Cassazione n. 13053/2024

a seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n. 12322/2021R.G. proposto da [OSCURATO:PERSONA], in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA] della [OSCURATO:PERSONA] e dall’avvocato [OSCURATO:PERSONA] del foro di Roma, con procura speciale in calce al ricorso, edelettivamente domiciliato in Roma, via di [OSCURATO:PERSONA] n. 22 presso lo studio dell’ultimo difensore; –ricorrente – contro [OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa da ll’ avv oca t o [OSCURATO:PERSONA] del foro di Venezia ed elettivamente domiciliata all’indirizzo PEC del difensore iscritto nel REGINDE; –controricorrente e ricorrente incidentale – avverso la sentenza del Tribunale di Venezia n. 164 /20 20 , depositata in data 4 novembre 2020 e non notificata. Oggetto: Sanzioni amministrative –Violazioni codice della strada -NCC Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 ottobre 2023 dal [OSCURATO:PERSONA]. Osserva in fatto e in diritto Ritenuto che: - l a [OSCURATO:SOCIETA]. s .r.l. proponeva opposizione innanzi al Giudic e di Pace di Venezia avverso cinqueordinanze - ingiunzioni elevate dal Comune di Venezia. La prima (n. 164 59 del 2011 relativa ad accertamento del 28.12.2011) sanzionava la violazione dell’art. 5, comma 3 dell’ordinanza Dirigenziale n. 310/2006 come punita dall’art. 7 bis d.lgs. n.267 del 2000, in quanto il motoscafo con uso noleggio trasporto persone con conducente targato VE 8339 transitava nel centro storico di Venezia con passeggeri a bordo, nonostante il divieto previsto dalla norma invocata per i mezzi adibiti a NCC aventi autorizzazione ex legge regionale n. 63/1993 rilasciata da Comune (S. Stino) diverso da quello di Venezia, nonché del combinato disposto degli artt. 5 bis legge n. 21 del 1992 e 1, comma 1 lett. A) del Regolamento comunale di accesso nel territorio del Comune di Venezia come sanzionata dall’art. 43, comma 1 lett. C) della legge regionale n. 63/1993, in quanto nel medesimo contesto lo stesso motoscafo navigava in acque ricomprese nell’ambito comunale di Venezia senza avere ottemperato all’obbligo della preventiva comunicazione autocertificata “all’ufficio gestione amministrativa traffico acqueo” inerente l’accesso nel territorio comunale); la seconda (n. 14777 /2011 relativa ad accertamento del 24.102011 ) sanzionava la medesima società per le stesse fattispecie con riferimento al motoscafo targato VE 7660; la terza (n. 12656/2011 relativa ad accertamento del 22.09.2011) riguardava le stesse fattispecie e il medesimo veicolo targato VE 7660; la quarta (n. 14331/2011 relativa ad accertamento effettuato il 16.10.2011) lo stesso mezzo e le stesse contestazioni; infine la quinta (n. 13530/2011) relativa ad accertamenti effettuati il 29.09.2011 sul medesimo mezzo; - i l Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 254/2018 , accoglieva l’opposizione edisapplicava l’Ordinanza Dirigenziale n. 310/2006 per essere illegittima per violazione delle norme comunitarie e nazionali a tutela della concorrenza, con annullamento delle cinque ordinanze - ingiunzione e compensazione delle spese processuali; - in virtù di gravame interposto da l Comune di Venezia , i l Tribunale di Venezia, nella resistenza della [OSCURATO:SOCIETA]., che proponeva anche appello incidentale , con sentenza n. 1642 del 2020, rigettato l’appello incidentale, accoglieva parzialmente quello principale, confermando la pronuncia di primo grado, seppure con diversa motivazione, quanto alla contestazione dell’art. 1 lett. A) del regolamento attuativo dell’art. 5 bis legge n. 21/1992 e con riferimento al capo relativo alle spese di lite, mentre riconosceva la violazione di cui all’art. 5, comma 3 della medesima ordinanza dirigenziale, confermando sul punto tutte le ordinanze-ingiunzione opposte, con compensazione delle spese processuali del giudizio di appello. A sostegno della decisione adottata il Tribunale di Venezia rigettava l’appello principale con diversa motivazione quanto alla seconda contestazione di tutte le ordinanze, ritenendo di dover disapplicare il Regolamento per l’accesso al territorio comunale dei natanti a motore con stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate e con portata limitata alle 20 persone, adibiti al servizio pubblico non di linea di noleggio con conducente autorizzati da altro comune, reputando che la comunicazione prevista dal regolamento comunale fosse sostanzialmente subordinata al pagamento dell’importo previsto per l’accesso. Secondo il Tribunale subordinare la preventiva comunicazione al pagamento doveva ritenersi illegittimo anche tenuto conto della disparità di trattamento con gli altri operatori esentati o esclusi. Di converso doveva trovare conferma la contestazione elevata ai sensi dell’art. 5, comma 3 dell’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, norma che aveva superato il vaglio di legittimità anche da parte del Consiglio di Stato (sentenza n. 824 del 2008), in quanto provvedimento inteso ad evitare una espansione incontrollata dell’afflusso di natanti commerciali autorizzati da comuni diversi, oltre a trattarsi di misura non isolata e introdotta già nel 1997. Aggiungeva che le autorizzazioni erano rilasciate in un ‘numero chiuso’ e che il natante in questione operava a Venezia solo se richiesto dal cliente e non in via stabile. Né si poneva una questione di contrasto con riguardo alle norme euro- unitarie in materia di trasposto che non potevano considerarsi selfexecuting ai fini della disapplicazione di norme interne cogenti. Del pari non si poneva una questione di intese restrittive della concorrenza non ponendosi un problema nei rapporti tra Stati membri; - i l Comune di Venezia ha proposto ricorso per cassazione avverso detta sentenza sulla base di due motivi, cui ha resistito la [OSCURATO:SOCIETA]. con controricorso, previo deposito di altro ricorso contenente anche un unico motivo di ricorso; in prossimità dell’adunanza camerale il ricorrente principale ha depositato memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c. contenente anche rinuncia al ricorso principale. Atteso che: - in via preliminare rileva la Corte che i ricorsi risultano proposti avverso la medesima sentenza. Orbene, per il principio di unicità del processo di impugnazione, dopo la notifica del primo ricorso, qualsiasi ricorso successivo avverso la medesima sentenza si converte in impugnazione incidentale ancorché proposto con atto autonomo, purché sia rispettoso del termine stabilito dall’art. 371 c.p.c., nel qual caso viene disposta la riunione dei ricorsi (cfr. Cass. n. 10309 del 2004; Cass. n. 8773 del 2020). Pertanto, atteso che la sentenza del Tribunale di Venezia in funzione di giudice del gravame è stata impugnata sia con ricorso proposto dal Comune, notificato in data 3 maggio 2021 ore 10.39, sia con ricorso autonomo proposto dalla [OSCURATO:SOCIETA]., notificato sempre in data 3maggio 20 2 1 ma alle ore 18.30 , deve intendersi incidentale quest’ultimo , operando la conversione imposta dal citato principio di unicità; - sempre in via pregiudiziale osserva il Collegio che limitatamente al ricorso principale del Comune, attesa la depositata rinuncia, che seppure sottoscritta dai soli difensori è da ritenere valida per averne i poteri (v. procura speciale in atti), va dichiarata l’estinzione del giudizio, avendo l’atto rispettato tutti i requisiti di cui all’ ultimo comma dell’art. 390 c.p.c. Invero, la rinuncia al ricorso per cassazione notificata a tutte le parti costituite, quale atto unilaterale recettizio, è idonea a determinare l’estinzione del giudizio anche in assenza di accettazione, avendo tale atto carattere “accettizio” e, come tale, non richiede l’accettazione della controparte per essere produttivo di effetti processuali (in tal senso, Cass. n. 11033 del 2019; Cass. n. 3971 del 2015); - passando al merito, con l’unico motivo la ricorrente incidentale deduce la violazione o la falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c., in relazione agli artt. 3, 16, 41, 97, 117, comma 2 lett. e) ed m) Cost., oltre a violazione delle disposizioni disciplinanti la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali (Parte III, Titolo IV) e della concorrenza (Parte III, Titolo VII) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, tra i quali gli artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 T.F.U.E., Reg. 2454/1992, Reg. 12/1998, Reg. 1073/2009, nonché violazione degli artt. 1, 2, 3 e 8 della legge n. 287 del 1990 (Norme per la tutela della concorrenza e del mercato); violazione e falsa applicazione dell’art. 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, così come gli artt. 5 e 2 del Trattato sull’Unione europea. Premessa la ricostruzione del quadro normativo di riferimento, la ricorrente incidentale ritiene che nel caso in esame sia stata violata la regola della totale liberalizzazione della navigazione nel territorio comunale di Venezia, perché l’asserita tutela del patrimonio ambientale mediante limitazioni del moto ondoso dovrebbe valere per tutte le imbarcazioni e quindi anche per quelle munite di autorizzazioni rilasciate dal Comune di Venezia. Richiama poi la giurisprudenza amministrativa ed evidenzia condotte discriminatorie. Aggiunge che non si verte in ipotesi di attività svolta in assenza di autorizzazione comunale, ma di servizio svolto da NCC titolato da Comune diverso da quello di Venezia, [OSCURATO:PERSONA] di Livenza, per cui ben poteva essere svolto con partenza dal Comune che ha rilasciato l’autorizzazione con destinazione Venezia e gli agenti hanno contestato soltanto che il motoscafo avrebbe transitato in ZTL nel centro storico veneziano non seguendo le prescrizioni di cui all’art. 43 legge Regione Veneto n. 63 del 1993. La società ricorrente, poi, richiama la giurisprudenza formatasi anche con la segnalazione effettuata dall’[OSCURATO:PERSONA] al Comune di Venezia ex art. 21 legge n. 287/1990 e la sentenza della Corte costituzionale n. 56 del 2020 con la quale è stata dichiarata la illegittimità della previsione, quanto agli NCC, del rientro in sede da ogni servizio, oltre alla sospensione della efficacia delle modifiche alla legge quadro n. 21/1992, trovando applicazione le disposizioni della legge quadro non modificate. Il ricorso incidentale è fondato. Lasanzione di cui si discute è stat a irrogat a per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle prescrizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni della legge quadro n. 21/1992 prevedevano l’emanazione già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. n. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006 ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008. La questione è identica ad altre già decise da questa Corte (ex plurimis, Cass . n. 29275 del 2023). Si tratta, infatti, di un contenzioso che ha visto contrapposti il Comune di Venezia e i titolari di licenza di noleggio con conducente rilasciati da altri comuni della gronda lagunare. Nell’ordinanza sopra citata si legge che, sul piano normativo, la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), attribuisce rispettivamente alle Regioni (art. 4) e ai Comuni (art. 5) competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i Comuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni. La conseguente legge Regione Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale – che si colloca entro i binari delle disposizioni statali e regionali – non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residuale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato. Così tracciate le coordinate delle competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziate le disposizioni (come la determina dirigenziale n. 310 del 2006) che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli operatori NCC), prevedono una disciplina differenziata, in relazione alla circolazione nella ZTL istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri comuni della c.d. gronda lagunare. Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque della ZTLcittadina. Il Tribunale al riguardoha valorizzato l’ordinanza dirigenziale che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL era stata ritenuta legittima dal Consiglio di Stato con sentenza n. 824/2008, che ha evidenziato come i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano “espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti sul valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza”. In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità dell’ordinanza n. 310/2006 di cui si discute, la quale si risolve in un divieto o in una fortissima limitazione al transito, limitato ai soggetti titolari di licenze NCC rilasciate da altri Comuni. Sotto questo profilo, la previsione non costituisce attuazione dell’art.11, comma 1 legge n. 21/1992, che non consentiva tale esclusione. La previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12 legge Regione Veneto n. 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del Comune di Venezia dei servizi di trasporto non di linea in relazione al comune di rilascio dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 12, co mma 5 legge Regione Veneto n. 63/1993 dispone “il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore”; in questo modo la disposizione indica in quali termini il Comune debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, e cioè in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasporto non in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati sulla base della loro provenienza. Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza n. 310/20026 ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale di Venezia sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro comune per attuare la finalità di cui all’art. 12, co mma 5 legge regionale n. 63/1993, che non consentivano tale limitazione. Ne consegue che la determina dirigenziale n. 310 del 2006 è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia introduce limitazioni all’accesso alla ZTL per i natanti titolati da altri comuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse, non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea, quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città, in funzione della salvaguardia dell’assetto ambientale e della tutela del patrimonio artistico e monumentale della laguna di Venezia e realizzando il suddetto fine limitando le restrizioni all’ingresso solo ai titolari di licenza NCC rilasciata da comuni diversi da quello di Venezia. In tal modo l’Amministrazione ha posto una limitazione non consentita dalla legge attributiva del relativo potere. Quindi, si deve concludere che in questa parte l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, come si è già detto, è viziat a quantomeno da eccesso di potere e che, ricorrendo per questo i presupposti per disapplicare tale disposizione, il giudice di merito doveva escluderel’integrazione dell’illecito contestat o . È persuasiva l’allegazione de lla ricorrente incidentale circa l’intervento dell’[OSCURATO:PERSONA], la quale ha segnalato (ai sensi dell’art. 21, legge n. 287 del 1990) “distorsioni concorrenziali” indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che creano una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni. Al riguardo è sufficiente richiamare Cass., Sez. Un., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25) che, a proposito della normativa statale, alla quale le disposizioni (regionali e) comunali debbono attenersi, constata che «l’esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 -in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità - ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle Autorità indipendenti di settore, quali l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economico- regolatoria dell'autotrasporto di persone non di linea) e l’[OSCURATO:PERSONA] per la Concorrenza ed il Mercato ([OSCURATO:PERSONA]), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea - taxi e NCC - richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l'evoluzione del mercato)». In conclusione, per le ragioni esposte la Corte accoglie il ricorso incidentale, e dichiara to estinto il giudizio relativamente al ricorso principale a seguito della rinuncia del Comune, cassa la sentenza impugnata. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, decidendo nel merito , annulla l e ordinanz e ingiunzione opposte anche quanto alla ulteriore contestazione non rinunciata dal Comune. Si giustifica la compensazione dell’intero giudizio comprese quelle relative al giudizio di legittimità, in considerazione della novità delle questioni e della pronuncia delle Sezioni Unite sopravvenuta nel corso del presente giudizio. In caso di rinuncia al ricorso, peraltro, non trova applicazione l’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, stabilito dal medesimo art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002. P. Q . M . La Corte dichiara estinto il giudizio relativamente al ricorso principale per intervenuta rinuncia e accoglie il ricorso incidentale; cassa la sentenza impugnata in relazione