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CassazionesentenzaSezione 2Decisione del 17 ottobre 2023

Cassazione n. 29607/2023

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o la seguente ORDINANZA sul ricorso n.4499/2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, Via B. Tortolini n. 34, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]). -Ricorrente – Contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in Roma, Via F. Valesio n. 1, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]). -Controricorrente – Avverso la sentenza delTribunale di Venezia n. 2193/2018 depositata il 30/11/2018.

Sanzioni amministrative Udita la relazione svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nella camera di consiglio del17 ottobre 2023.

Rilevato che:

1. la società [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA], rispettivamente proprietaria e conducente del motoscafo targato VE8872, in possesso della licenza n. 2/2003, rilasciata dal Comune di Jesolo, proposero opposizione al Giudice di Pace di Venezia contro due ordinanze - ingiunzioni del Comune di Venezia.

La prima (n. 5685/2011) sanzionava la violazione dell’art. 5, o rdinanza d irigenziale n. 310/2006, relativo al divieto di transito per la categoria del natante nel [OSCURATO:PERSONA] e nella z.t.l.

La seconda (n. 16525/2011 ter ) sanzionava la violazione dell’art. 1, lett. a), del r egolamento per l’accesso al territorio comunale di Venezia, in applicazione dell’art. 5- bis, legge 15 gennaio1992, n. 21, relativo al divieto di transito senza aver eseguito la preventiva comunicazione per l’accesso nelle acque lagunari di Venezia.

Con l’ordinanza n. 310/2006 (come modificata dalla successiva ordinanza n. 274/2015, che limitava il transito non soltanto ai titolati di altri Comuni, ma anche ai titolati del Comune di Venezia) nonché con il r regolamento per l’accesso ne l territorio comunale, art. 1, lett. a), il Comune di Venezia ha, rispettivamente, previsto l’istituzione dellaz.t.l. (e altre limitazioni al transito per varie unità di trasporto e categorie di operatori), nonché l’obbligo di preventiva comunicazione autocertificata per l’ingresso nel Comune (oltre al pagamento di un importo per l’accesso al territorio comunale) di natanti a motore di una determinata stazza e portata massima, autorizzati da altri C omuni della c.d. gronda la gunare , adibiti al servizio pubblico non di linea di noleggio con conducente (NCC);2. il Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 633/2017, disapplicata la determina dirigenziale n. 310/2006, in accoglimento del ricorso annullòle due ordinanze;

3. interposti appello principale dal Comune di Venezia ed appello incidentale da [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA], i quali chiesero che, in parziale riforma della sentenza di primo grado, venisse disapplicato il regolamento per l’accesso al territorio comunale, per la disparità di trattamento che da esso deriva nell’esercizio del servizio pubblico non di linea a mezzo natanti tra i titolati del Comune di Venezia e quelli di altri Comuni, il Tribunale di Venezia, con sentenza n. 2193/2018, rigettò l’ap pello principale e corresse la sentenza impugnata integrando il dispositivo con la declaratoria di disapplicazione del regolamento (adottato in applicazione dell’art. 5-bis, legge n. 21 del 1992) per l’accesso al territorio comunale dei natanti a motore con stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate e con portata limitata alle 20 persone, adibiti al servizio pubblico non di linea di noleggio con conducente autorizzati da altro Comune;

4. avverso la sentenza d’appello il Comune di Venezia (in seguito: “il ricorrente”) ha proposto ricorso per cassazione, articolato in sei motivi; la [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA] hanno resistito con controricorso.

Prima della precedente camera di consiglio del 29/09/2022, le parti hanno depositato memorie.

Questa Corte, in diversa composizione, all’esito di quell’udienza, con ordinanza (interlocutoria) n. 34630/2022, rilevato che le questioni di diritto oggetto del presente ricorso erano già state rimesse alle Sezioni unite di questa Corte con l’ordinanza [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 6781, ha rinviato la causa a nuovo ruolo (ed è per tale ragione che essa viene discussa in questa camera di consiglio) in attesa della decisione delle Sezioni unite, le quali successivamente hanno definito la tematic a in esame con sentenza 20/06/2023, n. 17541 .

In prossimità dell ’a dunanza in camera di consiglio, le parti hanno depositato una seconda memoria illustrativa; Consideratoche:

I. il Comune di Venezia, nella memoria del 06/10/2023, ha preso attoche le Sezioni unite di questa Corte, con sentenza n. 17541/2023 –la quale, decidendo sulla questione relativa alla sospensione fino al dicembre 2017 dell’entrata in vigore dell’art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207 del 2008, che ha inserito l’art. 5-bis, nella legge n. 21 del 1992, in attuazione del quale è stato emesso il regolamento comunale per l’accesso al territorio del Comune di Venezia, per la cui violazione è stata adottata l’ordinanza n. 16525/2011ter – , hanno stabilito che l’art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, haposticipato l’entrata in vigore dell’art. 29, comma 1-quater, del D.L. 207/2008 alla data del 31 dicembre 2016, successivamente ulteriormente posticipata al 31 dicembre 2017;

II. il ricorrente ha quindi rinunciato alla parte del ricorso per la cassazione della sentenza d’appello riguardante l’ordinanza n. 16525/2011ter, emessa per la violazione del regolamento per l’accesso al territorio cittadino, adottata in attuazione dell’art. 5-bis, della legge n. 21 del 1992.

