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CassazionesentenzaSezione 1Decisione del 10 luglio 2026

Cassazione n. 23050/2026

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tificazioni relative al presente pro cedimento siano ef-fettuate presso gli indirizzi di posta elettronica certif icata indicati, eletti-vamente domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 66, presso lo studioZunarelli e Associati.22877287/2019- ricorrente -R.G.N. 11368/2017controRoma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e di-fesa, in virtù di procura speciale, rilasciata su foglio separato, da inten-dersi in calce al controricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiedeche le comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimentosiano effettuate presso l'indirizzo di posta elettronica certificata indicato,1 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026elettivamente domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21, pDartea spusbob licazione 10/07/2026l'[OSCURATO:PERSONA]- controricorrente -Agenzia del [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cuiuffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliata- controricorrente -avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, n. 33/2024, depositatail 4/1/2024.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del25/6/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.1.

La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 33/2024, deposi-tata il 4/1/2024, rigettava l'appello proposto dalla società [OSCURATO:SOCIETA]avverso la sentenza pronunciata dal Tribunale di Roma n. 19710/2018, che aveva rigettato le domande proposte dalla società nei con-fronti di [OSCURATO:PERSONA] e dell'Agenzia del demanio.In particolare, per quel che ancora qui rileva, la Corte territorialeosservava che la società era subentrata all'originaria concessionariadi un'area demaniale marittima nel Comune di Roma, località OstiaLido, sulla quale insisteva lo stabilimento balneare Marechiaro, og-getto di formale atto di concessione n. 12/2006.La società contestava la richiesta dei canoni concessori formulatadal Comune con «ordini di introito», in applicazione della legge n.296 del 2006, per gli anni 2007-2013, con la richiesta di restituzionedelle somme pagate in eccedenza rispetto al minor canone annuooriginariamente concordato.2 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Superate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dallasocietà, la Corte d'appello, quanto al merito, osservava che non viera stata alcuna lesione dell'affidamento del concessionario, con ri-ferimento ai nuovi oneri per i canoni concessori dovuti ai sensi dellalegge n. 297 del 2006, che ben potevano applicarsi anche alle con-cessioni in corso, e non soltanto a quelle successive al 2006.Il dato letterale dell'art. 1, comma 251, della legge n. 297 del2006 faceva riferimento a «concessioni rilasciate o rinnovate», lad-dove il termine «rilasciate» aveva inequivoco riferimento ai rapporticoncessori in corso.Inoltre, era evidente la ratio legis di valorizzare la redditività deibeni dati in concessione.Ad avviso della Corte territoriale, poi, era infondato anche il mo-tivo con il quale l'appellante aveva denunciato la violazione dell'art.1623 c.c., in quanto, in realtà, tale disposizione era contrastante conla nuova disciplina del settore, che aveva operato un adattamentodel canone, che era sproporzionato - in precedenza - rispetto a quelloeffettivamente spettante allo Stato.La Corte di merito, inoltre, reputava che correttamente il Giudicedi prime cure non aveva disposto una CTU, in quanto la società nonsi era impegnata a realizzare alcuna nuova opera sull'area dema-niale, ma soltanto a curare la manutenzione e a migliorare le strut-ture già esistenti su di essa; le opere di difficile rimozione eranosempre le stesse, come risultava dai vari atti amministrativi, e comeemergeva dalla sostanziale coincidenza delle superfici; tali struttureerano da considerarsi pertinenze, ai sensi dell'art. 29 cod. nav., inquanto già esistenti quantomeno all'adozione della concessione n.30/2004; la stessa concessionaria nell'autocertificazione del [OSCURATO:DATA_NASCITA] aveva qualificato gli immobili insistenti sull'area demaniale3 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026quali pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario-direzio-nali e di produzione di beni o servizi.Ciò risultava dall'intera documentazione in atti.Del resto, dall'art. 2 della concessione, nella quale successiva-mente era subentrata l'attrice, la concessionaria aveva solo l'obbligodi «mantenere in perfetto stato le opere esistenti entro l'area con-cessagli, nonché di eseguire gli interventi atti al miglioramento emantenimento in efficienza dello stabilimento balneare».Quanto ai valori OMI applicabili agli immobili utilizzati, l'appel-lante aveva dedotto che il Comune di Roma aveva assunto a riferi-mento i valori relativi agli immobili a destinazione commerciale,senza operare una distinzione che tenesse conto del differente valoreproprio, ad esempio, dei pubblici servizi.Su questo la Corte d'appello precisava che l'applicazione dei va-lori medi indicati dall'OMI era possibile, anche in difetto della classi-ficazione, da parte della Regione Lazio, delle aree demaniali poiché,nelle more dell'emanazione del provvedimento regionale, la catego-ria di riferimento era quella della normale valenza turistica.Quanto alle spese di lite, relative al giudizio di primo grado, laCorte territoriale rilevava che il giudizio di soccombenza doveva es-sere effettuato avendo riguardo all'esito complessivo della lite.Inoltre, quanto all'incremento operato a favore della Agenzia deldemanio, pari al 30%, il giudice poteva scendere anche al di sotto esalire al di sopra dei limiti risultanti dall'applicazione delle massimepercentuali di scostamento, purché fornisse apposita motivazione.Nella specie il Tribunale aveva adeguatamente motivato l'incre-mento del 30% rispetto ai valori medi, in quanto andava apprezzatoil particolare contributo di chiarezza fornito dalla difesa dell'Agenziadel demanio, a fronte di argomentazioni ripetitive e inconferenti diparte attrice.4 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/20262.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laKELLY s.r.l.3.

Hanno resistito con controricorso sia [OSCURATO:PERSONA] che l'A-genzia del demanio.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione della direttiva 2014/23/UE del Parlamento euro-peo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sui principi in materia diconcessioni di beni pubblici, e del principio comunitario del legittimoaffidamento in relazione al punto 3 dell'art. 360 c.p.c., nonché vio-lazione e falsa applicazione dell'art. 1623 c.c. e degli artt. 7 e 8 dellalegge n. 241/1990, nonché dell'art. 19 della legge n. 109/1994, cosìcome dell'art. 143 del d.lgs. n. 163 del 2006, ai sensi del punto 3dell'art. 360 c.p.c.».La ricorrente deduce che la Corte d'appello non avrebbe fornitorisposta alla censura - contenuta nel settimo motivo di ricorso - percui vi sarebbe stata violazione delle garanzie procedimentali in rela-zione all'aumento dei canoni demaniali marittimi contenuti negli or-dini di introito, oltre alla violazione dell'art. 1623 c.c., non essendostata disposta alcuna revisione del canone, nonostante le variazioniderivanti da norme di legge.La Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto che il proce-dimento fosse stato regolarmente istruito, anche se non era statopossibile prendere parte all'istruttoria.Del resto, nell'ambito del piano economico-finanziario per la rea-lizzazione dell'opera, ai sensi dell'art. 143, comma 8, del d.lgs. n.163 del 2006, in materia di concessioni di lavori pubblici, sarebbestata essenziale la partecipazione al procedimento amministrativo.5 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Sarebbe stato violato il principio di corrispondenza tra chiesto epronunciato, in relazione al contenuto complessivo del secondo e delsettimo motivo di appello.Peraltro, contrariamente a quanto affermato dalla Corte di me-rito, la società avrebbe provveduto ad effettuare investimenti che,pur non mutando la natura del bene, erano finalizzati alla valorizza-zione ed al miglioramento dello stesso.Per la ricorrente, non si era in presenza di una procedura ordina-ria di concessione, ma di un procedimento particolare, nel corso delquale gli investimenti avevano costituito lo specifico punto dell'ac-cordo.Di qui, il sorgere del legittimo affidamento in capo alla conces-sionaria, in assenza di un inderogabile interesse pubblico che potesseconsentirne la violazione.Non poteva applicarsi l'art. 1, comma 251, della legge n. 297 del2006 alle concessioni in corso al momento della sua entrata in vi-gore.2.

