sia presentata una domanda di rilascio di permesso disoggiorno, ove ricorrano i requisiti di cui ai commi 1 e 1.1., ilQuestore, previo parere della Commissione territoriale per ilriconoscimento della protezione internazionale, rilascia unpermesso di soggiorno per protezione speciale”; dunque nonrichiedeva che il cittadino straniero presentasse una specificadomanda di rilascio di permesso di soggiorno per protezionespeciale, ma prevedeva che, laddove innanzi all’Amministrazione6 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025pendesse “una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno”,Numero di raccolta generale 18542/2025fosse onere della Questura – che ne avesse ravvisato i preDsatua pupbbolicsatziio ne 08/07/2025- di richiedere il relativo parere della Commissione territorialmentecompetente; pertanto, nella specie, l’Amministrazione, a frontedella domanda di permesso di soggiorno per ragioni sanitarie,aveva un vero e proprio dovere di interpellare la CT in presenzadegli evidenti presupposti per il rilascio della protezione speciale aisensi dell’art. 5 comma 9 D. Lgs. 286/98. Di qui l’erroneità dellaconclusione del Tribunale di Venezia laddove ha affermato lanecessità di un previo esame del caso da parte della P.A. perpotersi pronunciare sul punto posto che il giudice adito,diversamente dal giudice amministrativo, è giudice del diritto e nondell’atto; erroneità che indica in termini di difetto di motivazione,ex art. 360 n. 5 c.p.c. poiché – posto che la giurisprudenza dilegittimità prescrive che “quando oggetto del giudizio non è ilprovvedimento amministrativo ma l’accertamento di un dirittosoggettivo, il ricorrente può porre a fondamento della domandafatti diversi e ulteriori rispetto a quelli dedotti dinanzi alla P.A. e ilTribunale ha l’obbligo di pronunciarsi nel merito” (cita. Cass., Sez.VI, ord. n. 631 del 12 gennaio 2023 che richiama: Cass.6374/2022; Cass. 2717/2022), il Tribunale avrebbe dovutoesaminare le circostanze dedotte ai fini dell’accoglimento delladomanda di protezione speciale.1.1- Il motivo è fondato nei termini che si vanno a chiarire.Nella specie il ricorrente ha impugnato avanti al Tribunale ilprovvedimento di diniego dell’amministrazione sia censurando leragioni di rigetto del permesso di soggiorno per motivi di salute siaprospettando, in subordine, la sussistenza dei presupposti deldiritto ad ottenere, in ogni caso, il permesso di soggiorno per“protezione speciale”, come introdotto nell’ordinamento dal d.l.n.130 del 2020.7 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025A fronte del rigetto del ricorso, l’odierno ricorrente non impugnaData pubblicazione 08/07/2025la decisione del Tribunale laddove questa ha respinto la domandaprincipale relativa al diniego del permesso di soggiorno per curemediche, bensì laddove ha respinto la domanda subordinata diriconoscimento del diritto alla protezione speciale per la ragioneche il richiedente non aveva mai presentato la relativa domanda icui presupposti l’Amministrazione doveva necessariamente esserepreliminarmente messa nelle condizioni di esaminare.Secondo il ricorrente la decisione del Tribunale sarebbe erratapoiché era dovere della Questura verificare d’ufficio la sussistenzadelle condizioni di altra tipologia di permesso, in conformità aldisposto dell’art. 5, comma 9, del d.lgs. n.286 del 1998 edinvestire in tal caso la CT competente.1.2- Giova all’esame del motivo richiamare l'orientamento dellagiurisprudenza di legittimità secondo il quale in questi casi «ilgiudizio introdotto con ricorso dell'interessato non ha ad oggettotanto il provvedimento amministrativo di diniego, quanto il dirittosoggettivo dell'istante alla protezione internazionale. Infatti, intema di protezione internazionale, la eventuale nullità delprovvedimento amministrativo, emesso dalla Commissioneterritoriale, per omessa traduzione in una lingua conosciutadall'interessato o in una delle lingue veicolari o per altre ragioni,non esonera il giudice adito dall'obbligo di esaminare il merito delladomanda, poiché oggetto della controversia non è il provvedimentonegativo ma il diritto soggettivo alla protezione internazionaleinvocata, sulla quale comunque il giudice deve statuire, nonrilevando, in sé, la nullità del provvedimento ma solo le eventualiconseguenze di essa sul pieno dispiegarsi del diritto di difesa (Cass.22 marzo 2017, n. 7385)» (v. Cass. 20492/2020, in motivazione,in un caso in cui era stata dichiarata l’inammissibilità del ricorsoper un vizio procedimentale, non avendo la ricorrente propostonuova istanza avanti alla Commissione territoriale, che, pur avendo8 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025rigettato la domanda nel merito, si era comunque riservata "diData pubblicazione 08/07/2025riesaminare il caso ove la richiedente si fosse resa reperibile”).L’oggetto della controversia non è, dunque, il provvedimentonegativo dell’amministrazione, ma il diritto soggettivo allaprotezione internazionale invocata, che, peraltro, è la ragion per laquale la cognizione della controversia appartiene alla giurisdizioneordinaria.1.3 - Questa Corte, inoltre, con l’ordinanza n. 30137/2024 (in uncaso di impugnazione di un provvedimento di rigetto della domandadi conversione del permesso di soggiorno per motivi umanitari inpermesso di soggiorno per motivi di lavoro), non solo ha ribaditol’appartenenza alla giurisdizione ordinaria delle controversie inmateria di protezione speciale (ribadendo il principio di diritto percui «la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini delriparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non giàla prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il qualeva identificato non solo e non tanto in funzione della concretapronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto infunzione della causa petendi, ossia della intrinseca natura dellaposizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardoai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatticostituiscono manifestazione» richiamando Cass., S.U. 31 luglio2018 n. 20350; Cass. S.U. 16 maggio 2008 n. 12378), ma ha,nell’occasione, ricordato gli obblighi della [OSCURATO:PERSONA] delle domande di permesso di soggiorno, osservandoche:- «l’art. 5 commi 4 e ss. del d.lgs. 286/1998 prevede il doveredell’amministrazione procedente, nel caso in cui ritenga di doverrigettare un’istanza di rinnovo di un permesso di soggiorno, diverificare, allo stato dei fatti, la possibilità di riconoscere unpermesso di soggiorno anche differente da quello richiesto (“ilrinnovo del permesso di soggiorno, è sottoposto alla verifica delle9 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025condizioni previste per il rilascio e delle diverse condizioni previsteData pubblicazione 08/07/2025dal presente testo unico”)»;- l’art. 19, comma 1.2, seconda parte, D.lgs. 286/1998 prevedeche: «Nel caso in cui sia presentata una domanda di rilascio di unpermesso di soggiorno, ove ricorrano i requisiti di cui ai commi 1 e1.1, il Questore, previo parere della Commissione territoriale per ilriconoscimento della protezione internazionale, rilascia unpermesso di soggiorno per protezione speciale»,- «tale ultima disposizione prevedeva, quindi, specificamentel’obbligo del Questore, per tutti i casi di richiesta di rilascio di unpermesso di soggiorno, di valutare la sussistenza dei presuppostiper il riconoscimento della «nuova» protezione speciale»;- questa seconda parte del comma 1.2 - inserita dal d.l. n. 130del 21 ottobre 2020, convertito, con modificazioni, nella legge 18dicembre 2020 n. 173, che aveva consentito di proporre ladomanda, volta ad ottenere il rilascio di un permesso perprotezione speciale, (anziché alla Commissione territoriale per ilriconoscimento della protezione internazionale) direttamente alQuestore, in presenza dei requisiti di cui ai commi 1 e 1.1dell’art.19, previo parere della Commissione territoriale - è stata,sì, soppressa con la legge 5 maggio 2023 n. 50, in sede diconversione del d.l. 10 marzo 2023 n. 20, ma per la normatransitoria (il comma 2 dell’art.7 del d.l. n. 20/2023) mantenuta insede di conversione, per le domande presentate fino all’11 marzo2023 – come nella specie - si applica la disciplina previgente di cuial d.l. n. 130/2020.1.4- Perciò, nel caso di specie il Tribunale di Venezia ha erratonel ritenere di non potersi pronunciare sulla domanda subordinatadi riconoscimento della protezione speciale poiché questa non erastata sottoposta specificatamente al Questore, e, quindil’amministrazione competente non si era pronunciata; e ciò nontanto per omesso esame di fatti decisivi ex art. 360 n. 5 c.p.c.,10 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025bensì perché l’affermazione compiuta non è conforme alle normeData pubblicazione 08/07/2025testé richiamate.Come ha evidenziato il precedente di legittimità richiamato, lavalutazione della possibile sussistenza dei requisiti per laprotezione speciale era imposta al Questore in presenza di qualsiasidomanda di permesso di soggiorno, non trattandosi di una merafacoltà dell’amministrazione, ma di un preciso obbligoprocedimentale, la cui violazione può essere fatta valere dinanzi algiudice ordinario, poiché quando viene in rilievo il diritto allaprotezione speciale – sia pure in via subordinata rispetto ad altradomanda – si è in presenza di un diritto soggettivo fondamentale,come tale non degradabile a interesse legittimo e quindi sottrattoalla giurisdizione amministrativa; l’Amministrazione, invero,conserva uno spazio di apprezzamento tecnico nell’accertamentodei presupposti, ma deve sempre garantire una valutazionecompleta della posizione del richiedente, non limitata al tipo dipermesso formalmente richiesto; in particolare quando emerganoelementi di vulnerabilità già accertati in passato (nella specie ilrichiedente, soggiornante sul territorio dal 2007, aveva goduto dipermesso di soggiorno per minore età poi rinnovato in permesso dilavoro).2.- Pertanto il ricorso va accolto, e il decreto impugnato vacassato con rinvio al Tribunale di Venezia che, in diversacomposizione, si atterrà al seguente principio di diritto: «Laviolazione da parte del Questore dell’obbligo obbligo di valutare lasussistenza dei presupposti per il riconoscimento della protezionespeciale (o complementare) anche se questa non è stataspecificamente richiesta, può essere fatta valere dinanzi al giudiceordinario che è perciò stesso investito del giudizio sulla sussistenzadei presupposti del diritto soggettivo alla protezione invocata»; ilgiudice del rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese delgiudizio di legittimità.11 di 12Oscuramento disposto Numero registro generale 24687/2024Numero sezionale 2753/2025Numero di raccolta generale 18542/2025 P.Q.MData pubblicazione 08/07/2025La Corte accoglie il ricorso cassa il decreto impugnato e rinvia lacausa avanti al Tribunale di Venezia che, in altra composizione,provvederà anche alla liquidazione delle spese del presentegiudizio.In caso di diffusione omettere le generalitàCosì deciso in Roma, nella camera di consiglio della 1ª sezionecivile, il giorno 3.7.2025Il PresidenteALBERTO GIUSTI12 di 12