Cassazione n. 16001/2026

;- controricorrente –- avverso la sentenza n. 643/2021 emessa dal Tribunale di Palmi in data14/07/2021 e non notificata;udita la relazione della causa svolta dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA];1. [OSCURATO:PERSONA] impugnava la sentenza con la quale il Giudice dipace di Palmi aveva rigettato la l’opposizione da lei proposta avverso ilverbale di accertamento contenente una sanzione pecuniaria a suo caricoNumero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/2026per aver, in violazione dell’art. 21 d.lgs. n. 285/1992, eseguito un’opera(consistita in un muro perimetrale lungo circa 90 mt.) senza la preventivaautorizzazione della Provincia di [OSCURATO:PERSONA], proprietaria della strada.2. Il Tribunale di Palmi, pur integrando la motivazione della sentenza diprimo grado, rigettava il gravame, affermando che, quanto ai motivi diappello subb. 1), 2), 3) e 4), le circostanze inerenti alle violazioni riportatenel verbale, con riferimento al luogo (SP 49, località Forestella nel [OSCURATO:PERSONA]) e la tipologia (opera consistente in un muro perimetrale lungocirca 90 mt.) dell’intervento, avevano efficacia probatoria privilegiata fino aquerela di falso, in mancanza della quale il verbale assumeva valore diprova della violazione anche nel giudizio di opposizione, che, in relazione almotivo sub 2), in ogni caso, l’art. 21 d.lgs. n. 285/1992 non subordinal’applicazione della sanzione alla prova di un eventuale danno/rischio didanno all’incolumità pubblica, bensì alla sola assenza di previaautorizzazione, che per le medesime ragioni era altresì infondato il motivodi cui al n. 5), peraltro sollevato per la prima volta in appello e, come tale,inammissibile, che, in ogni caso, l’obbligo di manutenzione imposto dall’art.30 del citato d.lgs. non escludeva la necessità di una previa autorizzazionenei termini di cui all’art. 21 citato e che, con riferimento al motivo di cui aln. 6), la sentenza impugnata non faceva alcuna distinzione tra sanzioneprincipale ed accessoria, laddove al rigetto dell’opposizione seguivainevitabilmente la conferma di tutte le sanzioni irrogate.3. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione SpasiminaCondoluci sulla base di due motivi. [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] resistito con controricorso.In prossimità dell’adunanza camerale entrambe le parti hanno depositatomemorie illustrative.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Preliminarmente, destituita di fondamento è l’eccezione, sollevata dallaricorrente nella memoria illustrativa, di nullità della procura conferita dalVicesindaco della [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] e, quindi, diinammissibilità del controricorso.Numero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/2026Invero, poiché nell'ordinamento municipale è prevista la delega dal sindacoper determinate funzioni al vicesindaco o, in sua mancanza, ad assessori incaso di impedimento od assenza del sindaco, l'esercizio delle relativefunzioni da parte del vicesindaco, non incide sulla ammissibilità del ricorsoper cassazione proposto da un Comune la circostanza che la procura aldifensore sia stata conferita, anziché dal sindaco all'uopo autorizzato, dalvicesindaco, tanto se risulti l'indicata delega, quanto in caso contrario,dovendosi presumere la legittimità dell'atto, e cioè la ricorrenza di una dellesituazioni giustificative dell'intervento del vicesindaco (Cass., Sez. U,Ordinanza n. 598 del 30/08/1990).In tema di rappresentanza processuale del Comune, la causad'impedimento del sindaco a firmare direttamente la procura alle liti sipresume esistente, in virtù della presunzione di legittimità degli attiamministrativi, restando a carico dell'interessato l'onere di dedurre e diprovare l'insussistenza dei presupposti per l'esercizio dei poteri sostitutivi;pertanto, è valida la procura conferita dal vice-sindaco, sebbene in essa siastata omessa l'indicazione delle ragioni di assenza o impedimento delsindaco (Cass., Sez. 3, Sentenza n. 23261 del 18/11/2010; conf. Cass.,Sez. 5, Sentenza n. 11962 del 10/06/2016 e Cass., Sez., Ordinanza n. 7348del 07/03/2022).2. Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazionedell’art. 221 c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 1, nn. 3) e 5)(erroneamente indicati come commi), c.p.c., per aver il tribunaleerroneamente, a suo dire, rigettato i motivi di appello di cui ai numeri 1),2), 3) e 4) per non essere stata proposta querela di falso avverso lecircostanze accertate a verbale.3. Con il secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsaapplicazione degli artt. 21 e 30 d.lgs. n. 285/1992, in relazione all’art. 360,comma 1, n. 3) (erroneamente indicato come comma 3), c.p.c., nonchél’omesso esame di circostanze decisivi della controversia, in relazioneall’art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c., per aver erroneamente, a suo dire, iltribunale ritenuto che il motivo di appello di cui al n. 5) (concernente laNumero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/2026conferma, da parte del giudice di prime cure, della sola sanzione principale,e non anche di quella accessoria) fosse stato sollevato per la prima voltatardivamente in appello e, quanto al motivo sub 2), che l’applicazione dellasanzione di cui all’art. 21 d.lgs. n. 285/1992 fosse subordinata alla solaassenza di una previa autorizzazione, laddove lei aveva provveduto solo amanutenere e consolidare il preesistente manufatto (come previsto dall’art.30 d.lgs. citato), e per non aver considerato che la Provincia di ReggioCalabria non aveva provato che lei avesse eseguito lavori sulle fasce dipertinenza della Provincia o sulle relative fasce di rispetto e sulle aree divisibilità, né che avesse aperto un cantiere, e che il giudice di pace aveva,nella motivazione della sentenza, fatto riferimento alla sola sanzionepecuniaria principale e non anche a quella accessoria relativa al “Ripristinoluoghi/rimozione opere eseguite”.4. I due motivi, da trattarsi congiuntamene, siccome strettamente connessi,sono fondati per quanto di ragione.L’art. 21 (intitolato “Opere, depositi e cantieri stradali”) del d.lgs. 30 aprile1992, n. 285 (cd. Codice della Strada) stabilisce che:«1. Senza preventiva autorizzazione o concessione della competenteautorità di cui all'articolo 26 è vietato eseguire opere o depositi e aprirecantieri stradali, anche temporanei, sulle strade e loro pertinenze, nonchésulle relative fasce di rispetto e sulle aree di visibilità.2. Chiunque esegue lavori o deposita materiali sulle aree destinate allacircolazione o alla sosta di veicoli e di pedoni deve adottare gli accorgimentinecessari per la sicurezza e la fluidità della circolazione e mantenerli inperfetta efficienza sia di giorno che di notte. Deve provvedere a renderevisibile, sia di giorno che di notte, il personale addetto ai lavori esposto altraffico dei veicoli.3. Il regolamento stabilisce le norme relative alle modalità ed ai mezzi perla delimitazione e la segnalazione dei cantieri, alla realizzabilità dellavisibilità sia di giorno che di notte del personale addetto ai lavori, nonchéagli accorgimenti necessari per la regolazione del traffico, nonché lemodalità di svolgimento dei lavori nei cantieri stradali.Numero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/20264. Chiunque viola le disposizioni del presente articolo, quelle delregolamento, ovvero le prescrizioni contenute nelle autorizzazioni, èsoggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da €866 a € 3.464.5. La violazione delle suddette disposizioni importa la sanzioneamministrativa accessoria dell'obbligo della rimozione delle opererealizzate, a carico dell'autore delle stesse e a proprie spese, secondo lenorme del capo I, sezione II, del titolo VI.»In definitiva, la condotta sanzionata dall’art. 21, primo comma, c.d.s. vietadi eseguire, senza