Conseguentemente, la parte ha rinunciato del tutto ai motivi n. 3 e 4 e parzialmente al motivo n. 5 (cfr. punto 5.1.);

III. tale rinuncia parziale costituisce una “specie di rinuncia” che , in primo luogo, senza eliderlo interamente, riduce il tema del decidere all’impugnazione dell’ordinanza n. 5685/2011 , fondata sulla determina dirigenziale n. 310/2006 ; in secondo luogo, esime il Collegio dallo scrutinio di alcuni motivi (nn. 3 e 4 e, in parte, n. 5 , i quali infra sono sinteticamente illustrat i per un’esigenza di completezza espositiva), e, terzo, non incide sulla decisione finale né sul governo delle spese di lite, soggetto alla disciplina degli artt. 91, 92, cod. proc. civ.(cfr. punto 9);

1. con il primo motivo, il ricorrent e deduce , in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3) e 5), cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione dell’art. 5 dell’ordinanza d irigenziale del Comune di Venezia n. 310/2006.

Sostiene che la sentenza impugnata , laddove afferma che le due ordinanze in esame pregiudicano la libera concorrenza tra operatori NCC a seconda che si tratti di soggetti autorizzati dal Comune di Venezia o da altro limitrofo Comune , si basa sull’erroneo presupposto dell’inibizione assoluta del transito nella z.t.l., mentre, in realtà, il transito è sololimitato e , comunque , è consentito nel [OSCURATO:PERSONA] (la via d’acqua cittadina più trafficata e di maggiore richiamo per i turisti) durante le ore serali;

1.1. il motivo, articolato in due distinte censure,è inammissibile;

1.2. in primo luogo, per quanto attiene al dedotto error in iudicando, la censura non indica la norma di diritto che si assume violata; pertanto, non soddisfa i requisiti formali dell’art. 366, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., secondo cui il ricorso deve contenere, a pena di inammissibilità, «4) i motivi per i quali si chiede la cassazione con l’indicazione delle norme di diritto su cui si fondano».

È orientamento radicato di questa Corte, enunciato anche dalle Sezioni unite (Cass. Sez.

U., 28/10/2020, n. 23745) che «[i]n tema di ricorso per cassazione, l’onere di specificità dei motivi, sancito dall’art. 366, comma 1, n. 4), c.p.c., impone al ricorrente che denunci il vizio di cui all’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., a pena d’inammissibilità della censura, di indicare le norme di legge di cui intende lamentare la violazione, di esaminarne il contenuto precettivo e di raffrontarlo con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, che è tenuto espressamente a richiamare, al fine di dimostrare che queste ultime contrastano col precetto normativo, non potendosidemandare alla Corte il compito di individuare - con una ricerca esplorativa ufficiosa, che trascende le sue funzioni - la norma violata o i punti della sentenza che si pongono in contrasto con essa»;

1.3. in secondo luogo, per quanto attiene al dedotto “omesso esame di un fatto decisivo”, la censura collide con il principio della “doppia conforme”.

Si è chiarito che « [i] n tema di ricorso per cassazione, ricorre l’ipotesi di “doppia conforme”, ai sensi dell’articolo 348-ter, commi 4 e 5, cod. proc. civ. con conseguente inammissibilità della censura di omesso esame di fatti decisivi ex articolo 360, primo comma, n. 5 ) , cod. proc. civ., non solo quando la decisione di secondo grado è interamente corrispondente a quella di primo grado, ma anche quando le due statuizioni siano fondate (come nel caso di specie) sul medesimo iter logico - argomentativo in relazione ai fatti principali oggetto della causa, non ostandovi che il giudice di appello abbia aggiunto argomenti ulteriori per rafforzare o precisare la statuizione già assunta dal primo giudice (Riferimenti giurisprudenziali: Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|19 luglio 2022| n. 22601; Cassazione, sezione civile VI, ordinanza 9 marzo 2022, n. 7724; Cassazione, sezione civile I, sentenza 22 dicembre 2016, n. 26774)»;

2. con il secondo motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione dell’art. 5, all.

E, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, degli artt. 9, 16, 41, Cost., e dell’art. 12, legge reg.

Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in quanto il Tribunale avrebbe sindacato le scelte dell’amministrazione comunale, sebbene tale attività sia inibita al giudice civile.

