Cassazione n. 27175/2025

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.9364/2022 R.G. proposto da 3 [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall’Avv. [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA] -intimato- nonché MINISTERO DELL'INTERNO, elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA] 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (ADS80224030587) che lo rappresenta e difende -resistente- avverso SENTENZA di TRIBUNALE NAPOLI n. 7928/2021 depositata i l 30/09/2021. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/09/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il ricorso trae origine dall’opposizione proposta dalla 3 [OSCURATO:SOCIETA]. dinanzi al Giudice di Pace di Napoli avverso l’ordinanza-ingiunzione n. 00031452, emessa dal Prefetto di Napoli il 23 gennaio 2017. 1.1 A fondamento dell’opposizione, la 3 [OSCURATO:SOCIETA]. dedusse il difetto di prova circa la delega conferita dal Prefetto al responsabile d’Area, che aveva sottoscritto l’ordinanza; denunciò la nullità dell’ordinanza ingiunzione per omesso deposito della documentazione riguardante l’infrazione contestata; contestò, infine, l’illegittimità del verbale, posto che la ZTL andava istituita con delibera della [OSCURATO:PERSONA] e non con ordinanza sindacale. 1.3 [OSCURATO:PERSONA] di pace di Napoli rigettò l’opposizione. 1.4. Il Tribunale di Napoli, nella contumacia della Prefettura, con sentenza resa pubblica il 30.09.2021, rigettò l’appello proposto dalla 3 Effe distribuzione Srl. 1.5 Per quel che ancora rileva in questa sede, il Tribunale ritenne inammissibili la censure relative al difetto di prova della delega conferita al funzionario che aveva emesso il provvedimento, affermando che la parte, in sede di appello, si era limitata a riprodurre i motivi di opposizione già formulati innanzi al giudice di prime cure, senza muovere specifiche critiche alla motivazione di rigetto del medesimo. Peraltro, la doglianza circa il mancato esercizio dei poteri istruttori da parte del medesimo Tribunale in relazione all’acquisizione della delega al funzionario era infondata, essendo onere della parte formulare istanza di accesso agli atti, ai sensi della l. 241/1990, mentre di tale istanza non vi era traccia. Il Tribunale respinse il motivo d’appello relativo alla nullità dell’ordinanza per omesso deposito della documentazione afferente all’infrazione, cioè del verbale originario dal quale era stata estratta l’elaborazione meccanografica notificata e i rilievi fotografici comprovanti l’infrazione, sostenendo che parte ricorrente non avesse contestato il motivo addotto dal giudice di prime cure sulla infondatezza della doglianza e cioè l’equiparazione normativa del verbale meccanografico a quello originario e alla valenza probatoria dello stesso. Infine, il Tribunale rigettò la censura di illegittimità del verbale basata sull’illegittimità della delibera sindacale istitutiva della ZTL ritenendo che i profili di invalidità di tale provvedimento dovessero esser fatti valere dinanzi al giudice amministrativo. 2. Avverso la sentenza del Tribunale, la 3 [OSCURATO:SOCIETA]. ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi. 2.1. Il Ministero dell’Interno ha depositato un “atto di costituzione”. 2.2. Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380-bis.1 cod. proc. civ. 2.3 In prossimità della camera di consiglio, parte ricorrente ha depositato memorie illustrative. [OSCURATO:PERSONA] 1. Il collegio da atto che la 3 [OSCURATO:PERSONA] s.r.l. ha impugnato altre ordinanze ingiunzione emesse dal Prefetto di Napoli per violazioni del Codice della strada, fondate sulle stesse questioni proposte nel presente giudizio e definite con provvedimenti che il collegio condivide (tra le altre Cass. n. 12572/2023). 2. Con il primo motivo di ricorso, si deduce la nullità della sentenza, la violazione degli 2697 c.c., 210 c.p.c. e 414 c.p.c., ai sensi dell’art.360, comma 1, n.3 c.p.c., per l’omesso esame dell’ordine di esibizione del provvedimento di conferimento di poteri al funzionario, che aveva sottoscritto l’ordinanza ingiunzione. La società ricorrente sostiene che il Tribunale avrebbe errato nel rigettare il motivo di appello, con il quale aveva impugnato la sentenza di primo grado per carenza di prova della delega prefettizia al funzionario che aveva sottoscritto l’ordinanza-ingiunzione impugnata, nonostante essa costituisse il presupposto necessario per la regolarità del procedimento di emissione della stessa. La società ricorrente lamenta che il Tribunale non ha tenuto conto del deposito dell’istanza di accesso agli atti volta ad acquisire la delega al funzionario, nonché dell’ordine di esibizione di detto documento, disposto dal giudice di prime cure nei confronti del Comune e della Prefettura e mai adempiuto. 2.1 Il motivo è inammissibile. 2.2 La censura, che deduce l’omesso esame da parte del giudice di appello della istanza di accesso agli atti contrasta con il rilievo svolto dal Tribunale, secondo cui di tale istanza “non v’è traccia in atti”, a cui non può attribuirsi altro significato se non quello che il documento contenente la predetta istanza non era mai stato depositato. 