Il motivo - che risulta peraltro del tutto eterogeneo e disarti-colato - è inammissibile ex art. 360-bis, n. 1, c.p.c., alla stregua dellagiurisprudenza costante di questa Corte.2.1.

In ordine all'applicazione della legge finanziaria 2007, ancheai rapporti di concessione già pendenti a tale data e rinnovati, questaCorte ha ritenuto che l'art. 10, comma 1, della l. n. 449 del 1997,secondo cui i canoni per le concessioni dei beni del demanio marit-timo, determinati ai sensi dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 400 del1993 (conv. con mod. dalla l. n. 494 del 1993), si applicano solo alleconcessioni aventi decorrenza successiva al 31 dicembre 1997, nonè stato abrogato dalla legge n. 296 del 2006, che, pur procedendoad una incisiva revisione della disciplina preesistente e modificandoselettivamente specifici commi dell'art. 3 del d.l. n. 400 del 1993 e6 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026dell'art. 10 cit., non è intervenuta sul comma 1 di quest'ultimo, cheospita la norma di interpretazione autentica sul regime intertempo-rale.

Tuttavia, la circostanza che l'art. 10, mediante un rinvio fisso,escluda l'applicabilità dei canoni determinati ai sensi dell'art. 3 a con-cessioni aventi decorrenza anteriore al 31 dicembre 1997, nonesclude che i nuovi canoni, determinati ai sensi dell'art. 1, comma251, della legge n. 296 del 2006, trovino applicazione anche per leconcessioni già rilasciate o rinnovate, purché ancora in corso al mo-mento dell'entrata in vigore di tale ultima legge (Cass., sez. 1, 29/12/2020, n. 29771; Cass., sez. 1, 17/7/2025, n. 19769), dovendosianche richiamare quanto affermato dalla Corte costituzionale con lesentenze n. 302 del 2010 (per la quale la variazione dei criteri dicalcolo dei canoni non è frutto di una decisione improvvisa ed arbi-traria del legislatore, ma si inserisce in una precisa linea evolutivadella disciplina dell'utilizzazione dei beni demaniali) e n. 29 del 2017(con riferimento alla nautica da diporto).3.

Va poi precisato che, per giurisprudenza costante di questaCorte, in tema di demanio marittimo, l'art. 49 cod. nav., nello stabi-lire, con riferimento ai beni edificati su suolo demaniale in conces-sione, che in mancanza di diversa previsione alla scadenza di que-st'ultima le opere non amovibili restano acquisite allo Stato, salva lafacoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione, da uncanto costituisce espressione del generale principio dell'accessionedi cui all'art. 934 cod. civ., e, d'altro canto, deroga al disposto delsuccessivo art. 936, che riconosce il diritto all'indennizzo per il co-struttore in caso di ritenzione delle opere da parte del proprietario);e va interpretato (atteso che il c.d.

"rinnovo" è propriamente unanuova concessione, in quanto la scadenza del termine ne comportal'automatica estinzione con conseguente insorgenza per l'Ammini-strazione del dovere di provvedere autonomamente al riguardo, sia7 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026pure nel rispetto dell'eventuale diritto di preferenza eventualmentespettante al precedente concessionario ai sensi dell'art. 37, terzocomma, cod. nav.) nel senso che tale accessione si verifica, "ipsoiure", al termine del periodo di concessione (Cass., sez. 3, 24/3/2004, n. 5842; Cass., sez. 1, 5/5/1998, n. 4504; Cass., Sez.

Un., 2/5/1962, n. 849, per la quale l'art. 29 cod. nav. deve essere interpre-tato in senso restrittivo; Cass., 14/2/1979, n. 968).4.

Quanto, poi, all'art. 1623 c.c., che sarebbe stato violato dallaCorte territoriale, si evidenzia che, per giurisprudenza amministra-tiva (Cons.

Stato, n. 5289/2013), tale disposizione prevede la ridu-zione ad equità o la risoluzione del contratto per notevole onerositàsopravvenuta per causa di legge; ciò, solo quando la legge vada adincidere sulla gestione produttiva e non anche se la legge intervengaindirettamente sulla gestione corrente con la nuova disciplina delsettore.La legge finanziaria del 2007 ha operato un adattamento del ca-none, che era sproporzionato in danno dello Stato, a causa della suapatente inadeguatezza in relazione al tempo trascorso e ai fenomenidi deprezzamento maturati riguardo al valore del bene in conces-sione e alla redditività ordinariamente ritraibili dal concessionario(Cons.

Stato, n. 5289/2013).5.

In relazione al mancato rispetto dell'obbligo di comunicazionedi avvio del procedimento amministrativo, si rileva che, in ragionedel principio di autosufficienza ex art. 366 n. 6 c.p.c., la ricorrenteavrebbe dovuto trascrivere, almeno per stralcio, il contenuto dell'attod'appello, nel quale si faceva riferimento alla pretesa violazione delloart. 7 della legge n. 241 del 1990, in ordine all'obbligo di comunica-zione di avvio del procedimento amministrativo.La ricorrente si è limitata a riferire che «il contenuto complessivodel secondo e settimo motivo di appello, invece, non sono stati esa-8 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026minati compiutamente dalla Corte difettando il rapporto tra chiestoe pronunciato (pag. 12 e 13 appello)».Senza contare che per una parte della giurisprudenza ammini-strativa non sussiste un obbligo di avviso di avvio del procedimentonel caso in cui il procedimento stesso culmini in un provvedimentovincolato, come quello relativo alla rideterminazione del canone con-cessorio in applicazione dell'art. 4 della legge n. 494 del 1993 edell'art. 1, commi 251 e 252, della legge finanziaria n. 296 del 2006(Cons.

Stato, n. 5289/2013; v. anche Cons.

Stato, n. 4764/2013).Ciò, in quanto tale provvedimento risulta finalizzato a superarecanoni risalenti e da adeguare invece, secondo una ragione di bilan-ciamento dei valori più attuale, alla capacità di reddito e alla utilitàeconomica del bene, che comunque è e resta un bene pubblico, peril concessionario, secondo i criteri, i parametri e gli importi a metroquadrato direttamente predeterminati dalla richiamata legge finan-ziaria.6.

Anche con riguardo alla pretesa violazione del legittimo affi-damento, è sufficiente richiamare le conclusioni dell'Avvocato gene-rale dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA], nella causa C-598/22, ove si precisa che «nonimporta se la […] possa affermare un legittimo affidamento sul rin-novo della sua concessione; ciò che conta è che essa non possa af-fermare di nutrire un legittimo affidamento sul fatto che, dopo il rin-novo, le opere non amovibili non resterebbero acquisite allo Stato,condizionando così il valore della concessione» (paragrafo 69).Non può non ricordarsi che anche la Corte costituzionale, nellasentenza n. 302 del 2010, ha affrontato anche il tema del legittimoaffidamento dei concessionari a fronte dell'aumento dei canoni pro-dotto con la legge n. 296 del 2006, anche sotto il profilo comunitario(in tal senso anche Cons.

Stato, n. 2137/2023).9 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Si è sottolineato che «non si può dire che l'aumento dei canoni,disposto dalla previsione legislativa censurata, sia giunto inaspet-tato, giacché esso si è sostituito ad un precedente aumento, di no-tevole entità, non applicato per effetto di successive proroghe, marimasto tuttavia in vigore sino ad essere rimosso, a favore di quellovigente, dalla norma oggetto di censura.

Né l'incremento può essereconsiderato frutto di irragionevole arbitrio del legislatore, tale da in-durre questa Corte a sindacare una scelta di indirizzo politico-econo-mico, che sfugge, in via generale, ad una valutazione di legittimitàcostituzionale.

Si tratta infatti di una linea di valorizzazione dei benipubblici, che mira ad una loro maggiore redditività per lo Stato».Con l'ulteriore chiarimento per cui si deve «ricordare in propositola giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione Europea, lad-dove sottolinea che una mutazione dei rapporti di durata deve rite-nersi illegittima quando incide sugli stessi in modo improvviso e im-prevedibile, senza che lo scopo perseguito dal legislatore ne impo-nesse l'intervento (sentenza 29 aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02).