Sotto altro profilo, il Comune di Venezia lamenta che il giudice d’appello abbia ritenuto prevalente la tutela della libertà di movimento e di iniziativa economica rispetto alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, posto che la limitazione di cui si discute non ha carattere assoluto, ma relativo;

2.1. il motivo non è fondato;

2.2. la prospettazione del Comune di Venezia che il giudice di merito si sarebbe arbitrariamente ingerito in scelte e valutazioni che spettano esclusivamente alla pubblica amministrazione non coglie la ragione giustificatrice della sentenza impugnata: per il giudice d’appello, senza che entri in gioco il sindacato delle scelte discrezionali della P.A., le contestazioni di cui alle ordinanze impugnate – attinenti rispettivamente al divieto del natante di circolare nella z.t.l. e all’omessa preventiva comunicazione dell’accesso nelle acque lagunari del territorio del Comune di Venezia - sono illegittime perché , in violazione della normativa nazion al e ed europea,discriminano gli operatori NCC autorizzati da gli altri Comuni della c.d. gronda lagunare da quelli autorizzati dal Comune di Venezia.

3. nel terzo motivo si denuncia, in relazione a ll’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., la violazione dell’art. 134 , Cost., dell’art. 23, legge 15 marzo 1953, n. 87, dell’art. 5 - bis , legge 21 del 1992, e del r egolamento del Comune di Venezia adottato in applicazione dell’art. 5-bis, cit.

Il ricorrente lamenta l’errore di diritto del Tribunale che reputa illegittimo il detto regolamento trascurando che esso si limita a ricalcare la disposizione statale (appunto, l’art. 5- bis, cit.).

Conseguentemente, prosegue la parte, in caso di ravvisata illegittimità delregolamento comunale per contrasto con la normativa comunitaria, al giudice di merito non rimaneva che disapplicare l’art. 5-bis, e rimettere , rispettivamente, alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia UE la verifica della conformità della norma interna alla Costituzione e al diritto europeo;4. con il quarto motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione del regolamento comunale in attuazione dell’art. 5-bis della legge n. 21 del 1992, per avere il Tribunale erroneamente disapplicato detto regolamento anche nella parte che prevede il pagamento del pedaggio benché l a contestazione non riguardasse l’omesso pagamento del pedaggio e si riferisse unicamente all’aver il motoscafo tipo “lancia” di proprietà di [OSCURATO:SOCIETA]. navigato nel [OSCURATO:PERSONA] senza avere al seguito la preventiva comunicazione per l’accesso nelle acque lagunari del Comune di Venezia;

4.1. la parte ha rinunciato ai motivi n. 3 e 4, i quali pertanto non necessitano di essere esaminati (cfr. punto III);

5. con il quinto motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione della legge 10 ottobre 1990, n. 287, degli artt. 3, 16, 41, 97, 117, Cost., degli artt. 49, 101 e 102, TFUE, e dell’art. 118 cod. proc. civ.; nello specifico, il Comune di Venezia sostiene che l’affermazione, da parte del Tribunale, della contrarietà dei regolamenti comunali alla normativa nazionale ed europea è generica e immotivata.

Il ricorrente (nell’ultima memoria) ha parzialmente rinunciato a tale motivo nelle parti in cui esso si riferisce al regolamento per l’accesso al territorio del Comune di Venezia e all’art. 5-bis, delle legge n. 21 del 1992;

6. con il sesto motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 21-bis, della legge n. 287 del 1990 , perché la sentenza impugnata non ha bene interpretato il significato della segnalazione effettuata dall’AGCM al Comune di Venezia: non è vero, infatti, che per il garante della concorrenza le previsioni contenute nell’ordinanza d irigenziale n. 310 / 2006 sarebbero distorsive della concorrenza e discriminatorie nei confronti degli autorizzati al noleggio di Comuni diversi da quello di Venezia.

In effetti, l’AGCM ha soltanto auspicato che l’amministrazione comunale tenga in adeguata considerazione le osservazioni da essa esposte, al fine di tutelare e promuovere nella maniera più efficace e opportuna la concorrenza nel settore interessato, e di evitare che in futuro siano introdotte misure restrittive ingiustificate;

7. il quinto e il sesto motivo, nella part e in cui censurano l’annullamento dell’ordinanza n. 5685/2011, suscettibili di esame congiunto perché sottendono le medesime questioni, sono infondati per le ragioni di seguito indicateche, per essere in parte diverse dalla struttura argomentativa della sentenza impugnata (il cui dispositivo è conforme a diritto), determinano una parziale correzione della motivazione della decisione in esame;

7.1. in applicazione dei principî di diritto articolati da Cass. Sez.

U., 20/06/2023, n. 17541 (in senso conforme, tra le altre, Cass.14/07/2023, n. 20278, che segue in maniera meticolosa il filo conduttore del pronunciamento delle Sezioni unite), rileva il Collegio che l’art. 5-bis, legge n. 21 del 1992, introdotto dall’art. 29, comma 1-quater, d.l. 207 del 2008 , conv. con mod. dalla legge n. 14 del 2009, sulla base del quale il Comune di Venezia ha emesso l’ordinanza n. 16525/2011ter, nonera applicabile nel 2011 , all’epoca della contestazione dell’illecito, dato che, in realtà, l’efficacia della fattispecie in tro dott a con l’art. 29, comma 1 - quater d.l. n. 2007 del 2008, inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009, era stata sospesa e posticipa ta al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017).

