Cassazione n. 04789/2025

ciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 13895/2023 R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA]'OGLIO, in persona del Sindaco p.t., rappre- sentato e difeso dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto in Roma, piazzale Clodio, n.8; –ricorrente – contro MINISTERO DELL'INTERNO e MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei Ministri p.t., rappresentati e difes i dall ' Avv ocatura generale dello Stato, con domicilio legale in Roma, viadei Portoghesi, n.12; –controricorrenti e ricorrenti incidentali – avverso la sentenza della Corte d'appellodi Brescia n. 1473/22, depositata il 12 dicembre 2022. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22 ottobre 2024 dal [OSCURATO:PERSONA].[OSCURATO:PERSONA] 1. Il Comune di Palazzolo sull'Oglio convenne in giudizio il Ministero dell'interno e il Ministero dell'economia e delle finanze, per sentirli condan- nare al pagamento della somma di Euro 142.133,64, dovuta a titolo di com- pensazione per i minori introiti dell'ICI relativi agli anni compresi tra il 2001 e il 2009, ai sensi dell'art. 64 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, ed il subordine al risarcimento del danno. Si costituirono i Ministeri edeccepirono la prescrizione e l'infondatezza della domanda, chiedendo in via riconvenzionale la condanna del Comune al pagamento della somma di Euro 172.085,52, a titolo di restituzione delle somme erogate in assenza della dichiarazione prescritta dal d.m. 1° luglio 2002, n. 197, detratti gl'importi già recuperati o non corrisposti. 1.1. Con sentenza del 7 ottobre 2021, il Tribunale di Brescia accolse la domandaprincipale e rigettò quella riconvenzionale, condannando i Ministeri al pagamento della somma di Euro 142.133,64, oltre interessi legali. 2. L'impugnazione proposta dai Ministeri è stata parzialmente accolta dalla Corte d'appello di Brescia, che con sentenza del 12 dicembre 2022 ha rideterminato la somma dovuta al Comune in Euro 3.399,26, oltre interessi. Premesso che la ratio della disciplina introdotta dall'art. 64 della legge 388 del 2000 consisteva nel compensare la riduzione del gettito dell'ICI de- terminata dal passaggio dalla modalità di calcolo della base imponibile degli immobili classificati nel gruppo catastale D parametrata sul valore contabile a quella modulata sulla rendita catastale, la Corte ha osservato che la perdita subìta dai Comuni per effetto di tale riduzione non era limitata all'anno in cui aveva avuto luogo il predetto passaggio, ma era destinata a ripetersi anche negli anni successivi, per i quali si poneva dunque la questione dell'individua- zione degl'immobili di categoria D rilevanti ai fini del superamento della soglia cui la norma in esame subordinava l'insorgenza del diritto ai trasferimenti. Rilevato che l'art. 64 della legge n. 388 del 2000 e l'art. 2 del d.m. n. 197 del 2002, nel menzionare i minori introiti derivanti dall'autodeterminazione prov- visoria delle rendite, non distinguevano a seconda degli anni di passaggio a tale modalità di calcolo, coerentemente con la considerazione complessiva di tali introiti dal punto di vista contabile, ha ritenuto infondata la tesi sostenuta dai Ministeri, secondo cui il decremento del gettito doveva essere valutato per ciascun anno al netto delle perdite già attestate nell'anno precedente: ha osservato infattiche il riferimento ai singoli bilanci di previsione trovava giu- stificazione nel calcolo dell'ICI su base annuale e nella corrispondente ca- denza delle attestazioni, mentre quello ai singoli fabbricati era giustificato dal fatto che la base imponibile complessiva era costituita dalla sommatoria dei dati relativi alle singole unità. Ha aggiunto che il consolidamentodei trasferi- menti erariali, previsto dall'art. 3, comma secondo, del d.m.n. 197 costituiva soltanto una modalità tecnica contabile, che non escludeva l'obbligo del Co- mune di certificare, anche per gli anni successivi, il superamento delle soglie di legge anche per i minori introiti corrispondenti a contributi già consolidati, con la conseguenza che, in difetto di attestazione ovvero in caso di mancato raggiungimento dei parametri previsti dall'art. 64, il Comune perdeva il diritto al trasferimento a prescindere dal consolidamentopregresso. Ha ritenuto in- fine che tale interpretazione trovasse conferma nella circolare F.L. n. 6 del 24 dicembre 2008, rispetto alla quale i comunicati del 1° dicembre 2009 e del 23 gennaio 2009 avevano comportato un deciso mutamento d'indirizzo, non giustificato da sopravvenute disposizioni di legge. Ciò posto, e precisato che ai fini del riconoscimento dei contributi il legi- slatore aveva