autorizzazione, opere o depositi sulle strade e sulle loropertinenze, consistendo nel fatto stesso della esecuzione dell’opera, conconseguente mantenimento sulla strada e sulle sue pertinenze di uncantiere con impiego di operai e mezzi (Cass., Sez. II, sentenza n. 8665 del13 aprile 2006).4.1. Nel procedimento di opposizione ad ordinanza ingiunzione relativa alpagamento di una sanzione amministrativa, sono ammesse lacontestazione e la prova unicamente delle circostanze di fatto, inerenti allaviolazione, che non siano attestate nel verbale di accertamento comeavvenute alla presenza del pubblico ufficiale o rispetto alle quali l'atto nonè suscettibile di fede privilegiata per una sua irrisolvibile contraddittorietàoggettiva (Cass., Sez. 2, Sentenza n. 3705 del 14/02/2013). Cass., Sez. 2,Ordinanza n. 24407 del 02/09/2025 ha, ad esempio, affermato chel'efficacia probatoria privilegiata dell'atto pubblico copre tutti i fatti accertatidurante l'ispezione e dei quali i pubblici ufficiali hanno fornito precisadescrizione nel verbale.In particolare, l'efficacia di piena prova fino a querela di falso, che ad essodeve riconoscersi - ex art. 2700 c.c., in dipendenza della sua natura di attopubblico -, oltre che quanto alla provenienza dell'atto ed alle dichiarazionirese dalle parti, anche relativamente "agli altri fatti che il pubblico ufficialeche lo redige attesta essere avvenuti in sua presenza (e conosciuti senzaalcun margine di apprezzamento) o da lui compiuti", non sussiste né conriguardo ai giudizi valutativi che esprima il pubblico ufficiale, né conNumero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/2026riguardo alla menzione di quelle circostanze relative a fatti, i quali, inragione delle loro modalità di accadimento repentino, non si siano potutiverificare e controllare secondo un metro sufficientemente obbiettivo epertanto, abbiano potuto dare luogo ad una percezione sensorialeimplicante margini di apprezzamento (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 29320del 07/10/2022).E così la fede privilegiata non si estende agli apprezzamenti ed allevalutazioni del verbalizzante né ai fatti di cui i pubblici ufficiali hanno avutonotizia da altre persone, ovvero ai fatti della cui verità si siano convinti invirtù di presunzioni o di personali considerazioni logiche (Cass., Sez. L,Sentenza n. 23800 del 07/11/2014). Parimenti, il disposto dell'art. 2700c.c. non preclude l'indagine su circostanze o fatti che nel medesimo attonon risultino né positivamente né negativamente acquisiti (Cass., Sez. 2,Sentenza n. 25811 del 18/11/2013).Orbene, nel caso di specie, dalla sentenza qui impugnata sembrerebbe chela valenza fidefacente venga riconosciuta a due aspetti: al luogo (SP 49,località Forestella nel Comune di Candidoni) e alla tipologia (operaconsistente in un muro perimetrale lungo circa 90 mt.) dell’intervento.La odierna ricorrente non contesta che l’opera consista in un muroperimetrale, ma sostiene che lo stesso preesistesse al sopralluogo, chel’intervento fosse consistito nella manutenzione e nel consolidamento dellostesso, di non aver aperto alcun cantiere e che la Provincia di ReggioCalabria non aveva provato che lei avesse eseguito lavori sulle fasce dipertinenza della Provincia o sulle relative fasce di rispetto e sulle aree divisibilità.Mentre avuto riguardo al primo aspetto, non può allora ritenersi che ilverbale faccia fede fino a querela di falso, non è dato sapere sel’individuazione del luogo dell’intervento sia il frutto di una personalepercezione soggettiva degli agenti o si fondi su dati oggettivi acquisiti inoccasione del sopralluogo. In assenza di indicazioni specifiche in tal senso,deve pervenirsi alla conclusione che anche questa parte del verbale non siaconnotato dalla fidefacienza.Numero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/2026Del resto, i verbali di accertamento redatti dai pubblici ufficiali fanno pienaprova, fino a querela falso, oltre che