Del resto, tale aspetto della controversia è ormai risolto in quanto il Comune di Venezia , nella memoria del 06/10/2023, ha dichiarato di rinunciare parzialmente al ricorso per cassazione, prendendo atto della sentenza n. 17541/2023; 7.2.in conseguenza della rinuncia parziale al ricorso da parte del Comune di Venezia, residua la questione della legittimità o meno dell’ordinanza 5685/2011, con la quale è contestata la violazione dell’art. 5 dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 ( approvata prima delle suindicate modifiche della legge quadro n. 21 del 1992, rispetto alla quale, pertanto, l’incidenza delrecente arresto delle Sezioni unite è meno marcata), p erché il motoscafo dei controricorrenti transitava lungo il [OSCURATO:PERSONA] in servizio di NCCnonostante il divieto previsto (appunto, dalla determina n. 310/2006) per tale categoria di natante;

7.3. sostiene il Comune di Venezia (cfr. pag g . 3 e ss. della memoria del 06/10/2023) che l’ o rdinanza d irigenziale n. 310 /20 06 - che ha istituito la zona a traffico limitato lagunare e ha disciplinato i transiti a seconda del tipo di natanti e di operatori - non reca alcuna limitazione intollerabile all’esercizio dell’attività di NCC svolta dalla società controricorrente perché consent e comunque a [OSCURATO:SOCIETA]. la navigazione nella maggior parte delle acque cittadine e , nel vietare l’accesso nel [OSCURATO:PERSONA] in determina te fasce orarie , nella sostanza, tutela la città lagunare dal moto ondoso e persegue le finalità di salvaguardia del patrimonio culturale paesaggistico e ambientale, in attuazionedell’art. 9 della Costituzione; 7.4.sul piano normativo, la premessa è che la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“ Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), attribuisce rispettivamente a lle Regioni(art. 4) e ai C omuni (art. 5) competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i C omuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni.

La conseguente legge reg.

Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, dis ciplina gli aspetti es s enziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze.

La potestà normativa comunale – che si colloca entro i binari delle disposizioni statal i e regional i – non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente.

In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residu ale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato;

7.5. così tracciate le coordinate d el le competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziat e le disposizioni (come la determina n. 310/2006)che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli o peratori NCC) , preved ono una disciplina differenziata, in r elazione alla circolazione nella ztl istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri Comuni della c.d. gronda lagnare .

Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque dellaztl cittadina ;

7.6. nello specifico, la disposizione dirigenziale è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia, anziché statuire sulle modalità di svolgimento del servizio NCC, introduc e – com’è avvenuto con l’ordinanza n. 310/2006 - limitazioni all’accesso alla ztl per i natanti titolati da altri C omuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse , non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea , quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città , in funzione della salvaguardia del l’ assetto ambientale e del la tutela del patrim onio artistico emonumentale della laguna di Venezia;7.7. infine, a proposito del sesto motivo di ricorso che, in effetti, senza attingere direttamente alcuna ratio decidendi della sentenza impugnata (donde la sua prospettabile inammissibilità), si sofferma sulsignificato da attribuire agli interventi dell’AGCM – la quale, per il giudice di merito, avrebbe segnalato “ distorsioni concorrenziali” , indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, e che, invece, per il Comune di Venezia, avrebbe più semplicemente espresso l’auspicio che, in futuro, l’amministrazione comunale promuova la concorrenza nel settore del servizio pubblico di trasporto non di linea – quale nitida conferma della correttezza della s ottolineatura operata dal giudice di merito, è sufficiente richiamare Cass. Sez.

U., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25), secondo cui «l’ esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 - in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità - ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle Autorità indipendenti di settore, quali l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economico- regolatoria dell'autotrasporto di persone non di linea) e l’[OSCURATO:PERSONA] per la Concorrenza ed il Mercato (AGCM), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea - taxi e NCC - richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l'evoluzione del mercato)»;

8. ne consegue il rigetto del ricorso;

9. per l’assolutanovità delle questioni trattate e per il consolidarsi della giurisprudenza – che si è cimentata con una parte dei profili giuridici dibattuti nel presente giudizio - successivamente all a proposizione del ricorso per cassazione (notificato il 29/01/2019), sussistono giusti motivi, ai sensi dell’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., per compensare integralmente, tra le parti, le spese del giudizio di legittimità;

10. ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del Comune di Venezia, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bisdel citato art. 13, se dovuto ; P.Q.M. rigetta il ricorso e compensa, tra le parti, le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrent e , di un ulteriore impor