2.3 Ne consegue che il motivo prospetta non già un errore di diritto nella formazione della decisione, ma un errore di fatto, avente natura revocatoria, il quale si riscontra, ai sensi dell’art. 395 n. 4 c.p.c., nel caso in cui una decisione sia fondata sulla esistenza o inesistenza di un fatto la cui verità è invece esclusa ovvero positivamente stabilita. Ne consegue l’inammissibilità della censura, che avrebbe dovuto essere fatta valere non con il ricorso per cassazione ma con lo speciale rimedio della revocazione dinanzi al medesimo Tribunale. 2.4 Non appare, invece, avere rilievo autonomo l’assunto secondo cui il giudice di primo grado avrebbe disposto la produzione in giudizio, a cura dell’Amministrazione, della documentazione relativa all’illecito amministrativo per cui è causa, trattandosi di adempimento previsto espressamente dall’art. 6, comma 8, d.lgs. n. 150 del 2011 e che è relativo al rapporto ed agli altri atti di accertamento della sanzione, tra cui certamente non può ritenersi compresa la delega prefettizia. 3. Con il secondo motivo di ricorso, si deduce la nullità della sentenza e la violazione degli artt. 2697 c.c. e 2700 c.c., in relazione all’art.360, comma 1, n.3, 4 e 5 c.p.c., per avere il Tribunale erroneamente riconosciuto fede privilegiata al verbale attestante la violazione contestata, ritenendo non necessaria la produzione dei rilievi fotografici dell’infrazione. 3.1 Il motivo è infondato 3.2 L’art. 2700 c.c. afferma che “L'atto pubblico fa piena prova, fino a querela di falso, della provenienza del documento dal pubblico ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il pubblico ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti”. 3.3 Nel caso di specie, le operazioni compiute dal verbalizzante, necessarie per irrogare la sanzione, tra le quali rientrano l’esame dei rilievi fotografici dell’infrazione, sono coperte dall’efficacia probatoria dell’atto pubblico e fanno quindi piena prova, fino a querela di falso. 3.4 Da ciò consegue che le contestazioni delle parti, comprese quelle relative alla mancata particolareggiata esposizione delle circostanze dell'accertamento od alla non idoneità di essa a conferire certezza ai atti attestati nel verbale, devono essere svolte necessariamente nel procedimento per querela di falso (Cass. civ., Sez. VI - 2, Ord., n. 339/2012) 3.5 Peraltro, il valore di prova legale del verbale non è affievolito dalla mancata produzione della documentazione fotografica o similare da parte dell'Amministrazione (ex multisCass. civ., Sez. VI - 2, Ord., n. 4898/2015; Cass. 8675/2005). 3.6 Ne consegue che era onere del ricorrente proporre querela di falso per contestare, con gli ordinari mezzi probatori, gli accertamenti contenuti nel verbale di accertamento. 4. Il terzo motivo di ricorso è così rubricato: “nullità della sentenza, falsa ed errata applicazione di legge, carente istruttoria, ai sensi e per gli effetti dell’art. 360 c.p.c., comma 1, nn. 3 e 5, in relazione al combinato disposto degli artt. 2697 c.c., in relazione all’art. 7 CDS, in relazione all’omessa prova da parte della PA delle delibere della Giunta con cui si istituiva la ZTL con correlativa violazione del principio dell’onere della prova come sancito dalla indicata normativa”. Il ricorrente sostiene che la prova della deliberazione della [OSCURATO:PERSONA] di istituzione della ZTL sarebbe una precondizione necessaria alla violazione del divieto, integrando la fattispecie normativa in forza della quale la condotta del privato è sanzionata. 4.2 Il motivo è fondato. 4.3 La motivazione del Tribunale, che ha rigettato il motivo di appello con il quale si contestava la legittimità del provvedimento che istituiva la circolazione a traffico limitato, sostenendo che esso avrebbe dovuto essere impugnato dinanzi al giudice amministrativo, si discosta dal consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui, nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione avente ad oggetto l'irrogazione di sanzioni amministrative per violazione del codice della strada, il giudice ordinario, al quale spetta la giurisdizione, essendo in contestazione il diritto del cittadino a non essere sottoposto al pagamento di somme al di fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, ha il potere di sindacare incidentalmente, ai fini della disapplicazione, gli atti amministrativi posti a fondamento della pretesa sanzionatoria ( Cass. n. 22793 del 2014; Cass. S.U. n. 116 del 2007; Cass. 6627 del 2003). 4.4 Nella specie, l’atto amministrativo che istituiva, nel luogo della contestata infrazione, limiti alla circolazione degli autoveicoli, ai sensi dell’art. 7 codice della strada, costituisce atto presupposto della violazione del divieto che integra la fattispecie normativa in forza della quale la condotta del privato è sanzionata. Ne discende che il Tribunale non poteva sottrarsi al sindacato, in via incidentale, sulla legittimità dell’atto amministrativo presupposto richiesto dall’opponente. 5. Va accolto, pertanto, il terzo motivo il ricorso, va dichiarato inammissibile il primo ed infondato il secondo; la sentenza impugnata deve essere cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio al Tribunale di Napoli in persona di altro magistrato. Il giudice di rinvio provvederà alla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità. P.Q.M accoglie il terzo motivo di ricorso, dichiara inammissibile il primo e infondato il secondo; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità, al Tribunale di Napoli, in persona