Per i motivi illustrati sopra, l'intervento del legislatore non èstato né improvviso e imprevedibile, né ingiustificato rispetto alloscopo perseguito di assicurare maggiori entrate all'erario e di pere-quare le situazioni dei soggetti che svolgono attività commerciali,avvalendosi di beni pubblici, e quelle di altri soggetti che svolgono leidentiche attività, ma assoggettate a prezzi di mercato relativi all'u-tilizzazione di beni di proprietà privata».7.

La questione di cui all'art. 143, comma 8, del d.lgs. n. 163 del2006, in materia di concessioni di lavori pubblici, non risulta infineaffrontata espressamente dalla sentenza della Corte d'appello, sic-ché, al fine di scongiurare il carattere di novità della questione, laricorrente avrebbe dovuto indicare il luogo processuale nel quale, nei10 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026precedenti giudizi di merito, la questione era stata sottoposta al con-traddittorio delle parti.8.

Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «viola-zione e/o falsa applicazione dell'art. 1, comma 251, della legge 27dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007), in relazione al punto 3dell'art. 360 c.p.c., nonché violazione e/o falsa applicazione dell'art.29e 49 cod. nav.

Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3del decreto-legge n. 400/1993.

Violazione e/o falsa applicazione de-gli artt. 39 cod. nav. e 19 del regolamento di esecuzione del cod.nav., in relazione al punto 3 dell'art. 360 c.p.c.».In sostanza, la ricorrente contesta la sentenza della Corte d'ap-pello nella parte in cui ha ritenuto sussistere le pertinenze demaniali.La sentenza impugnata, pur riportando passi della sentenza dellaCorte costituzionale n. 29 del 2017, non ne avrebbe compreso laportata.A giudizio della ricorrente, in realtà, la nuova norma di cui all'art.1, comma 252, del d.lgs. n. 296 del 2006 non dovrebbe applicarsi«alle concessioni non ancora scadute che prevedano la realizzazionedi impianti e infrastrutture da parte del concessionario, ivi inclusequelle rilasciate prima del 2007».Una mera concessione di «ombrellaggio» non potrebbe certo es-sere equiparata a quella «di costruzione e gestione del porto turi-stico».Nella specie, per la ricorrente, l'importo del canone di conces-sione era stato calcolato anche in relazione al piano di investimentiproposto dal concessionario.La Corte d'appello avrebbe confuso gli istituti relativi alle conces-sioni per licenza, rispetto alle concessioni per atto formale di duratapluriennale (riferita anche ai porti turistici).11 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026La Corte territoriale avrebbe poi affermato la natura pertinen-ziale, facendola derivare essenzialmente dall'autocertificazione pro-veniente dallo stesso concessionario.Ulteriore profilo erroneo della sentenza impugnata si rinverrebbenell'affermazione per cui le concessioni «assentite in precedenza in-dividuavano opere di difficile rimozione, che pertanto al momentodel rinnovo della concessione sarebbero state automaticamente in-camerate, nonché in ragione del fatto che nell'autocertificazione laconcessionaria avrebbe affermato la natura pertinenziale delle opereanzidette».Le opere esistenti sull'area demaniale non potevano essere qua-lificate come pertinenze demaniali, trattandosi di beni sorti succes-sivamente al rilascio della concessione, per i quali la concessionariavantava un autonomo diritto di proprietà superficiaria, non potendosiverificare la accessione dei beni amovibili ex art. 49 cod. nav., inipotesi di rinnovo della concessione.La licenza n. 30/2004 si sarebbe trasformata in atto formale n.12 del 2/11/2006, senza soluzione di continuità.Non si trattava, comunque, di lavori di mera manutenzione e am-modernamento dello stabilimento balneare già esistente realizzatodalla concessionaria nel corso del rapporto.

La somma di euro1.885.067,68 costituiva un investimento in alcun modo giustificatodalla semplice tinteggiatura e manutenzione.Inoltre, la Corte di merito avrebbe esaminato in maniera super-ficiale il motivo relativo ai valori OMI, in quanto il Comune di Romasi sarebbe limitato a consultare il sito Internet dell'OMI, nel qualeerano indicate genericamente le destinazioni in quattro grandi cate-gorie (residenziale, commerciale, terziaria e produttiva), senzapreoccuparsi di acquisire tabelle dettagliate, disponibili presso l'A-12 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026genzia del territorio e contenenti la suddivisione nelle rispettive sot-tocategorie.In tal modo, il Comune ha accomunato in un'unica destinazionetipologie di immobili aventi caratteristiche diverse, attraverso un'ap-plicazione erronea e grossolana dei criteri applicabili.9.

Il motivo è solo parzialmente fondato, nei termini che se-guono.9.1.

Il motivo, infatti, risulta inammissibile nella parte concer-nente la natura di opere del demanio marittimo, ritenuta dalla Corted'appello con pieno giudizio meritale, in alcun modo sindacabile inquesta sede.9.2.

Deve muoversi, infatti, dalla distinzione dell'ipotesi dellaproroga della concessione rispetto a quella della rinnovazione (que-st'ultima si è verificata nella specie, ad avviso della Corte territo-riale).In caso di proroga della concessione, infatti, si presuppone lacontinuazione di un rapporto in corso, sicché le opere non amovibili,eventualmente realizzate nel corso del rapporto, non divengono diproprietà dello Stato, ex art. 49 cod. nav., al momento della sca-denza della concessione che, invece, viene appunto prorogata nellasua durata, restando quella originaria (Cons.

Stato, n. 116/2020;Cons.

Stato, n. 626/2013).Nell'ipotesi, invece, di rinnovazione della concessione (che èquella in esame), il rinnovo incide, rivitalizzandolo, su di un rapportoormai esaurito: in tale ultima evenienza, si producono gli effetti chela legge e le stesse clausole contrattuali annettono allo spirare fisio-logico dell'originario rapporto.

Tra tali effetti va annoverato anchequello della devoluzione al demanio delle opere di non facile rimo-zione edificate dal concessionario (Cons.

Stato, n. 6852/2018; Cons.13 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Stato, 5/5/1995, n. 406; Cons.

Stato, 27/4/1995, n. 365; Cons.Stato, 8/4/2000, n. 2035).A differenza, dunque, della proroga della concessione, che deter-mina il prolungamento - senza soluzione di continuità - della duratadella concessione, il rinnovo della stessa integra gli estremi di unanuova concessione, che si sostituisce alla precedente ormai scaduta.Decorso il termine di durata, scaduta l'originaria concessione de-maniale marittima, si verifica ipso iure, ai sensi dell'art. 49 cod. nav.,la devoluzione a favore dello Stato: sebbene la concessione sia statarinnovata, le opere non agevolmente rimuovibili realizzate dal con-cessionario nel periodo d'efficacia della concessione scaduta - fattapoi oggetto di rinnovo - sono acquisite con effetto legale automaticoal demanio statale.Trattasi, dunque, di un effetto costitutivo prodottosi ex lege, percui l'atto amministrativo di acquisizione o di incameramento ha effi-cacia meramente dichiarativa di una vicenda traslativa ormai con-clusa (Cons.

Stato, n. 6852/2018); con la precisazione per cui il rin-novo della concessione non posticipa affatto l'effetto traslativo dellaproprietà, già prodottosi alla scadenza del termine di durata dellaconcessione.9.3.

Si è anche chiarito che al termine della concessione l'oneredella rimessione in pristino grava sul concessionario, non sull'Ammi-nistrazione.

L'art. 49 cod. nav. interviene per regolare i rapporti traconcedente e concessionario, quando l'opera presenta caratteristichedi utilità tale da meritare di essere mantenuta.Diversamente, il concessionario è tenuto alla rimessione in pri-stino.L'effetto di incameramento è, dunque, previsto ex lege, ma nonè automatico, e soprattutto non è sganciato da un serio giudizio diutilità per la collettività; sicché le conseguenze manutentive che de-14 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026rivano dalla mancata acquisizione delle opere da parte dello Statogravano interamente sull'ex concessionario (Cons.