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
o la seguente ORDINANZA sul ricorso n.4499/2019 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma, Via B. Tortolini n. 34, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]). -Ricorrente – Contro [OSCURATO:PERSONA], [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliati in Roma, Via F. Valesio n. 1, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) che li rappresenta e difende unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]). -Controricorrente – Avverso la sentenza delTribunale di Venezia n. 2193/2018 depositata il 30/11/2018. Sanzioni amministrative Udita la relazione svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nella camera di consiglio del17 ottobre 2023. Rilevato che: 1. la società [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA], rispettivamente proprietaria e conducente del motoscafo targato VE8872, in possesso della licenza n. 2/2003, rilasciata dal Comune di Jesolo, proposero opposizione al Giudice di Pace di Venezia contro due ordinanze - ingiunzioni del Comune di Venezia. La prima (n. 5685/2011) sanzionava la violazione dell’art. 5, o rdinanza d irigenziale n. 310/2006, relativo al divieto di transito per la categoria del natante nel [OSCURATO:PERSONA] e nella z.t.l. La seconda (n. 16525/2011 ter ) sanzionava la violazione dell’art. 1, lett. a), del r egolamento per l’accesso al territorio comunale di Venezia, in applicazione dell’art. 5- bis, legge 15 gennaio1992, n. 21, relativo al divieto di transito senza aver eseguito la preventiva comunicazione per l’accesso nelle acque lagunari di Venezia. Con l’ordinanza n. 310/2006 (come modificata dalla successiva ordinanza n. 274/2015, che limitava il transito non soltanto ai titolati di altri Comuni, ma anche ai titolati del Comune di Venezia) nonché con il r regolamento per l’accesso ne l territorio comunale, art. 1, lett. a), il Comune di Venezia ha, rispettivamente, previsto l’istituzione dellaz.t.l. (e altre limitazioni al transito per varie unità di trasporto e categorie di operatori), nonché l’obbligo di preventiva comunicazione autocertificata per l’ingresso nel Comune (oltre al pagamento di un importo per l’accesso al territorio comunale) di natanti a motore di una determinata stazza e portata massima, autorizzati da altri C omuni della c.d. gronda la gunare , adibiti al servizio pubblico non di linea di noleggio con conducente (NCC);2. il Giudice di Pace di Venezia, con sentenza n. 633/2017, disapplicata la determina dirigenziale n. 310/2006, in accoglimento del ricorso annullòle due ordinanze; 3. interposti appello principale dal Comune di Venezia ed appello incidentale da [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA], i quali chiesero che, in parziale riforma della sentenza di primo grado, venisse disapplicato il regolamento per l’accesso al territorio comunale, per la disparità di trattamento che da esso deriva nell’esercizio del servizio pubblico non di linea a mezzo natanti tra i titolati del Comune di Venezia e quelli di altri Comuni, il Tribunale di Venezia, con sentenza n. 2193/2018, rigettò l’ap pello principale e corresse la sentenza impugnata integrando il dispositivo con la declaratoria di disapplicazione del regolamento (adottato in applicazione dell’art. 5-bis, legge n. 21 del 1992) per l’accesso al territorio comunale dei natanti a motore con stazza lorda inferiore alle 10 tonnellate e con portata limitata alle 20 persone, adibiti al servizio pubblico non di linea di noleggio con conducente autorizzati da altro Comune; 4. avverso la sentenza d’appello il Comune di Venezia (in seguito: “il ricorrente”) ha proposto ricorso per cassazione, articolato in sei motivi; la [OSCURATO:SOCIETA]. e [OSCURATO:PERSONA] hanno resistito con controricorso. Prima della precedente camera di consiglio del 29/09/2022, le parti hanno depositato memorie. Questa Corte, in diversa composizione, all’esito di quell’udienza, con ordinanza (interlocutoria) n. 34630/2022, rilevato che le questioni di diritto oggetto del presente ricorso erano già state rimesse alle Sezioni unite di questa Corte con l’ordinanza [OSCURATO:DATA_NASCITA], n. 6781, ha rinviato la causa a nuovo ruolo (ed è per tale ragione che essa viene discussa in questa camera di consiglio) in attesa della decisione delle Sezioni unite, le quali successivamente hanno definito la tematic a in esame con sentenza 20/06/2023, n. 17541 . In prossimità dell ’a dunanza in camera di consiglio, le parti hanno depositato una seconda memoria illustrativa; Consideratoche: I. il Comune di Venezia, nella memoria del 06/10/2023, ha preso attoche le Sezioni unite di questa Corte, con sentenza n. 17541/2023 –la quale, decidendo sulla questione relativa alla sospensione fino al dicembre 2017 dell’entrata in vigore dell’art. 29, comma 1-quater, d.l. n. 207 del 2008, che ha inserito l’art. 5-bis, nella legge n. 21 del 1992, in attuazione del quale è stato emesso il regolamento comunale per l’accesso al territorio del Comune di Venezia, per la cui violazione è stata adottata l’ordinanza n. 16525/2011ter – , hanno stabilito che l’art. 9, comma 3, del d.l. n. 244 del 2016, haposticipato l’entrata in vigore dell’art. 29, comma 1-quater, del D.L. 207/2008 alla data del 31 dicembre 2016, successivamente ulteriormente posticipata al 31 dicembre 2017; II. il ricorrente ha quindi rinunciato alla