della provenienza dei medesimi da chili ha redatti, anche dei fatti attestati come avvenuti in presenza dell'autoredel verbale o conosciuti dal medesimo in base alle dichiarazioni raccolte oall'esame di determinati documenti, senza peraltro che tale efficaciaprobatoria possa estendersi alla veridicità delle suddette dichiarazioni o delcontenuto dei documenti esaminati, i quali possono essere contestati conqualsiasi mezzo di prova e senza ricorrere alla querela di falso (Cass., Sez.L, Sentenza n. 11751 del 24/06/2004).Tuttavia, nella fattispecie in esame, a prescindere dall’appartenenza delluogo in cui l’opera (muro perimetrale) risulta realizzata, ed anche a volerritenere che la stessa insistesse su una strada pubblica o su una fascia dirispetto del sedime stradale (peraltro, non è dato comprenderel’affermazione, resa dal tribunale a pag. 3 della sentenza, secondo cuisarebbe “irrilevante la prova, eventualmente resa in giudizio, sullacircostanza per cui il muro andrebbe o meno a ricadere nella proprietà diCondoluci Spasimina”), ciò che difetta è il mantenimento sulla strada e sullesue pertinenze, in occasione dell’esecuzione dell’opera, di un cantiere conimpiego di operai e mezzi, elemento che integra la condotta sanzionatadall’art. 21, primo comma, c.d.s., se posta in essere in assenza diautorizzazione. Solo in presenza di un cantiere, infatti, chi esegue lavori odeposita materiali sulle aree destinate alla circolazione o alla sosta di veicolie di pedoni deve adottare gli accorgimenti necessari per la sicurezza e lafluidità della circolazione e mantenerli in perfetta efficienza sia di giorno chedi notte, oltre che provvedere a rendere visibile, sia di giorno che di notte,il personale addetto ai lavori esposto al traffico dei veicoli.In quest’ottica, Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 18842 del 2018 ha evidenziatoche la condotta sanzionata da tale norma non integra un illecito di caratterepermanente, sicché la sussistenza di essa viene a cessare con la conclusionedell'opera, a tal punto che la menzionata Cass. n. 8665 del 2006 ha stabilitoche «La condotta sanzionata dall'art. 21, primo comma, c.d.s., che vieta dieseguire, senza autorizzazione, opere o depositi sulle strade e sulle loroNumero registro generale 3634/2022Numero sezionale 522/2026Numero di raccolta generale 16001/2026Data pubblicazione 25/05/2026pertinenze, consistendo nel fatto stesso della esecuzione dell'opera, conconseguente mantenimento sulla strada e sulle sue pertinenze di uncantiere con impiego di operai e mezzi, non integra un illecito di caratterepermanente, sicché la sussistenza dì esso viene a cessare con la conclusionedell'opera».Dal punto di vista esaminato, si rivela errata, tra l’altro, l’affermazione deltribunale secondo cui sarebbe infondato il motivo di appello di cui al n. 2,«posto che l’art. 21 cit. non subordina l’applicazione della sanzione allaprova di un eventuale danno/rischio di danno all’incolumità pubblica, bensìalla sola assenza di previa autorizzazione». Ciò in quanto, in base al dettatonormativo, è necessaria la preventiva autorizzazione o concessione dellacompetente autorità di cui all'articolo 26 allorquando si intende eseguireopere o depositi e aprire cantieri stradali, anche temporanei, sulle strade eloro pertinenze, nonché sulle relative fasce di rispetto e sulle aree divisibilità.5. Alla stregua delle considerazioni che precedono, in accoglimento, perquanto di ragione, del ricorso, la sentenza impugnata va cassata, conconseguente rinvio della causa, anche per le spese del presente giudizio,alla Corte d’appello di [OSCURATO:PERSONA]. P.Q.MAccoglie, nei limiti di cui in parte motiva, i due motivi del ricorso, cassa lasentenza impugnata e rinvia la causa, anche per le spese del presentegiudizio, al Tribunale di Palmi in persona di diverso magistrato.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio tenutasi in data 3.3.2026.Il PresidenteDott. [OSCURATO:PERSONA]