Stato, n. 690/2021; Cass., Sez.

Un., n. 33100/2022, che ha dichiarato inammissi-bile il ricorso per cassazione avverso la sentenza del Cons.

Stato n.690/2021).9.4.

La Corte di giustizia UE, con la sentenza 11/7/2024, causaC-598/22, ha ritenuto che l'art. 49 TFUE deve essere interpretato nelsenso che non osta ad una norma nazionale (art. 49 cod. nav.) se-condo la quale, alla scadenza di una concessione per l'occupazionedel demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell'atto di con-cessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gra-tuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso rea-lizzate nell'area concessa, anche in caso di rinnovo della conces-sione.Ciò in ossequio al principio di inalienabilità, che implica che ildemanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le au-torizzazioni di occupazioni demaniali hanno carattere precario, nelsenso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revo-cabili.Inoltre, la questione se si tratti di un rinnovo o della prima attri-buzione di una concessione non può avere alcuna incidenza sull'in-terpretazione dell'art. 49 cod. nav.La Corte di giustizia ha constatato che il rinnovo di una conces-sione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella succes-sione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpe-tuazione o nella proroga del primo.

Tale interpretazione è peraltroidonea a garantire che l'attribuzione di una concessione possa avve-nire soltanto all'esito di una procedura concorrenziale che ponga tuttii candidati e gli offerenti su un piede di parità.15 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/20269.5.

La Corte d'appello si è attenuta ai principi giurisprudenzialisopra indicati, rilevando che tutti gli ordini di introito emessi da RomaCapitale riguardavano un'area scoperta di mq 27.210 ed un'areadella superficie di mq 1.072 occupata da opere di difficile rimozione,oltre un'area di mq 138 occupata da manufatti a destinazione com-merciale.In realtà, l'originaria concessionaria era la ATBLL, che aveva con-seguito la concessione n. 5/2004; successivamente, era stata rila-sciata alla [OSCURATO:SOCIETA]. la concessione n. 30/2004, valida dal 1/1/2002al 31/12/2007; anche in tale concessione si faceva riferimento aun'area demaniale marittima di mq 30.452, di cui mq 27.210 di areascoperta e mq 1.195 costituita da pertinenze demaniali.Nell'autocertificazione della concessionaria datata 10/4/2008erano specificate le seguenti misure: area scoperta mq 27.210;struttura di facile rimozione mq 2.031; struttura di difficile rimozionemq 1.072,47; pertinenze commerciali mq 138,53.Pertanto, le valutazioni della Corte territoriale sono sorrette daun giudizio pienamente meritale, frutto dell'esame dell'intera docu-mentazione, e non limitato all'autocertificazione.10.

Il motivo risulta, invece, fondato con riferimento all'inseri-mento da parte del Comune di tutte le pertinenze demaniali nell'u-nica categoria commerciale, ai fini dell'applicazione dei valori OMI.Questa Corte, infatti, con ordinanza n. 16088 del 7/6/2023 haritenuto - superando il principio della prevalenza della tipologia dicomma 251, n. 2, della legge n. 296 del 2006 è rivolta ad individuarein modo differenziato le modalità di determinazione del canone, inragione della diversa natura delle pertinenze, appunto connesse adservizi.16 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Si prendono in considerazione non soltanto la fascia, la aggrega-zione di zone omogenee, la tipologia edilizia, ma anche la destina-zione degli immobili all'interno della zona di riferimento.Tale precedente di questa Corte attiene all'attività di ristorazionee bar (in tal senso anche TAR Lazio, Sez.

IV, 17/6/2024, n. 12245;TAR Lazio, sez.

V-ter, 31/12/2024, n. 23845, che si riferisce a bar,cucina, tabaccheria e negozi; Cons.

Stato, sez.

VII, 1/3/2023, n.2137).Più recentemente si è osservato che, in tema di concessioni dibeni del demanio marittimo, l'art. 1, comma 251, n. 2 della l. n. 296del 2006, prevedendo modalità differenziate di determinazione delcanone in ragione della diversa natura delle pertinenze, assegna unvalore specifico e rilevante ai fini dell'individuazione dei valori OMIcui rapportare la determinazione di parte del canone concessorio,escludendo pertanto la possibilità di omologare le pertinenze adibitead attività di ristorazione e bar a quelle turistico-ricreative svolte dalconcessionario (nella fattispecie, la S.C. ha cassato con rinvio la sen-tenza di merito che, nel calcolare il canone demaniale, aveva assi-milato l'attività di gestione dello stabilimento balneare a quella diristorazione, qualificandole entrambe, in maniera indifferenziata esecondo un criterio di prevalenza, come attività commerciali) (Cass.,sez. 1, 19/4/2024, n. 10605).La Corte d'appello non si è attenuta a tali principi di diritto, limi-tandosi ad affermare che la contestazione della concessionaria erainfondata «in quanto l'applicazione dei valori medi indicati dall'OMIera senz'altro possibile, anche in difetto della classificazione, daparte della Regione Lazio, delle aree demaniali secondo la loro va-lenza turistica in quanto l'art. 3, comma 1, lettera a), d.l. n. 400/1993, modificato dall'art. 1, comma 251, legge n. 296/2006, stabi-lisce che nelle more dell'emanazione del provvedimento regionale la17 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026categoria di riferimento è quella della normale valenza turistica,esattamente quella presa a riferimento negli ordini di introito».12.

Restano invece assorbiti il terzo ed il quarto motivo.13.

Con il terzo motivo di impugnazione si deduce infatti «l'o-messo esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato og-getto di discussione tra le parti ex art. 360 n. 5 c.p.c., e/o nullitàdella sentenza ex art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.».La ricorrente aveva impugnato la sentenza del Tribunale, che nonaveva disposto la chiesta CTU.[OSCURATO:PERSONA] di prime cure aveva affermato apoditticamente la cor-rettezza dei calcoli disposti dall'Amministrazione comunale, a frontedella contestazione formulata dalla concessionaria.La Corte d'appello si sarebbe limitata ad affermare che la KELLYnon aveva realizzato alcuna nuova opera sull'area demaniale, essen-dosi limitata a curare la manutenzione ed a migliorare le strutturegià esistenti.Ad avviso della ricorrente, vi sarebbe stata violazione delle regoledel processo, in quanto la CTU sarebbe stato un mezzo di prova in-dispensabile per la qualificazione dei beni quali pertinenziali ed inordine alla loro natura.14.