parte del ricorso per la cassazione della sentenza d’appello riguardante l’ordinanza n. 16525/2011ter, emessa per la violazione del regolamento per l’accesso al territorio cittadino, adottata in attuazione dell’art. 5-bis, della legge n. 21 del 1992. Conseguentemente, la parte ha rinunciato del tutto ai motivi n. 3 e 4 e parzialmente al motivo n. 5 (cfr. punto 5.1.); III. tale rinuncia parziale costituisce una “specie di rinuncia” che , in primo luogo, senza eliderlo interamente, riduce il tema del decidere all’impugnazione dell’ordinanza n. 5685/2011 , fondata sulla determina dirigenziale n. 310/2006 ; in secondo luogo, esime il Collegio dallo scrutinio di alcuni motivi (nn. 3 e 4 e, in parte, n. 5 , i quali infra sono sinteticamente illustrat i per un’esigenza di completezza espositiva), e, terzo, non incide sulla decisione finale né sul governo delle spese di lite, soggetto alla disciplina degli artt. 91, 92, cod. proc. civ.(cfr. punto 9); 1. con il primo motivo, il ricorrent e deduce , in relazione all’art. 360, primo comma, nn. 3) e 5), cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione dell’art. 5 dell’ordinanza d irigenziale del Comune di Venezia n. 310/2006. Sostiene che la sentenza impugnata , laddove afferma che le due ordinanze in esame pregiudicano la libera concorrenza tra operatori NCC a seconda che si tratti di soggetti autorizzati dal Comune di Venezia o da altro limitrofo Comune , si basa sull’erroneo presupposto dell’inibizione assoluta del transito nella z.t.l., mentre, in realtà, il transito è sololimitato e , comunque , è consentito nel [OSCURATO:PERSONA] (la via d’acqua cittadina più trafficata e di maggiore richiamo per i turisti) durante le ore serali; 1.1. il motivo, articolato in due distinte censure,è inammissibile; 1.2. in primo luogo, per quanto attiene al dedotto error in iudicando, la censura non indica la norma di diritto che si assume violata; pertanto, non soddisfa i requisiti formali dell’art. 366, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., secondo cui il ricorso deve contenere, a pena di inammissibilità, «4) i motivi per i quali si chiede la cassazione con l’indicazione delle norme di diritto su cui si fondano». È orientamento radicato di questa Corte, enunciato anche dalle Sezioni unite (Cass. Sez. U., 28/10/2020, n. 23745) che «[i]n tema di ricorso per cassazione, l’onere di specificità dei motivi, sancito dall’art. 366, comma 1, n. 4), c.p.c., impone al ricorrente che denunci il vizio di cui all’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., a pena d’inammissibilità della censura, di indicare le norme di legge di cui intende lamentare la violazione, di esaminarne il contenuto precettivo e di raffrontarlo con le affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata, che è tenuto espressamente a richiamare, al fine di dimostrare che queste ultime contrastano col precetto normativo, non potendosidemandare alla Corte il compito di individuare - con una ricerca esplorativa ufficiosa, che trascende le sue funzioni - la norma violata o i punti della sentenza che si pongono in contrasto con essa»; 1.3. in secondo luogo, per quanto attiene al dedotto “omesso esame di un fatto decisivo”, la censura collide con il principio della “doppia conforme”. Si è chiarito che « [i] n tema di ricorso per cassazione, ricorre l’ipotesi di “doppia conforme”, ai sensi dell’articolo 348-ter, commi 4 e 5, cod. proc. civ. con conseguente inammissibilità della censura di omesso esame di fatti decisivi ex articolo 360, primo comma, n. 5 ) , cod. proc. civ., non solo quando la decisione di secondo grado è interamente corrispondente a quella di primo grado, ma anche quando le due statuizioni siano fondate (come nel caso di specie) sul medesimo iter logico - argomentativo in relazione ai fatti principali oggetto della causa, non ostandovi che il giudice di appello abbia aggiunto argomenti ulteriori per rafforzare o precisare la statuizione già assunta dal primo giudice (Riferimenti giurisprudenziali: Corte di Cassazione, civile, Ordinanza|19 luglio 2022| n. 22601; Cassazione, sezione civile VI, ordinanza 9 marzo 2022, n. 7724; Cassazione, sezione civile I, sentenza 22 dicembre 2016, n. 26774)»; 2. con il secondo motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione dell’art. 5, all. E, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, degli artt. 9, 16, 41, Cost., e dell’art. 12, legge reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in quanto il Tribunale avrebbe sindacato le scelte dell’amministrazione comunale, sebbene tale attività sia inibita al giudice civile. Sotto altro profilo, il Comune di Venezia lamenta che il giudice d’appello abbia ritenuto prevalente la tutela della libertà di movimento e di iniziativa economica rispetto alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, posto che la limitazione di cui si discute non ha carattere assoluto, ma relativo; 2.1. il motivo non è fondato; 2.2. la prospettazione del Comune di Venezia che il giudice di merito si sarebbe arbitrariamente ingerito in scelte e valutazioni che spettano esclusivamente alla pubblica amministrazione non coglie la ragione giustificatrice della sentenza impugnata: per il giudice d’appello, senza che entri in gioco il sindacato delle scelte discrezionali della P.A., le contestazioni di cui alle ordinanze impugnate – attinenti rispettivamente al divieto del natante di circolare nella z.t.l. e all’omessa preventiva comunicazione dell’accesso nelle acque lagunari del territorio del Comune di Venezia - sono illegittime perché , in violazione della normativa nazion al e ed europea,discriminano gli operatori NCC autorizzati da gli altri Comuni della c.d. gronda lagunare da quelli autorizzati dal Comune di Venezia. 