previsto un procedimento caratterizzato da precise scadenze temporali, la cui applicabilità non poteva ritenersi esclusa dalla circolare F.L. n. 6 del 2008, avente efficacia meramente interna, la Corte ha rilevato che per l'anno 2009 il Comune aveva ricevuto la somma di Euro 138.734,38, pur non avendo formulato la richiesta mediante la presentazione del modulo di cui al d.m. n. 197 del 2002, ed ha pertanto concluso che tale importo era stato indebitamente erogato. In ordine alle restanti annualità, ha invece disatteso l'eccezione di pre- scrizione sollevata dai Ministeri, osservando che nella specie non trovavano applicazione né il termine quinquennale, in mancanza di un'espressa disposi- zione di legge, né l'art. 2948, primo comma, n. 4 cod. civ., ma l'ordinaria prescrizione decennale, non trattandosi d'importi da corrispondere annual- mente in base al medesimo titolo, ma di crediti distinti ed eventuali, che po- tevano sorgere o meno di anno in anno sulla base delle certificazioni periodi- camente inviate ai sensi del d.m. n 197del 2002; pur ancorandone la decor- renza alla data in cui il Ministero aveva effettuato le trattenute, ha ritenuto che, in mancanza della relativa prova, il dies a quodovesse essere individuato nella data del 1° dicembre 2009, in cui il Ministero aveva riconosciuto il pro- prio debito, mediante la pubblicazione sul proprio sito webdegl'importi attri- buiti a ciascun ente per i periodi dal 2002 al 2008 e la precisazione che, es- sendo ancora in corso ulteriori controlli, essi erano suscettibili di modifiche e correzioni, e che, per quanto concerneva l’anno 2009, la verifica non era an- cora stata effettuata, non essendo disponibile il dato della spesa corrente rendicontata riferita a tale anno. Sulla base di tali considerazioni, ha proceduto infine alla rideterminazione del credito del Comune, detraendo dall'importo di Euro 142.133,64 (ivi com- presi Euro 81.091,39 recuperati dall'Erario ed Euro 61.42,25 inizialmente as- segnati ma non erogati) quello di Euro 138.734,38, erogato in mancanza della prescritta dichiarazione. 3. Avverso la predetta sentenza il Comune ha proposto ricorso per cas- sazione, articolato in due motivi, illustrati anche con memoria. I Ministeri hanno resistito con controricorso, proponendo ricorso incidentale, affidato ad un solo motivo. [OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo d'impugnazione,il Comune denuncia la violazione dell'art. 2, comma quarto, del d.m.n. 197 del 2002 e dell'art. 1, comma 712, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, nonché la falsa applicazione dell'art. 2-quater, comma settimo, del d.l. 7 ottobre 2008, n. 154 e dell'art. 14, comma 33-quater, della legge 30 luglio 2010, n. 122, censurando la sentenza impugnata per aver ritenuto non dovuti i contributi relativi all'anno 2009, a causa della mancata presentazione della relativa certificazione, senza tener conto del consolidamento del contributo relativo all'anno precedente, che escludeva l'obbligo di presentare la predetta certificazione, in mancanza di un'ulteriore riduzione di gettito. Sostiene che tale interpretazione, conforme alla natura annuale dell'ICI ed alla conseguente durevolezza del minor gettito, destinato a consolidarsi nel tempo, trovava conforto nella circolare F.L. n. 9 del 18 maggio 2007, la quale imponeva la presentazione della certificazione soltanto in presenza di variazioni rispetto agli anni precedenti o di perdite accertate e non certificate, non potendo trovare invece applicazione l'art. 2- quater, comma settimo, del d.l. n. 154 del 2008 e l'art. 14, comma 33-quater, della legge n. 122 del 2010, i quali riguardavano le dichiarazioni relative all'anno 2005 ed a quelli precedenti. 2. Con il secondo motivo, il Comune deduce la violazione del divieto di venire contra factum proprium, dell'autovincolo procedimentale, del legittimo affidamento e della buona fede di cui agli artt. 2 e 97, secondo comma, Cost., agli artt. 1175, 1366 e 1375 cod. civ. ed all'art. 88 cod. proc. civ., nonché l'omesso esame di fatti controversi e decisivi peril giudizio, censurando la sentenza impugnata per non avere valutato il comportamento tenuto dai Mi- nisteri, che, dopo avere escluso, con la circolare F.L.n. 9 del 2007, la neces- sità della presentazione di nuove dichiarazioni, avevano sostenuto in giudizio l'opposta tesi. 3. Con l'unico motivo del ricorso incidentale, i Ministeri denunciano la violazione e la falsa applicazione dell'art. 64 della legge n. 388 del 2000 e degli artt. 2 e 3 del d.m. n. 197 del 2002, sostenendo che i minori introiti derivanti dall'ICI in conseguenza dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, che costituiscono la sola