Con il quarto motivo di impugnazione si deduce invece la«violazione e/o falsa applicazione dell'art. 91 c.p.c. e 96 c.p.c. exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La Corte d'appello ha confermato la condanna al pagamento dellespese di lite da parte del Tribunale, giustificando l'aumento del 30%riconosciuto dal Tribunale per il particolare contributo di chiarezzafornito dalla difesa dell'Agenzia del demanio sulle tematiche oggettodi controversia.15.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, in rela-zione all'accoglimento parziale del secondo motivo, con rinvio alla18 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Corte d'appello di Roma, che dovrà valutare il valore delle pertinenzedemaniali, sulla scorta dei valori OMI, ma in ragione della diversanatura delle stesse, in base alla effettiva connessione ad attivitàcommerciale, terziaria, direzionale o di produzione di beni e servizi,nei limiti di quanto allegato e dimostrato dalle parti, e che provve-derà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.Maccoglie il secondo motivo di ricorso, nei termini di cui motivazione;rigetta il primo motivo; dichiara assorbiti i restanti; cassa la sentenzaimpugnata, in relazione alle censure accolte, con rinvio alla Corted'appello di Roma, in diversa composizione, cui demanda di provve-dere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 giugno 2026Il PresidenteGuido Mercolino19 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
tificazioni relative al presente pro cedimento siano ef-fettuate presso gli indirizzi di posta elettronica certif icata indicati, eletti-vamente domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n. 66, presso lo studioZunarelli e Associati.22877287/2019- ricorrente -R.G.N. 11368/2017controRoma Capitale, in persona del sindaco pro tempore, rappresentata e di-fesa, in virtù di procura speciale, rilasciata su foglio separato, da inten-dersi in calce al controricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiedeche le comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimentosiano effettuate presso l'indirizzo di posta elettronica certificata indicato,1 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026elettivamente domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21, pDartea spusbob licazione 10/07/2026l'[OSCURATO:PERSONA]- controricorrente -Agenzia del [OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cuiuffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliata- controricorrente -avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, n. 33/2024, depositatail 4/1/2024.Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del25/6/2026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.1. La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 33/2024, deposi-tata il 4/1/2024, rigettava l'appello proposto dalla società [OSCURATO:SOCIETA]avverso la sentenza pronunciata dal Tribunale di Roma n. 19710/2018, che aveva rigettato le domande proposte dalla società nei con-fronti di [OSCURATO:PERSONA] e dell'Agenzia del demanio.In particolare, per quel che ancora qui rileva, la Corte territorialeosservava che la società era subentrata all'originaria concessionariadi un'area demaniale marittima nel Comune di Roma, località OstiaLido, sulla quale insisteva lo stabilimento balneare Marechiaro, og-getto di formale atto di concessione n. 12/2006.La società contestava la richiesta dei canoni concessori formulatadal Comune con «ordini di introito», in applicazione della legge n.296 del 2006, per gli anni 2007-2013, con la richiesta di restituzionedelle somme pagate in eccedenza rispetto al minor canone annuooriginariamente concordato.2 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Superate le questioni di legittimità costituzionale sollevate dallasocietà, la Corte d'appello, quanto al merito, osservava che non viera stata alcuna lesione dell'affidamento del concessionario, con ri-ferimento ai nuovi oneri per i canoni concessori dovuti ai sensi dellalegge n. 297 del 2006, che ben potevano applicarsi anche alle con-cessioni in corso, e non soltanto a quelle successive al 2006.Il dato letterale dell'art. 1, comma 251, della legge n. 297 del2006 faceva riferimento a «concessioni rilasciate o rinnovate», lad-dove il termine «rilasciate» aveva inequivoco riferimento ai rapporticoncessori in corso.Inoltre, era evidente la ratio legis di valorizzare la redditività deibeni dati in concessione.Ad avviso della Corte territoriale, poi, era infondato anche il mo-tivo con il quale l'appellante aveva denunciato la violazione dell'art.1623 c.c., in quanto, in realtà, tale disposizione era contrastante conla nuova disciplina del settore, che aveva operato un adattamentodel canone, che era sproporzionato - in precedenza - rispetto a quelloeffettivamente spettante allo Stato.La Corte di merito, inoltre, reputava che correttamente il Giudicedi prime cure non aveva disposto una CTU, in quanto la società nonsi era impegnata a realizzare alcuna nuova opera sull'area dema-niale, ma soltanto a curare la manutenzione e a migliorare le strut-ture già esistenti su di essa; le opere di difficile rimozione eranosempre le stesse, come risultava dai vari atti amministrativi, e comeemergeva dalla sostanziale coincidenza delle superfici; tali struttureerano da considerarsi pertinenze, ai sensi dell'art. 29 cod. nav., inquanto già esistenti quantomeno all'adozione della concessione n.30/2004; la stessa concessionaria nell'autocertificazione del [OSCURATO:DATA_NASCITA] aveva qualificato gli immobili insistenti sull'area demaniale3 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026quali pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario-direzio-nali e di produzione di beni o servizi.Ciò risultava dall'intera documentazione in atti.Del resto, dall'art. 2 della concessione, nella quale successiva-mente era subentrata l'attrice, la concessionaria aveva solo l'obbligodi «mantenere in perfetto stato le opere esistenti entro l'area con-cessagli, nonché di eseguire gli interventi atti al miglioramento emantenimento in efficienza dello stabilimento balneare».Quanto ai valori OMI applicabili agli immobili utilizzati, l'appel-lante aveva dedotto che il Comune di Roma aveva assunto a riferi-mento i valori relativi agli immobili a destinazione commerciale,senza operare una distinzione che tenesse conto del differente valoreproprio, ad esempio, dei pubblici servizi.Su questo la Corte d'appello precisava che l'applicazione dei va-lori medi indicati dall'OMI era possibile, anche in difetto della classi-ficazione, da parte della Regione Lazio, delle aree demaniali poiché,nelle more dell'emanazione del provvedimento regionale, la catego-ria di riferimento era quella della normale valenza turistica.Quanto alle spese di lite, relative al giudizio di primo grado, laCorte territoriale rilevava che il giudizio di soccombenza doveva es-sere effettuato avendo riguardo all'esito complessivo della lite.Inoltre, quanto all'incremento operato a favore della Agenzia deldemanio, pari al 30%, il giudice poteva scendere anche al di sotto esalire al di sopra dei limiti risultanti dall'applicazione delle massimepercentuali di scostamento, purché fornisse apposita motivazione.Nella specie il Tribunale aveva adeguatamente motivato l'incre-mento del 30% rispetto ai valori medi, in quanto andava apprezzatoil particolare contributo di chiarezza fornito dalla difesa dell'Agenziadel demanio, a fronte di argomentazioni ripetitive e inconferenti diparte attrice.4 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/20262. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione laKELLY s.r.l.3. Hanno resistito con controricorso sia [OSCURATO:PERSONA] che l'A-genzia del demanio.