Cassazione n. 07811/2022

guente ORDINANZA sul ricorso 5591-2016 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N. 13, presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA], che la rappresenta e difende e [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA] N. 172 presso lo studio dell'Avvocato [OSCURATO:PERSONA] che la rappresenta e difende; 2021 - ricorrenti - 3636 contro MINISTERO DELL'INTERNO, [OSCURATO:PERSONA] nella qualità di erede di [OSCURATO:PERSONA]; - intimati - avverso la sentenza n. 4895/2015 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 26/08/2015 R.G.N. 6720/2012; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/11/2021 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. N PROC. nr. 5591/2016 [OSCURATO:PERSONA] 1.La Corte d'appello di Roma, con sentenza del 26 agosto 2015, riformava la sentenza del Tribunale della stessa sede e, per l'effetto, rigettava la domanda proposta dalle odierne parti ricorrenti ( e da [OSCURATO:PERSONA], erede di [OSCURATO:PERSONA], non ricorrente in questa sede), segretari comunali, già titolari di sede di segreteria ed utilizzate presso la [OSCURATO:PERSONA]'[OSCURATO:PERSONA] E PROVINCIALI (in prosieguo: AGES) o presso la [OSCURATO:PERSONA] (in prosieguo: SSPAL), per il pagamento dei diritti di segreteria, non percepiti dal maggio 2009. 2. La Corte territoriale richiamava le norme degli articoli 37, 43 e 48 bis CCNL 1998/2001 per i segretari comunali e provinciali ( in prosieguo, anche: CCNL), osservando che il fatto che solo per i segretari collocati in disponibilità non fosse previsto il pagamento dei diritti di segreteria (ex articolo 43 CCNL), non poteva ex se impedire che la stessa esclusione valesse anche per i segretari utilizzati presso la Agenzia Nazionale o la Scuola (ai sensi dell'articolo 48 bis). 3. Dalla analisi delle norme di legge sui diritti di segreteria degli enti locali risultava che tali diritti, sebbene volti a compensare una attività svolta dal segretario comunale, non avevano mai rappresentato una componente fissa e predeterminata della retribuzione, perché connessi ad una prestazione meramente eventuale e perché il loro importo era determinato in relazione a quanto riscosso dall'ente allo stesso titolo; la percentuale di un terzo dello stipendio in godimento fissata dall'articolo 41, comma tre, L. nr. 312/2980, costituiva soltanto la misura massima di tale compenso. 4. Da tale natura dei diritti di segreteria non poteva prescindersi nell'interpretare l'articolo 48 bis del CCNL dei segretari comunali e provinciali 1998/2001, in quanto le parti collettive avevano assunto la normativa di legge come presupposto della disciplina pattizia. 5. I diritti di segreteria non gravavano sui bilanci dell'ente ma costituivano un'entrata sicché l'attribuzione del compenso al segretario in utilizzo, slegata dall'esercizio delle funzione rogante e dalla riscossione dei relativi diritti, avrebbe costituito un costo, che le parti contrattuali avrebbero previsto, a norma dell'articolo 48 D.Lgs nr. 165/2001, se avessero inteso riconoscerlo. 6.La domanda non poteva essere alternativamente fondata né sulla delibera della AGENZIA nr. 79/2007, con la quale essa si era impegnata a corrispondere la misura massima dei diritti di segreteria né sul verbale di conciliazione sottoscritto tra le parti dinanzi al Ministero del Lavoro: sotto il primo profilo, l'atto dispositivo del datore di lavoro pubblico era affetto da nullità, per contrasto con le norme imperative degli articoli 2 e 45 D.Lgs nr. 165/2001, trattandosi di emolumenti non dovuti sulla base del CCNL; una transazione con la quale la amministrazione si fosse vincolata per il futuro a corrispondere un determinato emolumento sarebbe incorsa nello stesso rilievo di nullità, esulando dalla previsione dell'articolo 66 D.Lgs. nr. 165/2001. 