quan- tità rilevante ai fini dell'interpretazione dell'art. 64 cit., vanno individuati esclusivamente in quelli derivanti dai nuovi immobili che nella singola annua- lità passano, ai fini della determinazione dell'imponibile, dal riferimento al valore contabile a quello alla rendita catastale provvisoria. Premesso infatti che l'art. 64 cit., nel sostituire il meccanismo di compensazione previsto dallo art. 53, comma quattordicesimo, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che teneva conto di tutti i fabbricati che nel triennio erano passati dal valore con- tabile alla rendita catastale provvisoria, ha previsto innanzitutto il consolida- mento delle somme relative al contributo riguardante il triennio 1998-2000, disponendo inoltre che, a decorrere dall'anno 2001, dev'essere versato, oltre al contributo, un aumento calcolato di anno in anno in misura corrispondente ai minori introiti derivanti dall'ICI in conseguenza dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, affermanoche il termine aumento si riferisce esclusivamente al differenziale, che costituisce una perdita per il Comune, e non anche ai trasferimenti statali, già stabiliz- zatisi come entrate, i quali non possono essere presi nuovamente in conside- razione negli annisuccessivi, al fine di verificare il superamento delle soglie previste dal comma primo dell'art. 64. Diversamente opinando, non trove- rebbe giustificazione il comma secondo dell'art. 64, il quale prevede che, qua- lora la determinazione della rendita catastale definitiva comporti un aumento degli introiti superiore al 30%, i trasferimenti erariali di parte corrente in fa- vore del Comune sono ridotti in misura corrispondente. Aggiungonoche tale interpretazione trova conforto nel d.m. n. 197 del 2002, il quale prevede la riduzione dei trasferimenti in misura pari all'eccedenza di gettito ed il conso- lidamento della stessa a decorrere dall'anno successivo a quello in cui le ren- dite catastali sono divenute inoppugnabili. Sostengonoinoltre che l'interpre- tazione adottata dalla sentenza impugnata, oltre a comportare una moltipli- cazione dei valori da accertare rispetto al complesso degl'immobili censiti nella categoria catastale D, implicherebbe necessariamente il superamento dei parametri di legge. Precisato infine che il meccanismo del consolidamento è previsto direttamente dall'art. 64 della legge n. 388 del 2000, alla quale il d.m. n. 197 del 2002 si è limitato a dare attuazione, affermanoche il criterio in tal modo adottato costituisce espressione di una scelta non irrazionale com- piuta dal legislatore nell'esercizio della sua discrezionalità. 4. Il ricorso incidentale, da esaminarsi prioritariamente rispetto a quello principale, in quanto riguardante il diritto del Comune al riconoscimento dei contributi dovuti per gli anni compresi tra il 2001 e il 2009, è fondato. La questione proposta dai controricorrenti ha ad oggetto l'interpretazione dell'art. 64 della legge n. 388 del 2000, ai sensi del quale, a decorrere dallo anno 2001, i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai Comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dall'autodeterminazione provvisoria delle ren- dite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti ai sensi del d.m. 19 aprile1994, n. 701, dovevano essere compensati con corrispon- dente aumento dei trasferimenti statali se di importo superiore a Lire 3.000,00 e allo 0,5% della spesa corrente prevista per ciascun anno. La de- terminazione dei criteri e delle modalità per l'applicazione di tale disposizione era demandata dal comma terzo al Ministro dell'interno, il quale vi ha prov- veduto, di concerto con il Ministero del tesoro, del bilancio e della program- mazione economica, conil d.m. n. 197 del 2002: l'art. 2 di tale decreto, dopo aver ribadito che i trasferimenti erariali devono essere aumentati in misura pari alla perdita di gettito subìta dal Comune ove quest'ultima sia di un im- porto superiore a Euro 1.549,37 ed allo 0,5% della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si era verificata la perdita, definitivamente assestato (comma primo), ha stabilito che il contributo sta- tale deve essere pari alla differenza tra il gettito dell'ICI che sarebbe derivato dai fabbricati classificabili nel gruppo catastale D considerando la base impo- nibile risultante prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite cata- stali effettuata secondo le procedure previste dal d.m. n. 701 del 1994 e quello derivante dagli stessi fabbricati a seguito della predetta autodetermi- nazione provvisoria delle rendite catastali; l'entità del minor gettito deve es- sere calcolata applicando l'aliquota dell'imposta