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce la «violazionee falsa applicazione della direttiva 2014/23/UE del Parlamento euro-peo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sui principi in materia diconcessioni di beni pubblici, e del principio comunitario del legittimoaffidamento in relazione al punto 3 dell'art. 360 c.p.c., nonché vio-lazione e falsa applicazione dell'art. 1623 c.c. e degli artt. 7 e 8 dellalegge n. 241/1990, nonché dell'art. 19 della legge n. 109/1994, cosìcome dell'art. 143 del d.lgs. n. 163 del 2006, ai sensi del punto 3dell'art. 360 c.p.c.».La ricorrente deduce che la Corte d'appello non avrebbe fornitorisposta alla censura - contenuta nel settimo motivo di ricorso - percui vi sarebbe stata violazione delle garanzie procedimentali in rela-zione all'aumento dei canoni demaniali marittimi contenuti negli or-dini di introito, oltre alla violazione dell'art. 1623 c.c., non essendostata disposta alcuna revisione del canone, nonostante le variazioniderivanti da norme di legge.La Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto che il proce-dimento fosse stato regolarmente istruito, anche se non era statopossibile prendere parte all'istruttoria.Del resto, nell'ambito del piano economico-finanziario per la rea-lizzazione dell'opera, ai sensi dell'art. 143, comma 8, del d.lgs. n.163 del 2006, in materia di concessioni di lavori pubblici, sarebbestata essenziale la partecipazione al procedimento amministrativo.5 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Sarebbe stato violato il principio di corrispondenza tra chiesto epronunciato, in relazione al contenuto complessivo del secondo e delsettimo motivo di appello.Peraltro, contrariamente a quanto affermato dalla Corte di me-rito, la società avrebbe provveduto ad effettuare investimenti che,pur non mutando la natura del bene, erano finalizzati alla valorizza-zione ed al miglioramento dello stesso.Per la ricorrente, non si era in presenza di una procedura ordina-ria di concessione, ma di un procedimento particolare, nel corso delquale gli investimenti avevano costituito lo specifico punto dell'ac-cordo.Di qui, il sorgere del legittimo affidamento in capo alla conces-sionaria, in assenza di un inderogabile interesse pubblico che potesseconsentirne la violazione.Non poteva applicarsi l'art. 1, comma 251, della legge n. 297 del2006 alle concessioni in corso al momento della sua entrata in vi-gore.2. Il motivo - che risulta peraltro del tutto eterogeneo e disarti-colato - è inammissibile ex art. 360-bis, n. 1, c.p.c., alla stregua dellagiurisprudenza costante di questa Corte.2.1. In ordine all'applicazione della legge finanziaria 2007, ancheai rapporti di concessione già pendenti a tale data e rinnovati, questaCorte ha ritenuto che l'art. 10, comma 1, della l. n. 449 del 1997,secondo cui i canoni per le concessioni dei beni del demanio marit-timo, determinati ai sensi dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 400 del1993 (conv. con mod. dalla l. n. 494 del 1993), si applicano solo alleconcessioni aventi decorrenza successiva al 31 dicembre 1997, nonè stato abrogato dalla legge n. 296 del 2006, che, pur procedendoad una incisiva revisione della disciplina preesistente e modificandoselettivamente specifici commi dell'art. 3 del d.l. n. 400 del 1993 e6 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026dell'art. 10 cit., non è intervenuta sul comma 1 di quest'ultimo, cheospita la norma di interpretazione autentica sul regime intertempo-rale. Tuttavia, la circostanza che l'art. 10, mediante un rinvio fisso,escluda l'applicabilità dei canoni determinati ai sensi dell'art. 3 a con-cessioni aventi decorrenza anteriore al 31 dicembre 1997, nonesclude che i nuovi canoni, determinati ai sensi dell'art. 1, comma251, della legge n. 296 del 2006, trovino applicazione anche per leconcessioni già rilasciate o rinnovate, purché ancora in corso al mo-mento dell'entrata in vigore di tale ultima legge (Cass., sez. 1, 29/12/2020, n. 29771; Cass., sez. 1, 17/7/2025, n. 19769), dovendosianche richiamare quanto affermato dalla Corte costituzionale con lesentenze n. 302 del 2010 (per la quale la variazione dei criteri dicalcolo dei canoni non è frutto di una decisione improvvisa ed arbi-traria del legislatore, ma si inserisce in una precisa linea evolutivadella disciplina dell'utilizzazione dei beni demaniali) e n. 29 del 2017(con riferimento alla nautica da diporto).3. Va poi precisato che, per giurisprudenza costante di questaCorte, in tema di demanio marittimo, l'art. 49 cod. nav., nello stabi-lire, con riferimento ai beni edificati su suolo demaniale in conces-sione, che in mancanza di diversa previsione alla scadenza di que-st'ultima le opere non amovibili restano acquisite allo Stato, salva lafacoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione, da uncanto costituisce espressione del generale principio dell'accessionedi cui all'art. 934 cod. civ., e, d'altro canto, deroga al disposto delsuccessivo art. 936, che riconosce il diritto all'indennizzo per il co-struttore in caso di ritenzione delle opere da parte del proprietario);e va interpretato (atteso che il c.d. "rinnovo" è propriamente unanuova concessione, in quanto la scadenza del termine ne comportal'automatica estinzione con conseguente insorgenza per l'Ammini-strazione del dovere di provvedere autonomamente al riguardo, sia7 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026pure nel rispetto dell'eventuale diritto di preferenza eventualmentespettante al precedente concessionario ai sensi dell'art. 37, terzocomma, cod. nav.) nel senso che tale accessione si verifica, "ipsoiure", al termine del periodo di concessione (Cass., sez. 3, 24/3/2004, n. 5842; Cass., sez. 1, 5/5/1998, n. 4504; Cass., Sez. Un., 2/5/1962, n. 849, per la quale l'art. 29 cod. nav. deve essere interpre-tato in senso restrittivo; Cass., 14/2/1979, n. 968).4. Quanto, poi, all'art. 1623 c.c., che sarebbe stato violato dallaCorte territoriale, si evidenzia che, per giurisprudenza amministra-tiva (Cons. Stato, n. 5289/2013), tale disposizione prevede la ridu-zione ad equità o la risoluzione del contratto per notevole onerositàsopravvenuta per causa di legge; ciò, solo quando la legge vada adincidere sulla gestione produttiva e non anche se la legge intervengaindirettamente sulla gestione corrente con la nuova disciplina delsettore.La legge finanziaria del 2007 ha operato un adattamento del ca-none, che era sproporzionato in danno dello Stato, a causa della suapatente inadeguatezza in relazione al tempo trascorso e ai fenomenidi deprezzamento maturati riguardo al valore del bene in conces-sione e alla redditività ordinariamente ritraibili dal concessionario(Cons. Stato, n. 5289/2013).5. In relazione al mancato rispetto dell'obbligo di comunicazionedi avvio del procedimento amministrativo, si rileva che, in ragionedel principio di autosufficienza ex art. 366 n. 6 c.p.c., la ricorrenteavrebbe dovuto trascrivere, almeno per stralcio, il contenuto dell'attod'appello, nel quale si faceva riferimento alla pretesa violazione delloart. 7 della legge n. 241 del 1990, in ordine all'obbligo di comunica-zione di avvio del procedimento amministrativo.La ricorrente si è limitata a riferire che «il contenuto complessivodel secondo e settimo motivo di appello, invece, non sono stati esa-8 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026minati compiutamente dalla Corte difettando il rapporto tra chiestoe pronunciato (pag. 12 e 13 appello)».Senza contare che per una parte della giurisprudenza ammini-strativa non sussiste un obbligo di avviso di avvio del procedimentonel caso in cui il procedimento stesso culmini in un provvedimentovincolato, come quello relativo alla rideterminazione del canone con-cessorio in applicazione dell'art. 4 della legge n. 494 del 1993 edell'art. 1, commi 251 e 252, della legge finanziaria n. 296 del 2006(Cons. Stato, n. 5289/2013; v. anche Cons. Stato, n. 4764/2013).Ciò, in quanto tale provvedimento risulta finalizzato a superarecanoni risalenti e da adeguare invece, secondo una ragione di bilan-ciamento dei valori più attuale, alla capacità di reddito e alla utilitàeconomica del bene, che comunque è e resta un bene pubblico, peril concessionario, secondo i criteri, i parametri e gli importi a metroquadrato direttamente predeterminati dalla richiamata legge finan-ziaria.6. Anche con riguardo alla pretesa violazione del legittimo affi-damento, è sufficiente richiamare le conclusioni dell'Avvocato gene-rale dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA], nella causa C-598/22, ove si precisa che «nonimporta se la […] possa affermare un legittimo affidamento sul rin-novo della sua concessione; ciò che conta è che essa non possa af-fermare di nutrire un legittimo affidamento sul fatto che, dopo il rin-novo, le opere non amovibili non resterebbero acquisite allo Stato,condizionando così il valore della concessione» (paragrafo 69).Non può non ricordarsi che anche la Corte costituzionale, nellasentenza n. 302 del 2010, ha affrontato anche il tema del legittimoaffidamento dei concessionari a fronte dell'aumento dei canoni pro-dotto con la legge n. 296 del 2006, anche sotto il profilo comunitario(in tal senso anche Cons. Stato, n. 2137/2023).9 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Si è sottolineato che «non si può dire che l'aumento dei canoni,disposto dalla previsione legislativa censurata, sia giunto inaspet-tato, giacché esso si è sostituito ad un precedente aumento, di no-tevole entità, non applicato per effetto di successive proroghe, marimasto tuttavia in vigore