7.Hanno proposto ricorso per la cassazione della sentenza [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], articolato in cinque ragioni di censura, cui il MINISTERO DELL'INTERNO (subentrato alla [OSCURATO:PERSONA]'[OSCURATO:PERSONA] E PROVINCIALI) e [OSCURATO:PERSONA] non hanno opposto difese. 8. Ciascuna delle ricorrenti ha depositato memoria; la [OSCURATO:PERSONA] ha altresì prodotto documenti. [OSCURATO:PERSONA] 1 In via preliminare si dà atto che con la memoria difensiva [OSCURATO:PERSONA] ha esposto di avere ottenuto nei confronti del MINISTERO DELL'INTERNO, quale successore di AGES, il decreto ingiuntivo nr. 4504/2014 del Tribunale di Roma, avente ad oggetto il pagamento dei diritti di segreteria maturati nel periodo giugno 2010-dicembre 2012, divenuto definitivo per effetto della dichiarazione di inammissibilità della opposizione del MINISTERO, in quanto tardiva (sentenza del Tribunale di Roma del 16.12.2014, non impugnata). Ha invocato il giudicato esterno formatosi sul proprio diritto a percepire i diritti di segreteria. Alla memoria è allegato il ricorso monitorio, l'ingiunzione, la sentenza di inammissibilità della opposizione, il certificato di non proposto appello.2. La questione è inammissibile, in quanto non dedotta nel ricorso per cassazione ( in una alla relativa produzione documentale). Invero, le Sezioni Unite di questa Corte nell'arresto del 16 giugno 2006 nr. 13916, pur avendo riconosciuto la possibilità di rilevare nel giudizio di legittimità il giudicato esterno formatosi successivamente alla conclusione del giudizio di merito, hanno chiarito che la produzione della relativa documentazione deve avvenire, nelle forme dell'articolo 372 cod.proc.civ., unitamente al deposito del ricorso se si tratta di giudicato formatosi nella pendenza del termine di impugnazione ( come nella fattispecie di causa) ovvero fino alla udienza di discussione (soltanto) in caso di formazione del giudicato successivamente alla notifica del ricorso. La produzione dei documenti è dunque tardiva, essendosi formato il giudicato (al più tardi, ex articolo 327 cod proc.civ.) in data 16 giugno 2015, epoca ben anteriore alla notifica del ricorso in cassazione (avvenuta il 24-26 febbraio 2016). 3.Con il primo motivo di ricorso viene denunciata— ai sensi dell'articolo 360 nr.3 cod.proc.civ.— la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 48 bis, 37 e 43 CCNL dei segretari comunali e provinciali 1998/2001, del 16 maggio 2001, degli articoli 1362 e 1363 cod.civ., dell'articolo 40 legge nr. 604/1962, dell'articolo 41, comma tre, legge nr. 312/1980, dell'articolo 97, comma quattro, D.Lgs. nr. 267/2000, dell'articolo 48 D.Lgs. nr. 165/2001 e dell'articolo 20 DPR nr. 465/1997. Si censura la interpretazione dell'articolo 48 bis CCNL posta a base della sentenza impugnata, assumendone il contrasto con la comune intenzione delle parti, che era quella di differenziare la posizione dei segretari utilizzati presso l'AGES o la SSPAL ex articolo 48 bis CCNL da quella dei segretari in disponibilità, di cui all'articolo 43 CCNL (volontà che sarebbe stata confermata dalla successiva condotta della parte datoriale pubblica, con la adozione della delibera nr. 79/2007 e la stipula del verbale di conciliazione). Si individua la ratio dell'articolo 48 bis CCNL nel principio di conservazione del trattamento economico in godimento nonché nella compensazione della perdita della funzione rogante. Si censura, da ultimo, il ricorso alla disciplina legislativa dei diritti di segreteria come parametro di interpretazione della fonte collettiva, assumendosi, comunque, la erronea interpretazione di tali norme di legge. 4.Con il secondo mezzo si denuncia— ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod.proc.civ.