vigente nell'esercizio finan- ziario in cui i contribuenti, perla prima volta, effettuano i pagamenti in base alle rendite catastali provvisoriamente autodeterminate ai sensi del predetto decreto ministeriale; il contributo statale deve essere attribuito nell'anno suc- cessivo a quello in cui si è verificata la perditadel gettito dell'ICI ed è conso- lidato nei trasferimenti erariali dei Comuni interessati. La questione in esame è stata già affrontata dalla giurisprudenza di legit- timità, e risolta mediante l'enunciazione del seguente principio di diritto, che il Collegio condivide ed intende ribadire anche in questa sede: «i trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall'art. 64 della legge n. 388 del 2000 e dal d.m. n. 197 del 2002 e volti a compensare, a decorrere dall'anno 2001, i minori introiti relativi all'ICI conseguiti dai Comuni per effetto dei minori im- ponibili derivanti dall'autodeterminazione provvisoria delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previ- sto dal d.m. n. 701 del 1994, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a Euro 1.549,37 e allo 0,5% della spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento delle predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni pre- sentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini della determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeter- minazioni provvisorie delle rendite catastali dei fabbricati di categoria D pre- sentate dai contribuenti in quell'anno ma anche di quello scaturente da auto- determinazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati» (cfr. Cass., Sez. I, 3/07/2023, nn. 18701, 18705, 18718; 6/07/2023, nn. 19168, 19895). A fondamento di tale conclusione, si è osservato che a)la ratio del con- tributo in questione consiste nel neutralizzare le conseguenze sfavorevoli in termini di gettito ICI per i Comuni derivanti dall'applicazione del meccanismo provvisorio di determinazione della rendita catastale per autodichiarazione introdotto dall'art. 1, comma terzo, del d.m. n. 701 del 1994, che conferisce rilievo provvisorio ai fini fiscali alla «rendita proposta», b) l'art. 64, comma terzo, della legge n. 388 del 2000 ha introdotto, a decorrere dall'anno 2001, nuove modalità di determinazione del contributo, diverse da quelle previste per gli anni precedenti dall'art. 31, comma terzo, della legge 23 dicembre 1998, n. 488 e dall'art. 53, comma quattordicesimo, della legge n. 388 del 2000, e consistenti da un lato nella stabilizzazione del diritto dei Comuni ai trasferimenti compensativi e dall'altro nell'introduzione di una franchigia, la cui operatività è condizionata al mancato superamento di due soglie quanti- tative, una determinatain misura fissa, e volta a neutralizzare variazioni «ba- gatellari», l'altra in misura percentuale, e volta a penalizzare i Comuni poco virtuosi che non tengano sotto controllo la spesa, c)la fissazione di tali soglie (soprattutto della prima) verrebbe sostanzialmente vanificata ove si consen- tisse di computare il minor gettito degli anni precedenti (già compensato me- diante trasferimenti erariali consolidati) anche ai fini della verifica in ordine al superamento delle soglie negli anni successivi, d)il consolidamento a regime dei trasferimenti acquisiti negli anni precedenti, previsto dal d.m. n. 197 del 2002, non si pone in contrasto con la disciplina dettata dall'art. 64, il quale, oltre a rimettere al decreto ministeriale la determinazione dei criteri e delle modalità per l'attuazione, presuppone l'operatività di tale principio, preve- dendo la riduzione dei trasferimenti erariali soltanto nel caso in cui, per effetto della determinazione della rendita catastale definitiva da parte degli uffici tec- nici erariali, derivino ai Comuni introiti superiori almeno del 30% rispetto a quelli conseguiti prima dell'autodeterminazione provvisoria delle rendite ca- tastali, e)è quindi possibile che, per effetto del consolidamento dei trasferi- menti erariali acquisiti, si determini la sterilizzazione dei minori gettiti dell'ICI maturati con riferimento alle autodichiarazioni relative a fabbricati presentate in un determinato anno, a causa del mancato superamento delle soglie nello anno di riferimento, f) tale sterilizzazione non si estende tuttavia agli anni successivi, ove in riferimento agli stessi immobili si produca un ulteriore man- cato introito, non essendovi alcun elemento testuale, né nella legge, né nel regolamento, che permetta di espungere dal minor gettito dell'ICI di un de- terminato anno anche quello maturato, in quell'anno, per effetto di autodi- chiarazioni presentate nell’anno precedente, o negli anni precedenti, e non compensate negli anni precedenti per la loro modestia, e quindi non consoli- date. 4.1. Non può dunque condividersi la tesi sostenuta dalla sentenza impu- gnata, secondo cui la previsione del consolidamento per gli anni successivi del contributo statale determinato sulla base del minor gettito dell'ICI verifi- catosi in un determinato anno non costituisce un elemento determinante per considerare rilevanti, ai fini del riconoscimento del contributo, i soli immobili di categoria D passati in autodeterminazione nel medesimo anno, trattandosi di una modalità tecnica meramente contabile, che lascia intatto l'obbligo del Comune di certificare, anche per gli anni successivi, il superamento delle so- glie di legge, ed essendo la perdita di gettito destinata a ripetersi anche negli anni successivi, fino all'individuazione della rendita catastale definitiva. Nessun rilievo può assumere, in contrario, la circostanza, evidenziata dalla Corte territoriale, che l'art. 2, comma primo, del d.m. n. 197 del 2002, nel fissare le soglie quantitative il cui superamento legittima il riconoscimento del contributo, determini quella variabile in misura pari allo 0,5% «della spesa corrente risultante dal bilancio di previsione dello stesso anno in cui si è ve- rificata la perdita»: tale previsione, anzi, ancorando il riconoscimento del con- tributo al confronto tra il minor gettito dell'ICI registratosi in un determinato anno e il volume complessivo della spesa corrente risultante dal bilancio del medesimo anno, conferma la già segnalata impossibilità di computare il minor gettito degli anni precedenti (già compensato mediante trasferimenti erariali consolidati) ai fini della verifica in ordine al superamento della soglia negli anni successivi. 5. E' altresì fondato il primo motivo del ricorso principale, riguardante il rigetto della domanda di riconoscimento dei contributi relativi all'anno 2009, a causa della mancata presentazione della relativa certificazione. In proposito, la sentenza impugnata ha richiamato a) l'art. 2 - quater , comma settimo, del d.l. n. 154 del 2008, che per gli anni precedenti al 2005 richiedeva, a pena di decadenza, la presentazione delle dichiarazioni entro il 31gennaio 2009, b) l'art. 14, comma 33 - quater , del d.l. n. 78 del 2010, che differiva il predetto termine al 30ottobre 2010, c) l'art. 1, comma 712 , della legge 296 del 2006, che per gli anni successivi al 2006 prevedeva la presen- tazione della dichiarazione entro il termine perentorio del 30giugno dell'anno successivo. Ha ritenuto inoltre che la circolare F.L. n. 9 del 2007, la quale escludeva la necessità della presentazione della dichiarazione in mancanza di variazioni, non fosse avvalorata da alcuna disposizione di legge, afferman- done comunque l'efficacia meramente interna. Orbene, il richiamo all'art. 2-quaterdel d.l. n. 154 del 2008 non può con- siderarsi pertinente, poiché lo stesso (così come l'art. 14, comma 33-quater, deld.l. n. 78 del 2010, che lo modificava) si riferiva alle dichiarazioni relative all'anno 2005 ed a quelle precedenti. Con riguardo alla presentazione della dichiarazione relativa all'anno 2009, trova invece applicazione l'art. 1, comma 712,della legge n. 296 del 2006, che stabiliva il termine perentorio del 30 giugno 2010. In riferimento a quest'ultima disposizione, la circolare F.L.n. 9 del 2007 precisava peraltro che «i certificati devono essere presentati dagli enti interessati solo se è avvenuta una variazione rispetto a quelli in prece- denza certificati, ovvero se trattasi di perdita accertata e non certificata. Per- tanto, gli enti che hanno già fatto richiesta e non hanno subìto ulteriori perdite non devono presentare alcuna dichiarazione, in quanto l'importo attribuito si consolida nei trasferimenti erariali»: tale precisazione, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte d'appello, non può considerarsi in contrasto con la disciplina dettata dall'art. 1, comma 712 cit., poiché appare coerente con il consolidamento previsto dall'art. 64, comma secondo, della legge n. 388 del 2000, che consente al Comune di fruire del contributo precedentemente riconosciuto anche per gli anni successivi in cui non si sia verificata alcuna ulteriore riduzione del gettito. 6. Tale rilievo, consentendo di ritenere superflua la presentazione della dichiarazione relativa all'anno 2009, ove in tale anno non si sia verificata una ulteriore riduzione di gettito, comporta l'assorbimento del secondo motivo, concernente la contraddittorietà del comportamento tenuto dai Ministeri. 7. La sentenza impugnata va pertanto cassata, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d'appello di Brescia, che provvederà, in diversa co