sino ad essere rimosso, a favore di quellovigente, dalla norma oggetto di censura. Né l'incremento può essereconsiderato frutto di irragionevole arbitrio del legislatore, tale da in-durre questa Corte a sindacare una scelta di indirizzo politico-econo-mico, che sfugge, in via generale, ad una valutazione di legittimitàcostituzionale. Si tratta infatti di una linea di valorizzazione dei benipubblici, che mira ad una loro maggiore redditività per lo Stato».Con l'ulteriore chiarimento per cui si deve «ricordare in propositola giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione Europea, lad-dove sottolinea che una mutazione dei rapporti di durata deve rite-nersi illegittima quando incide sugli stessi in modo improvviso e im-prevedibile, senza che lo scopo perseguito dal legislatore ne impo-nesse l'intervento (sentenza 29 aprile 2004, in cause C-487/01 e C-7/02). Per i motivi illustrati sopra, l'intervento del legislatore non èstato né improvviso e imprevedibile, né ingiustificato rispetto alloscopo perseguito di assicurare maggiori entrate all'erario e di pere-quare le situazioni dei soggetti che svolgono attività commerciali,avvalendosi di beni pubblici, e quelle di altri soggetti che svolgono leidentiche attività, ma assoggettate a prezzi di mercato relativi all'u-tilizzazione di beni di proprietà privata».7. La questione di cui all'art. 143, comma 8, del d.lgs. n. 163 del2006, in materia di concessioni di lavori pubblici, non risulta infineaffrontata espressamente dalla sentenza della Corte d'appello, sic-ché, al fine di scongiurare il carattere di novità della questione, laricorrente avrebbe dovuto indicare il luogo processuale nel quale, nei10 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026precedenti giudizi di merito, la questione era stata sottoposta al con-traddittorio delle parti.8. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce la «viola-zione e/o falsa applicazione dell'art. 1, comma 251, della legge 27dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007), in relazione al punto 3dell'art. 360 c.p.c., nonché violazione e/o falsa applicazione dell'art.29e 49 cod. nav. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3del decreto-legge n. 400/1993. Violazione e/o falsa applicazione de-gli artt. 39 cod. nav. e 19 del regolamento di esecuzione del cod.nav., in relazione al punto 3 dell'art. 360 c.p.c.».In sostanza, la ricorrente contesta la sentenza della Corte d'ap-pello nella parte in cui ha ritenuto sussistere le pertinenze demaniali.La sentenza impugnata, pur riportando passi della sentenza dellaCorte costituzionale n. 29 del 2017, non ne avrebbe compreso laportata.A giudizio della ricorrente, in realtà, la nuova norma di cui all'art.1, comma 252, del d.lgs. n. 296 del 2006 non dovrebbe applicarsi«alle concessioni non ancora scadute che prevedano la realizzazionedi impianti e infrastrutture da parte del concessionario, ivi inclusequelle rilasciate prima del 2007».Una mera concessione di «ombrellaggio» non potrebbe certo es-sere equiparata a quella «di costruzione e gestione del porto turi-stico».Nella specie, per la ricorrente, l'importo del canone di conces-sione era stato calcolato anche in relazione al piano di investimentiproposto dal concessionario.La Corte d'appello avrebbe confuso gli istituti relativi alle conces-sioni per licenza, rispetto alle concessioni per atto formale di duratapluriennale (riferita anche ai porti turistici).11 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026La Corte territoriale avrebbe poi affermato la natura pertinen-ziale, facendola derivare essenzialmente dall'autocertificazione pro-veniente dallo stesso concessionario.Ulteriore profilo erroneo della sentenza impugnata si rinverrebbenell'affermazione per cui le concessioni «assentite in precedenza in-dividuavano opere di difficile rimozione, che pertanto al momentodel rinnovo della concessione sarebbero state automaticamente in-camerate, nonché in ragione del fatto che nell'autocertificazione laconcessionaria avrebbe affermato la natura pertinenziale delle opereanzidette».Le opere esistenti sull'area demaniale non potevano essere qua-lificate come pertinenze demaniali, trattandosi di beni sorti succes-sivamente al rilascio della concessione, per i quali la concessionariavantava un autonomo diritto di proprietà superficiaria, non potendosiverificare la accessione dei beni amovibili ex art. 49 cod. nav., inipotesi di rinnovo della concessione.La licenza n. 30/2004 si sarebbe trasformata in atto formale n.12 del 2/11/2006, senza soluzione di continuità.Non si trattava, comunque, di lavori di mera manutenzione e am-modernamento dello stabilimento balneare già esistente realizzatodalla concessionaria nel corso del rapporto. La somma di euro1.885.067,68 costituiva un investimento in alcun modo giustificatodalla semplice tinteggiatura e manutenzione.Inoltre, la Corte di merito avrebbe esaminato in maniera super-ficiale il motivo relativo ai valori OMI, in quanto il Comune di Romasi sarebbe limitato a consultare il sito Internet dell'OMI, nel qualeerano indicate genericamente le destinazioni in quattro grandi cate-gorie (residenziale, commerciale, terziaria e produttiva), senzapreoccuparsi di acquisire tabelle dettagliate, disponibili presso l'A-12 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026genzia del territorio e contenenti la suddivisione nelle rispettive sot-tocategorie.In tal modo, il Comune ha accomunato in un'unica destinazionetipologie di immobili aventi caratteristiche diverse, attraverso un'ap-plicazione erronea e grossolana dei criteri applicabili.9. Il motivo è solo parzialmente fondato, nei termini che se-guono.9.1. Il motivo, infatti, risulta inammissibile nella parte concer-nente la natura di opere del demanio marittimo, ritenuta dalla Corted'appello con pieno giudizio meritale, in alcun modo sindacabile inquesta sede.9.2. Deve muoversi, infatti, dalla distinzione dell'ipotesi dellaproroga della concessione rispetto a quella della rinnovazione (que-st'ultima si è verificata nella specie, ad avviso della Corte territo-riale).In caso di proroga della concessione, infatti, si presuppone lacontinuazione di un rapporto in corso, sicché le opere non amovibili,eventualmente realizzate nel corso del rapporto, non divengono diproprietà dello Stato, ex art. 49 cod. nav., al momento della sca-denza della concessione che, invece, viene appunto prorogata nellasua durata, restando quella originaria (Cons. Stato, n. 116/2020;Cons. Stato, n. 626/2013).Nell'ipotesi, invece, di rinnovazione della concessione (che èquella in esame), il rinnovo incide, rivitalizzandolo, su di un rapportoormai esaurito: in tale ultima evenienza, si producono gli effetti chela legge e le stesse clausole contrattuali annettono allo spirare fisio-logico dell'originario rapporto. Tra tali effetti va annoverato anchequello della devoluzione al demanio delle opere di non facile rimo-zione edificate dal concessionario (Cons. Stato, n. 6852/2018; Cons.13 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Stato, 5/5/1995, n. 406; Cons. Stato, 27/4/1995, n. 365; Cons.Stato, 8/4/2000, n. 2035).A differenza, dunque, della proroga della concessione, che deter-mina il prolungamento - senza soluzione di continuità - della duratadella concessione, il rinnovo della stessa integra gli estremi di unanuova concessione, che si sostituisce alla precedente ormai scaduta.Decorso il termine di durata, scaduta l'originaria concessione de-maniale marittima, si verifica ipso iure, ai sensi dell'art. 49 cod. nav.,la devoluzione a favore dello Stato: sebbene la concessione sia statarinnovata, le opere non agevolmente rimuovibili realizzate dal con-cessionario nel periodo d'efficacia della concessione scaduta - fattapoi oggetto di rinnovo - sono acquisite con effetto legale automaticoal demanio statale.Trattasi, dunque, di un effetto costitutivo prodottosi ex lege, percui l'atto amministrativo di acquisizione o di incameramento ha effi-cacia meramente dichiarativa di una vicenda traslativa ormai con-clusa (Cons. Stato, n. 6852/2018); con la precisazione per cui il rin-novo della concessione non posticipa affatto l'effetto traslativo dellaproprietà, già prodottosi alla scadenza del termine di durata dellaconcessione.9.3. Si è anche chiarito che al termine della concessione l'oneredella rimessione in pristino grava sul concessionario, non sull'Ammi-nistrazione. L'art. 49 cod. nav. interviene per regolare i rapporti traconcedente e concessionario, quando l'opera presenta caratteristichedi utilità tale da meritare di essere mantenuta.Diversamente, il concessionario è tenuto alla rimessione in pri-stino.L'effetto di incameramento