— violazione dell'articolo 48 bis e dell'articolo 37, comma uno, CCNL dei [OSCURATO:PERSONA] e provinciali 1998/2991, del 16 maggio 2001, dell'articolo 12, comma uno, disp.prel. cod.civ., dell'art. 40 L. nr. 604/1962, dell'art. 41, comma tre, L. nr. 312/1980, dell'art. 97, comma quattro, D.Lgs nr. 267/2000, dell'art. 48 D.Lgs. nr. 165/2001, dell'art. 20 DPR nr. 465/1997, sottoponendosi a critica la interpretazione della disposizione contrattuale dell'articolo 48 bis accolta dalla Corte territoriale in relazione ai criteri di interpretazione delle leggi. 5. Con il terzo motivo si torna a lamentare — ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod.proc.civ. — la violazione e/o falsa applicazione degli articoli 48 bis, 37 e 43 CCNL dei segretari comunali e provinciali 1998/2001, del 16 maggio 2001, degli articoli 1362 e 1363 cod.civ., dell'articolo 40 legge nr. 604/1962, dell'articolo 41, comma tre, legge nr. 312/1980, dell'articolo 97, comma quattro, D.Lgs. nr. 267/2000, dell'articolo 48 D.Lgs.nr. 165/2001 e dell'articolo 20 DPR nr. 465/1997, per censurare la assimilazione operata nella sentenza impugnata tra la posizione dei segretari in utilizzo, titolari di sede e quella dei segretari in disponibilità, privi invece di incarico. 6.1 tre motivi, che possono essere trattati congiuntamente per la loro connessione, sono infondati. 7. Le questioni poste dal ricorso sono state già esaminate da questa Corte nella ordinanza del 5 novembre 2021 nr. 32232; ai principi affermati si intende assicurare continuità in questa sede. 8. Si è ivi osservato che: - l'art. 40 della legge 8 giugno 1962 n. 604 ha previsto l'obbligatoria riscossione da parte dei comuni (e la facoltativa riscossione da parte delle Province) di diritti di segreteria in relazione agli atti indicati nella tabella D allegata alla medesima legge; il provento dei diritti di segreteria veniva ripartito in percentuale tra il segretario comunale (e provinciale) e la amministrazione, come dalla tabella E, fino ad una quota massima annuale per i segretari comunali (e provinciali) commisurata alla metà dello stipendio e degli assegni per carichi di famiglia. - la legge del 15 novembre 1973 nr. 734, articolo 30, comma due, ripartì il provento annuale dei diritti di segreteria nella misura unica del 70 per cento per la amministrazione e del rimanente 30 per cento per il fondo di sussidio previsto dall'art. 42 della predetta legge nr. 604/1962 (percentuali poi modificate, rispettivamente, al 90 e al 10 per cento, giusta art. 25, D.L. 22 dicembre 1981, n. 786, conv. in L. 26 febbraio 1982, n. 51). - la legge nr. 312/1980, articolo 41 (Attribuzione nuovo stipendio ai segretari comunali), con l'ultimo comma, ha attribuito ai segretari comunali e provinciali, a partire dal 1^ gennaio 1979, una quota del 75 per cento del provento spettante al comune o alla provincia ai sensi del predetto articolo 30, secondo comma, legge n. 734/1973, per gli atti di cui ai nn. 1, 2, 3, 4 e 5, della tabella D allegata alla L. 8 giugno 1962, n. 604, fino ad un massimo di un terzo dello stipendio in godimento. - la L. 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 68 (trasfuso nel D.Lgs. 10 agosto 2000, n. 2000, art. 97, comma quattro), ha previsto tra i compiti del segretario comunale e provinciale la possibilità di rogare i contratti nei quali l'ente è parte e di autenticare scritture private ed atti unilaterali nell'interesse dell'ente. Il D.P.R. 4 dicembre 1997, n. 465, art. 21 (regolamento emanato a norma della stessa legge, art. 17, comma 78) ha disposto, al comma quattro, che sugli atti rogati ed autenticati dal segretario comunale e provinciale, si applicano i diritti di segreteria nella misura prevista dalla tabella D della L. 8 giugno 1962, n. 604, e successive modificazioni ed integrazioni. - Il D.L. nr. 90/2014, convertito con legge n. 14/2014, non applicabile ratione temporis ai fatti di causa, all'articolo 10, comma due, ha infine attribuito integralmente al Comune o alla Provincia il provento annuale dei diritti di segreteria e stabilito, con il comma due bis, che negli enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale, e comunque a tutti i segretari comunali che non hanno qualifica dirigenziale, una quota del provento annuale spettante al comune ( per gli atti di cui ai numeri 1, 2, 3, 4 e 5 della tabella D allegata alla legge 8 giugno 1962, n. 604 e successive modificazioni) è attribuita al segretario comunale rogante, in misura non superiore a un quinto dello stipendio in godimento. 9. Il CCNL dei segretari comunali e provinciali per il quadriennio normativo 1998 - 2001 e biennio economico 1998 - 1999, ha compreso nella struttura della retribuzione i «diritti di segreteria» (art. 37, comma 1, lett. g, e comma 3). La disposizione non ha apportato alcuna significativa modifica al quadro normativo previgente, considerando come presupposta la relativa disciplina, all'epoca dettata dall'art. 41, ultimo comma, della legge nr. 312/1980; ha solo chiarito quali voci della retribuzione— tra quelle indicate nello stesso art. 37, al comma 1— dovessero essere valutate ai fini della quantificazione del limite massimo stabilito dalla medesima legge. 10. L'art. 48 bis dello stesso CCNL, disciplinante la fattispecie di causa, dopo avere previsto la possibilità per la AGENZIA o per la SCUOLA di utilizzare segretari titolari di sede ( sede che, conseguentemente, si rende disponibile dalla data del provvedimento con il quale viene disposta l' utilizzazione) aggiunge, al secondo comma: «Ai segretari durante il periodo di utilizzo compete il trattamento economico, previsto dall'art.37, comma 1, del presente CCNL, in godimento alla data del provvedimento di utilizzo». 11. Le parti ricorrenti, a sostegno del proprio assunto sulla spettanza dei diritti di segreteria, fanno leva sul tenore letterale della disposizione, che richiama tutte le componenti previste dal precedente articolo 37 e sulla diversa formulazione dell'art. 43 dello stesso CCNL che, nel disciplinare il trattamento economico spettante ai segretari in disponibilità, rimanda a quello in godimento presso l'ultima sede di servizio elencando partitamente le relative voci, tra le quali non figurano i diritti di segreteria nè la retribuzione di risultato. 12. Non si può tuttavia sostenere che dal solo rinvio dell'articolo 48 bis CCNL all'art. 37 comma uno, che include i diritti di segreteria tra gli elementi della retribuzione del segretario comunale e provinciale, derivi il diritto del segretario utilizzato presso la Scuola o l'Agenzia a percepire detti diritti di segreteria.13. La normativa di legge, che le parti hanno implicitamente assunto come presupposta, prevede l' attribuzione al segretario comunale e provinciale di una quota dei proventi per i diritti di segreteria riscossi e trattenuti annualmente dalla amministrazione di appartenenza. Il diritto al compenso è dunque correlato all'effettivo esercizio della funzione presso l'ente locale ed alla riscossione dei diritti da parte di quest'ultimo; il relativo onere economico grava sull'utente finale mentre per l'ente locale i diritti di segreteria costituiscono una entrata. 14. Nella interpretazione sostenuta dalle parti qui ricorrenti, invece, l'attribuzione dei diritti di segreteria resterebbe slegata dall'effettivo esercizio della funzione cui essi sono correlati e dalla loro riscossione, risolvendosi in un costo aggiuntivo per la Agenzia. 15. La quantificazione dei diritti di segreteria spettanti al segretario sarebbe, inoltre, priva della stessa base di computo ( i diritti riscossi e spettanti all'ente locale ). 16. La norma neppure si esprime in termine di «conservazione» del trattamento economico in godimento, a garanzia del mantenimento del livello complessivo della retribuzione raggiunto dal segretario; l'espressione letterale utilizzata (Ai segretari durante il periodo di utilizzo «compete» il trattamento economico...in godimento ...) rimanda, piuttosto, all' effettivo ricorrere dei presupposti in presenza dei quali le varie voci del trattamento economico maturano. 17. Del resto, ove le parti collettive avessero voluto assicurare al segretario utilizzato presso l'Agenzia o la SCUOLA la «conservazione» del trattamento economico relativo ai diritti di segreteria, avrebbero precisato i criteri per la sua quantificazione; trattandosi di compensi variabili, nell'an e nel quantum, non è sufficiente a tal fine il richiamo al complessivo trattamento economico in godimento alla «data del provvedimento di utilizzo». Né si può sostenere che dal rinvio all'art. 37, comma uno, possa discendere il diritto del segretario utilizzato presso la SCUOLA o L'AGENZIA a percepire i diritti di segreteria nella misura massima di legge (all'epoca pari ad un terzo dello stipendio in godimento), misura che potrebbe essere di gran lunga superiore a quella goduta nella sede di originaria assegnazione.18. Il mero richiamo all'art. 37, comma uno, CCNL non è dunque sufficiente a superare le condizioni che la legge, ed il contratto che alla stessa rinvia, richiedono per la maturazione del diritto a percepire il particolare compenso. 19. Le considerazioni sin qui ribadite non sono incise dal rilievo, sul quale le parti ricorrenti insistono anche in memoria, che la quota dei diritti di segreteria che confluiva nel fondo previsto dall'articolo 42 legge nr. 604/1962 sia stata poi destinata— dal DPR 4 dicembre 1997 nr. 465, articolo 20— al fondo finanziario di mobilità a carico degli enti locali (di cui all'articolo 17, comma 73, L. nr. 127/1997), attraverso il quale si provvedeva alle spese di funzionamento dell'AGENZIA. 20. Non vi è una specifica relazione tra la quota dei diritti di segreteria confluita nel fondo finanziario di mobilità e l' attività dei segretari in utilizzo, corrispettività che è invece alla base delle partecipazione dei segretari comunali e provinciali roganti alla ripartizione dei diritti di segreteria. Le risorse del fondo finanziario di mobilità hanno, piuttosto, a norma dell'articolo 20 DPR 4 dicembre 1997 nr. 465, una generale destinazione alle spese di funzionamento di AGES nonché alla realizzazione degli obiettivi previsti dalla legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo), tanto che il comma due dello stesso articolo 20 prevede gli specifici casi in cui dal fondo sono tratte le somme per il pagamento di assegni al segretario. Tra essi non è compreso il pagamento dei diritti di segreteria. 21.La quarta critica è proposta — ai sensi dell'articolo 360 nr.5 cod.proc.civ.— per violazione e/o falsa applicazione degli articoli 48 bis, 37 e 43 CCNL Segretari comunali e provinciali 1998/2001 del 16 maggio 2001, degli articoli 2 e 45 D.Lgs. nr. 165/2001, dell'articolo 1418 cod.civ., per avere la Corte territoriale escluso che il riconoscimento dei diritti di segreteria potesse trovare fondamento nella delibera della AGENZIA del 30 maggio 2007 nr. 79; si contesta la statuizione di nullità della delibera, sostenendo che essa non sarebbe in contrasto con la contrattazione collettiva e che, in ogni caso, l'articolo 45 D.L.gs. nr. 165/2001 non impedirebbe l' attribuzione di trattamenti economici di miglior favore rispetto a quelli previsti dalle parti collettive. 22. Il motivo è infondato. Dalla interpretazione delle norme collettive enunciata nel respingere i primi tre motivi del ricorso discende che la delibera del 2007, lungi dall'attuare il contratto collettivo, attribuiva ai segretari comunali in utilizzo un trattamento economico da esso non previsto. 23. Correttamente la Corte territoriale ne ha dunque affermato la nullità. 24. La statuizione impugnata è conforme alla consolidata giurisprudenza di questa Corte in tema di pubblico impiego contrattualizzato, secondo la quale, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, l'attribuzione dei trattamenti economici è riservata alla contrattazione collettiva (preordinata al perseguimento di una pluralità di obiettivi di rilievo costituzionale, non riducibili a quello della razionale distribuzione delle risorse finanziarie), sicché non è sufficiente, a tal fine, l'adozione di un atto deliberativo negoziale da parte della P.A., il quale, anche nell'ipotesi in cui sia rispettoso dei vincoli finanziari, deve considerarsi nullo ove non conforme alla suddetta contrattazione (si veda per tutte: Cassazione civile sez. lav., 04/05/2021 nr. 11645; 10/03/2021, n.6715 e giurisprudenza ivi citata; Cass. SU nr. 21744/2009). 25. Con il quinto mezzo si denuncia— ai sensi dell'articolo 360 nr. 3 cod.proc.civ.— violazione e/o falsa applicazione degli articoli 48 bis, 37 e 43 CCNL Segretari comunali e provinciali 1998/2001 del 16 maggio 2001, degli articoli 2 e 45 D.Lgs. nr. 165/2001, dell'articolo 1418 cod.civ., dell'articolo 1965 cod.civ., dell'articolo 2113 cod. civ. e dell'articolo 66 D.Lgs. nr. 165/2001. La censura afferisce alla statuizione del giudice dell'appello che ha escluso la possibilità che il diritto azionato potesse trovare fondamento nel verbale di conciliazione del 7 dicembre 2007; si assume che la transazione sarebbe sottratta alla nullità derivante dalle previsioni degli articoli 2 e 45 D.Lgs. nr. 165/2001. 26.11 motivo è infondato.27. Questa Corte (Cassazione civile sez. lav., 23/10/2017, n.25018; 18/02/2015 n. 3246) ha chiarito che nel pubblico impiego contrattualizzato il datore di lavoro, pur non potendo esercitare poteri autoritativi, è tenuto ad assicurare il rispetto della legge e, conseguentemente, non può dare esecuzione ad atti nulli, né assumere in via conciliativa obbligazioni che contrastino con la disciplina del rapporto prevista dalla legge o dalla contrattazione collettiva. Si è, in particolare, osservato che la inoppugnabilità prevista dall'art. 2113 cod.civ., u.c., non si riferisce alle azioni generali di nullità e di annullabilità dell'atto, perchè l'intervento dell'ufficio provinciale del lavoro è finalizzato a sottrarre il lavoratore alla condizione di soggezione rispetto al datore di lavoro, che potrebbe indurlo a sottoscrivere transazioni e rinunce frutto della prevaricazione esercitata dal datore. Rimangono, invece, esperibili i mezzi ordinari di impugnazione concessi ai contraenti per far valere i vizi che possono inficiare il regolamento contrattuale, ossia le cause di nullità o di annullabilità, poichè rispetto a tali azioni l'intervento dell'ufficio provinciale del lavoro non può esplicare alcuna efficacia sanante. Tali principi si applicano anche alle conciliazioni stipulate ai sensi del D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 66, delle quali può essere senz'altro fatta valere la nullità qualora in sede conciliativa l'amministrazione abbia, in violazione di norme inderogabili di legge, riconosciuto al dipendente un trattamento giuridico ed economico allo stesso non dovuto. 28. Il ricorso deve essere conclusivamente respinto. 29. Non vi è luogo a provvedere sulle spese, per la mancata costituzione delle parti intimate 30. Trattandosi di giudizio instaurato successivamente al 30 gennaio 2013 sussistono le condizioni per dare atto- ai sensi dell'art.' co 17 L. 228/2012 (che ha aggiunto il comma 1 quater all'art. 13 DPR 115/2002) - della sussistenza dei presupposti processuali dell'obbligo di versamento da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la impugnazione integralmente rigettata, se dovuto (Cass. SU 20 febbraio 2020 n. 4315). PQM La Corte rigetta il ricorso. Ai sensi dell'art. 13 co. 1 quater del DPR 115 del 2002 dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell'ult