3. nel terzo motivo si denuncia, in relazione a ll’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., la violazione dell’art. 134 , Cost., dell’art. 23, legge 15 marzo 1953, n. 87, dell’art. 5 - bis , legge 21 del 1992, e del r egolamento del Comune di Venezia adottato in applicazione dell’art. 5-bis, cit. Il ricorrente lamenta l’errore di diritto del Tribunale che reputa illegittimo il detto regolamento trascurando che esso si limita a ricalcare la disposizione statale (appunto, l’art. 5- bis, cit.). Conseguentemente, prosegue la parte, in caso di ravvisata illegittimità delregolamento comunale per contrasto con la normativa comunitaria, al giudice di merito non rimaneva che disapplicare l’art. 5-bis, e rimettere , rispettivamente, alla Corte costituzionale e alla Corte di giustizia UE la verifica della conformità della norma interna alla Costituzione e al diritto europeo;4. con il quarto motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione del regolamento comunale in attuazione dell’art. 5-bis della legge n. 21 del 1992, per avere il Tribunale erroneamente disapplicato detto regolamento anche nella parte che prevede il pagamento del pedaggio benché l a contestazione non riguardasse l’omesso pagamento del pedaggio e si riferisse unicamente all’aver il motoscafo tipo “lancia” di proprietà di [OSCURATO:SOCIETA]. navigato nel [OSCURATO:PERSONA] senza avere al seguito la preventiva comunicazione per l’accesso nelle acque lagunari del Comune di Venezia; 4.1. la parte ha rinunciato ai motivi n. 3 e 4, i quali pertanto non necessitano di essere esaminati (cfr. punto III); 5. con il quinto motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione della legge 10 ottobre 1990, n. 287, degli artt. 3, 16, 41, 97, 117, Cost., degli artt. 49, 101 e 102, TFUE, e dell’art. 118 cod. proc. civ.; nello specifico, il Comune di Venezia sostiene che l’affermazione, da parte del Tribunale, della contrarietà dei regolamenti comunali alla normativa nazionale ed europea è generica e immotivata. Il ricorrente (nell’ultima memoria) ha parzialmente rinunciato a tale motivo nelle parti in cui esso si riferisce al regolamento per l’accesso al territorio del Comune di Venezia e all’art. 5-bis, delle legge n. 21 del 1992; 6. con il sesto motivo, il ricorrente deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3) , cod. proc. civ. , la violazione e falsa applicazione degli artt. 21 e 21-bis, della legge n. 287 del 1990 , perché la sentenza impugnata non ha bene interpretato il significato della segnalazione effettuata dall’AGCM al Comune di Venezia: non è vero, infatti, che per il garante della concorrenza le previsioni contenute nell’ordinanza d irigenziale n. 310 / 2006 sarebbero distorsive della concorrenza e discriminatorie nei confronti degli autorizzati al noleggio di Comuni diversi da quello di Venezia. In effetti, l’AGCM ha soltanto auspicato che l’amministrazione comunale tenga in adeguata considerazione le osservazioni da essa esposte, al fine di tutelare e promuovere nella maniera più efficace e opportuna la concorrenza nel settore interessato, e di evitare che in futuro siano introdotte misure restrittive ingiustificate; 7. il quinto e il sesto motivo, nella part e in cui censurano l’annullamento dell’ordinanza n. 5685/2011, suscettibili di esame congiunto perché sottendono le medesime questioni, sono infondati per le ragioni di seguito indicateche, per essere in parte diverse dalla struttura argomentativa della sentenza impugnata (il cui dispositivo è conforme a diritto), determinano una parziale correzione della motivazione della decisione in esame; 7.1. in applicazione dei principî di diritto articolati da Cass. Sez. U., 20/06/2023, n. 17541 (in senso conforme, tra le altre, Cass.14/07/2023, n. 20278, che segue in maniera meticolosa il filo conduttore del pronunciamento delle Sezioni unite), rileva il Collegio che l’art. 5-bis, legge n. 21 del 1992, introdotto dall’art. 29, comma 1-quater, d.l. 207 del 2008 , conv. con mod. dalla legge n. 14 del 2009, sulla base del quale il Comune di Venezia ha emesso l’ordinanza n. 16525/2011ter, nonera applicabile nel 2011 , all’epoca della contestazione dell’illecito, dato che, in realtà, l’efficacia della fattispecie in tro dott a con l’art. 29, comma 1 - quater d.l. n. 2007 del 2008, inserito dalla legge di conversione n. 14 del 2009, era stata sospesa e posticipa ta al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017). Del resto, tale aspetto della controversia è ormai risolto in quanto il Comune di Venezia , nella memoria del 06/10/2023, ha dichiarato di rinunciare parzialmente al ricorso per cassazione, prendendo atto della sentenza n. 17541/2023; 7.2.in conseguenza della rinuncia parziale al ricorso da parte del Comune di Venezia, residua la questione della legittimità o meno dell’ordinanza 5685/2011, con la quale è contestata la violazione dell’art. 5 dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 ( approvata prima delle suindicate modifiche della legge quadro n. 21 del 1992, rispetto alla quale, pertanto, l’incidenza delrecente arresto delle Sezioni unite è meno marcata), p erché il motoscafo dei controricorrenti transitava lungo il [OSCURATO:PERSONA] in servizio di NCCnonostante il divieto previsto (appunto, dalla determina n. 310/2006) per tale categoria di natante; 7.3. sostiene il Comune di Venezia (cfr. pag g . 3 e ss. della memoria del 06/10/2023) che l’ o rdinanza d irigenziale n. 310 /20 06 - che ha istituito la zona a traffico limitato lagunare e ha disciplinato i transiti a seconda del tipo di natanti e di operatori - non reca alcuna limitazione intollerabile all’esercizio dell’attività di NCC svolta dalla società controricorrente perché consent e comunque a [OSCURATO:SOCIETA]. la navigazione nella maggior parte delle acque cittadine e , nel vietare l’accesso nel [OSCURATO:PERSONA] in determina te fasce orarie , nella sostanza, tutela la città lagunare dal moto ondoso e persegue le finalità di salvaguardia del patrimonio culturale paesaggistico e ambientale, in attuazionedell’art. 9 della Costituzione; 7.4.sul piano normativo, la premessa è che la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (“ Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea”), attribuisce rispettivamente a lle Regioni(art. 4) e ai C omuni (art. 5) competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i C omuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni. La conseguente legge reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, dis ciplina gli aspetti es s enziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale – che si colloca entro i binari delle disposizioni statal i e regional i – non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residu ale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato; 7.5. così tracciate le coordinate d el le competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziat e le disposizioni (come la determina n. 310/2006)che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli o peratori NCC) , preved ono una disciplina differenziata, in r elazione alla circolazione nella ztl istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal Comune di Venezia o di operatori autorizzati da altri Comuni della c.d. gronda lagnare . Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque dellaztl cittadina ; 7.6. nello specifico, la disposizione dirigenziale è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il Comune di Venezia, anziché statuire sulle modalità di svolgimento del servizio NCC, introduc e – com’è avvenuto con l’ordinanza n. 310/2006 - limitazioni all’accesso alla ztl per i natanti titolati da altri C omuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse , non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea , quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città , in funzione della salvaguardia del l’ assetto ambientale e del la tutela del patrim onio artistico emonumentale della laguna di Venezia;7.7. infine, a proposito del sesto motivo di ricorso che, in effetti, senza attingere direttamente alcuna ratio decidendi della sentenza impugnata (donde la sua prospettabile inammissibilità), si sofferma sulsignificato da attribuire agli interventi dell’AGCM – la quale, per il giudice di merito, avrebbe segnalato “ distorsioni concorrenziali” , indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, e che, invece, per il Comune di Venezia, avrebbe più semplicemente espresso l’auspicio che, in futuro, l’amministrazione comunale promuova la concorrenza nel settore del servizio pubblico di trasporto non di linea – quale nitida conferma della correttezza della s ottolineatura operata dal giudice di merito, è sufficiente richiamare Cass. Sez. U., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25), secondo cui «l’ esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 - in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono attenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità - ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle Autorità indipendenti di settore, quali l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un atto di segnalazione sulla rilevanza economico- regolatoria dell'autotrasporto di persone non di linea) e l’[OSCURATO:PERSONA] per la Concorrenza ed il Mercato (AGCM), intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore Taxi e NCC (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea - taxi e NCC - richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l'evoluzione del mercato)»; 8. ne consegue il rigetto del ricorso; 9. per l’assolutanovità delle questioni trattate e per il consolidarsi della giurisprudenza – che si è cimentata con una parte dei profili giuridici dibattuti nel presente giudizio - successivamente all a proposizione del ricorso per cassazione (notificato il 29/01/2019), sussistono giusti motivi, ai sensi dell’art. 92, secondo comma, cod. proc. civ., per compensare integralmente, tra le parti, le spese del giudizio di legittimità; 10. ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del Comune di Venezia, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bisdel citato art. 13, se dovuto ; P.Q.M. rigetta il ricorso e compensa, tra le parti, le spese del giudizio di legittimità. Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrent e , di un ulteriore impor
Sentenza Cassazione n. 29607/2023 — Fons Iuris — Fons Iuris