è, dunque, previsto ex lege, ma nonè automatico, e soprattutto non è sganciato da un serio giudizio diutilità per la collettività; sicché le conseguenze manutentive che de-14 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026rivano dalla mancata acquisizione delle opere da parte dello Statogravano interamente sull'ex concessionario (Cons. Stato, n. 690/2021; Cass., Sez. Un., n. 33100/2022, che ha dichiarato inammissi-bile il ricorso per cassazione avverso la sentenza del Cons. Stato n.690/2021).9.4. La Corte di giustizia UE, con la sentenza 11/7/2024, causaC-598/22, ha ritenuto che l'art. 49 TFUE deve essere interpretato nelsenso che non osta ad una norma nazionale (art. 49 cod. nav.) se-condo la quale, alla scadenza di una concessione per l'occupazionedel demanio pubblico e salva una diversa pattuizione nell'atto di con-cessione, il concessionario è tenuto a cedere, immediatamente, gra-tuitamente e senza indennizzo, le opere non amovibili da esso rea-lizzate nell'area concessa, anche in caso di rinnovo della conces-sione.Ciò in ossequio al principio di inalienabilità, che implica che ildemanio pubblico resta di proprietà di soggetti pubblici e che le au-torizzazioni di occupazioni demaniali hanno carattere precario, nelsenso che esse hanno una durata determinata e sono inoltre revo-cabili.Inoltre, la questione se si tratti di un rinnovo o della prima attri-buzione di una concessione non può avere alcuna incidenza sull'in-terpretazione dell'art. 49 cod. nav.La Corte di giustizia ha constatato che il rinnovo di una conces-sione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella succes-sione di due titoli di occupazione di tale demanio e non nella perpe-tuazione o nella proroga del primo. Tale interpretazione è peraltroidonea a garantire che l'attribuzione di una concessione possa avve-nire soltanto all'esito di una procedura concorrenziale che ponga tuttii candidati e gli offerenti su un piede di parità.15 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/20269.5. La Corte d'appello si è attenuta ai principi giurisprudenzialisopra indicati, rilevando che tutti gli ordini di introito emessi da RomaCapitale riguardavano un'area scoperta di mq 27.210 ed un'areadella superficie di mq 1.072 occupata da opere di difficile rimozione,oltre un'area di mq 138 occupata da manufatti a destinazione com-merciale.In realtà, l'originaria concessionaria era la ATBLL, che aveva con-seguito la concessione n. 5/2004; successivamente, era stata rila-sciata alla [OSCURATO:SOCIETA]. la concessione n. 30/2004, valida dal 1/1/2002al 31/12/2007; anche in tale concessione si faceva riferimento aun'area demaniale marittima di mq 30.452, di cui mq 27.210 di areascoperta e mq 1.195 costituita da pertinenze demaniali.Nell'autocertificazione della concessionaria datata 10/4/2008erano specificate le seguenti misure: area scoperta mq 27.210;struttura di facile rimozione mq 2.031; struttura di difficile rimozionemq 1.072,47; pertinenze commerciali mq 138,53.Pertanto, le valutazioni della Corte territoriale sono sorrette daun giudizio pienamente meritale, frutto dell'esame dell'intera docu-mentazione, e non limitato all'autocertificazione.10. Il motivo risulta, invece, fondato con riferimento all'inseri-mento da parte del Comune di tutte le pertinenze demaniali nell'u-nica categoria commerciale, ai fini dell'applicazione dei valori OMI.Questa Corte, infatti, con ordinanza n. 16088 del 7/6/2023 haritenuto - superando il principio della prevalenza della tipologia dicomma 251, n. 2, della legge n. 296 del 2006 è rivolta ad individuarein modo differenziato le modalità di determinazione del canone, inragione della diversa natura delle pertinenze, appunto connesse adservizi.16 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Si prendono in considerazione non soltanto la fascia, la aggrega-zione di zone omogenee, la tipologia edilizia, ma anche la destina-zione degli immobili all'interno della zona di riferimento.Tale precedente di questa Corte attiene all'attività di ristorazionee bar (in tal senso anche TAR Lazio, Sez. IV, 17/6/2024, n. 12245;TAR Lazio, sez. V-ter, 31/12/2024, n. 23845, che si riferisce a bar,cucina, tabaccheria e negozi; Cons. Stato, sez. VII, 1/3/2023, n.2137).Più recentemente si è osservato che, in tema di concessioni dibeni del demanio marittimo, l'art. 1, comma 251, n. 2 della l. n. 296del 2006, prevedendo modalità differenziate di determinazione delcanone in ragione della diversa natura delle pertinenze, assegna unvalore specifico e rilevante ai fini dell'individuazione dei valori OMIcui rapportare la determinazione di parte del canone concessorio,escludendo pertanto la possibilità di omologare le pertinenze adibitead attività di ristorazione e bar a quelle turistico-ricreative svolte dalconcessionario (nella fattispecie, la S.C. ha cassato con rinvio la sen-tenza di merito che, nel calcolare il canone demaniale, aveva assi-milato l'attività di gestione dello stabilimento balneare a quella diristorazione, qualificandole entrambe, in maniera indifferenziata esecondo un criterio di prevalenza, come attività commerciali) (Cass.,sez. 1, 19/4/2024, n. 10605).La Corte d'appello non si è attenuta a tali principi di diritto, limi-tandosi ad affermare che la contestazione della concessionaria erainfondata «in quanto l'applicazione dei valori medi indicati dall'OMIera senz'altro possibile, anche in difetto della classificazione, daparte della Regione Lazio, delle aree demaniali secondo la loro va-lenza turistica in quanto l'art. 3, comma 1, lettera a), d.l. n. 400/1993, modificato dall'art. 1, comma 251, legge n. 296/2006, stabi-lisce che nelle more dell'emanazione del provvedimento regionale la17 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026categoria di riferimento è quella della normale valenza turistica,esattamente quella presa a riferimento negli ordini di introito».12. Restano invece assorbiti il terzo ed il quarto motivo.13. Con il terzo motivo di impugnazione si deduce infatti «l'o-messo esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato og-getto di discussione tra le parti ex art. 360 n. 5 c.p.c., e/o nullitàdella sentenza ex art. 360, primo comma, n. 4, c.p.c.».La ricorrente aveva impugnato la sentenza del Tribunale, che nonaveva disposto la chiesta CTU.[OSCURATO:PERSONA] di prime cure aveva affermato apoditticamente la cor-rettezza dei calcoli disposti dall'Amministrazione comunale, a frontedella contestazione formulata dalla concessionaria.La Corte d'appello si sarebbe limitata ad affermare che la KELLYnon aveva realizzato alcuna nuova opera sull'area demaniale, essen-dosi limitata a curare la manutenzione ed a migliorare le strutturegià esistenti.Ad avviso della ricorrente, vi sarebbe stata violazione delle regoledel processo, in quanto la CTU sarebbe stato un mezzo di prova in-dispensabile per la qualificazione dei beni quali pertinenziali ed inordine alla loro natura.14. Con il quarto motivo di impugnazione si deduce invece la«violazione e/o falsa applicazione dell'art. 91 c.p.c. e 96 c.p.c. exart. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.».La Corte d'appello ha confermato la condanna al pagamento dellespese di lite da parte del Tribunale, giustificando l'aumento del 30%riconosciuto dal Tribunale per il particolare contributo di chiarezzafornito dalla difesa dell'Agenzia del demanio sulle tematiche oggettodi controversia.15. La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, in rela-zione all'accoglimento parziale del secondo motivo, con rinvio alla18 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 16598/2024Numero sezionale 2896/2026Numero di raccolta generale 23050/2026Data pubblicazione 10/07/2026Corte d'appello di Roma, che dovrà valutare il valore delle pertinenzedemaniali, sulla scorta dei valori OMI, ma in ragione della diversanatura delle stesse, in base alla effettiva connessione ad attivitàcommerciale, terziaria, direzionale o di produzione di beni e servizi,nei limiti di quanto allegato e dimostrato dalle parti, e che provve-derà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.Maccoglie il secondo motivo di ricorso, nei termini di cui motivazione;rigetta il primo motivo; dichiara assorbiti i restanti; cassa la sentenzaimpugnata, in relazione alle censure accolte, con rinvio alla Corted'appello di Roma, in diversa composizione, cui demanda di provve-dere anche sulle spese del giudizio di legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 giugno 2026Il PresidenteGuido Mercolino19 RG n. 16598/2024 Cons. est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio
Sentenza Cassazione n. 23050/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris