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CassazionesentenzaSezione 1Decisione del 12 luglio 2026

Cassazione n. 23076/2026

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sentata e difesa, ex lege dall'Avvocatura Generale delloStato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 122 - ricorrente -contro 22877287/2019Cassa Nazionale di Previdenza e [OSCURATO:PERSONA], in persona del le-R.G.N. 11368/2017gale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procuraspeciale in calce al ricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA] G. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede chele comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimento sianoeffettuate presso l'indirizzo di posta elettronica certificata indicato, eletti-vamente domiciliata presso il suo studio, via Liegi, n.42.- controricorrente -avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, n. 4136/2019, depo-sitata il 19/6/2019.1 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio deDla t7a p/u7b/b licazione 12/07/20262026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.1.

La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 4136/2019, de-positata il 19/6/2019, rigettava l'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA]S.p.A. avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 932/2014, cheaveva rigettato l'opposizione presentata di Equitalia avverso il de-creto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Roma in favore della CassaNazionale di Previdenza e [OSCURATO:PERSONA] per il pagamento delloimporto di euro 207.654,53, dovuto per contributi previdenzialiiscritti nel ruolo suppletivo 1998 e nel ruolo 1999, e non riversati dalconcessionario nei termini di legge.2.

Il Tribunale aveva ritenuto che, con riferimento ai ruoli ancoraassistiti dall'obbligo del non riscosso per riscosso, l'opponente nonavesse fornito la prova della correttezza dei versamenti eseguiti; conriferimento ai ruoli soggetti al regime del semplice incasso, l'esattoreaveva invece violato tutti gli obblighi di rendicontazione e informa-zione previsti dalla normativa di riferimento, ex art. 19, lettera b,d.lgs. n. 112 del 1992.3.

Per quel che ancora qui rileva, la Corte territoriale confermavache, mentre la CNPAF aveva depositato gli estratti dei ruoli conse-gnati all'esattore, la società opponente non aveva prodotto e docu-mentato alcunché in relazione agli obblighi su di essa gravanti allaluce del d.lgs. n. 112 del 1999.In particolare, con riferimento ai ruoli del 1998, assoggettati alladisciplina del d.P.R. n. 43 del 1988, nessuna prova era stata offertain ordine all'integrale riversamento delle somme iscritte a ruolo, néin ordine all'effettiva presentazione della domanda di rimborso aisensi dell'art. 77 del d.P.R. n. 43 del 1988.2 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Con riferimento ai crediti iscritti nei ruoli resi esecutivi fino al31/12/1999, la Corte riteneva applicabile la disciplina sopravvenutadi cui all'art. 1, commi 527, 528 e 529, della legge n. 228 del 2012,che prevedeva l'annullamento dei ruoli per i crediti più risalenti, an-teriori al 1999, osservando che tali disposizioni erano riferibili anchealla CNPAF, poiché la legge non poneva distinzioni tra ruoli attinentia crediti consegnati da soggetti pubblici e ruoli concernenti creditivantati da soggetti privati.Precisato peraltro che, per i crediti iscritti nei ruoli resi esecutivifino al 31/12/1999, la legge n. 228 del 2012 non prevedeva l'auto-matica estinzione, ma stabiliva che l'agente della riscossione dovesseesaurire le attività di competenza, dandone notizia all'ente creditore,la Corte rilevava che, nella specie, non era contestato che per i ruoliin questione l'attività di competenza non era stata completata dall'a-gente della riscossione, non essendo stato riversato l'intero importoiscritto a ruolo, né essendo state trasmesse le comunicazioni di ine-sigibilità.A giudizio della Corte, tuttavia, l'invocata operatività dell'art. 1,comma 529, escludeva l'applicazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. n.112 del 1999, stante la totale inerzia dell'agente della riscossione.Non era dunque operante la procedura di discarico e neppure illimite alle somme da riversarsi all'ente creditore.4.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso la ADER.Ha resistito con controricorso la CNPAF.RAGIONI DELLA DECISIONE1.

Con il primo motivo di impugnazione si deduce, «ai sensidell'art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c., […] violazione e falsa appli-cazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. 112/1999 - inammissibilità delladomanda di Cassa forense per difetto assoluto di giurisdizione».3 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026La Corte d'appello ha ritenuto sussistere la giurisdizione del Giu-dice ordinario, in considerazione della natura di ente di diritto privatodella Cassa forense, con esclusione della giurisdizione della Corte deiconti.In realtà, nella fattispecie dedotta in giudizio vi sarebbe un difettoassoluto di giurisdizione.2.

Il motivo è infondato.Questo collegio può conoscere della questione di giurisdizione, inquanto, in materia, si sono già pronunciate le Sezioni Unite di questaCorte.In proposito, va richiamato il principio dalle stesse affermato, se-condo cui la controversia tra la [OSCURATO:PERSONA] di Previdenza e [OSCURATO:PERSONA], ente privatizzato ex art. 1 del d.lgs. n. 509 del1994, e l'agente di riscossione dei contributi degli iscritti, che abbiaomesso il riversamento degli importi a ruolo, appartiene alla giuri-sdizione del Giudice ordinario e non a quella della Corte dei conti,poiché la natura "pubblica" della contribuzione, inerente alla sua fi-nalità istituzionale, riguarda unicamente il rapporto previdenziale trala Cassa e il proprio iscritto (Cass., Sez.

Un., 20/6/2012, n. 10132;di recente Cass., Sez.

Un., n. 31908 del 2025).3.

Con il secondo motivo di impugnazione si deduce «in subor-dine: ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. […] violazionee falsa applicazione dell'art. 1, commi 527, 528 e 529, della legge24 dicembre 2012, n. 228, e dell'art. 2 del D.M. del [OSCURATO:DATA_NASCITA],emesso ai sensi dell'art. 1, comma 527, legge 228/12».La sentenza della Corte d'appello sarebbe erronea nella parte incui ha rigettato il secondo ed il terzo motivo di appello, con cui l'A-genzia si era doluta di un'errata interpretazione delle previsioni di cuiall'art. 1, commi 527, 528 e 529 della legge n. 228 del 2012, quali-ficabile come ius superveniens applicabile al caso di specie.4 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte d'appello, i commi527, 528 e 529 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012, nel disciplinarein via diretta ed immediata l'attività dell'agente della riscossione,hanno dettato una disciplina riferibile ai ruoli più risalenti, ossia quelliresi esecutivi entro il 31/12/1999, prevedendo l'annullamento auto-matico sia delle quote di valore inferiore a 2.000,00 euro, sia diquelle di valore superiore limitatamente ai ruoli non ancora interes-sati da procedure esecutive o di rateizzazione.Per tutti i crediti iscritti a ruolo entro il 31/12/1999, viene delresto esclusa in radice la trasmissione delle comunicazioni di inesigi-bilità, non essendo applicabili, per disposto legislativo, gli artt. 19 e20 del d.lgs. n. 112 del 1999.4.

Con il terzo motivo di impugnazione si lamenta «ancora in su-bordine: ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., […] viola-zione e falsa applicazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112/99 edel D.M. 15/6/2015».La Corte d'appello avrebbe errato nell'escludere l'operatività delloius superveniens di cui alla legge n. 228 del 2012 e nel ritenere ap-plicabili alla fattispecie in esame le previsioni di cui agli artt. 19 e 20del d.lgs. n. 112 del 1999, non avendo tenuto conto dell'esistenza,in tali ipotesi, di una fase precontenziosa, in cui l'agente contabilepotrebbe definire in modo agevolato l'eventuale mancata riscos-sione.5.

Con il quarto motivo di impugnazione si deduce «sempre insubordine: ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., […] vio-lazione e falsa applicazione dell'art. 20 d.lgs. 112/99».Secondo la ricorrente, sarebbe erronea anche la determinazionedel quantum liquidato dalla Corte d'appello.Il comma 4 dell'art. 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 prevede infattiche, nel caso in cui la riscossione non sia andata a buon fine, «la5 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026somma dovuta dall'agente della riscossione è pari a un terzo dell'im-porto iscritto a ruolo, essendo possibile comunque definire la contro-versia pagando un ottavo della partita di ruolo non discaricata».La Corte d'appello avrebbe quindi dovuto quanto meno commi-surare le somme dovute a quelle che l'agente della riscossioneavrebbe dovuto corrispondere all'ente, ai sensi di legge, in caso didiniego di discarico.6.

I motivi secondo, terzo e quarto di ricorso principale, chevanno affrontati congiuntamente per strette ragioni di connessione,sono fondati, nei termini di cui in motivazione.Si farà riferimento, in motivazione, soprattutto alla continuitàdelle proroghe disposte dal legislatore, come affermato anche recen-temente dalla sentenza di questa Corte, a Sezioni Unite, n. 31908del 7/12/2025, oltre che all'applicabilità della legge n. 228 del 2012ai ruoli consegnati e resi esecutivi anteriormente alla data del 31/12/1999.7.

Quanto al quadro normativo di riferimento, può richiamarsiquanto già affermato dalle Sezioni Unite, che, pur confermando gliorientamenti di legittimità precedenti, in ordine ruoli resi esecutivisino al 31/12/1999, hanno esteso gli stessi anche ai ruoli successivia tale periodo.8.

In precedenza, ai sensi dell'art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 43del 1988, il concessionario addetto alla riscossione era debitore dellointero ammontare delle somme iscritte nei ruoli.8.1.

Ai sensi del comma 3 dell'art. 32 citato «[l]a consegna deiruoli costituisce il concessionario debitore dell'intero ammontaredelle somme iscritte nei ruoli stessi, che debbono essere da lui ver-sate alle scadenze stabilite ancorché non riscosse, previa detrazionedelle somme che il concessionario stesso è autorizzato a trattenereai sensi degli artt. 62 e 86».6 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Tali somme dovevano essere versate dal concessionario allaCNPAF alle scadenze stabilite, ancorché non riscosse, in applicazionedel principio del «non riscosso come riscosso», avendo il concessio-nario l'obbligo di anticipare alla Cassa il gettito delle procedure diriscossione, con possibilità, in base agli artt. 75 e 77 del d.P.R. n. 43del 1988, di recuperare il carico anticipato, con rimborso dalla Cassao compensazione con gli altri importi da anticipare, solo ove avesseagito diligentemente nella procedura di riscossione senza però riu-scire nell'esazione («diritto al discarico» o «sistema del discarico»).8.2.

La domanda di rimborso doveva essere presentata, corre-data dell'avviso di mora e di tutti gli atti relativi alle procedure espe-rite «all'ufficio dell'amministrazione finanziaria, o all'ente che haemesso il ruolo entro 12 mesi da quello di scadenza dell'ultima rata»,ex art. 77 del d.P.R. n. 43 del 1988.Ulteriori e diversi termini di presentazione riguardavano le ipotesiin cui fossero pendenti procedure esecutive o concorsuali.L'art. 86 del d.P.R. n. 43 del 1988 cesellava, poi, il procedimentodi «sgravio provvisorio» («decorsi due mesi dalla presentazione delladomanda di rimborso senza che l'ufficio competente dell'amministra-zione finanziaria o l'ente impositore abbia provveduto agli adempi-menti di sua competenza, il concessionario, se la domanda è statapresentata nei termini e non sia priva di documentazione, ha dirittoallo sgravio provvisorio in misura pari al 90% dell'importo della do-manda.

Se ricorrono particolari circostanze il servizio centrale, surichiesta del concessionario, autorizzano lo sgravio in misura pari al100% dell'importo della domanda»).9.

Successivamente, l'art. 2 del d.lgs. n. 37 del 1999 ha abrogatoil comma 3 dell'art. 32 d.P.R. n. 43 del 1988, procedendo al riordinodella disciplina della riscossione mediante ruolo a partire dal 26/2/1999 (art. 2: «1.

È abrogato l'art. 32, comma 3, del decreto del7 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, ed ogni altradisposizione che impone ai concessionari della riscossione, di cui almedesimo decreto, l'obbligo del non riscosso come riscosso.

2. Adecorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto i con-cessionari non sono tenuti ad effettuare i versamenti non scaduticonseguenti all'obbligo del non riscosso come riscosso relativi ai ruoliad essi consegnati prima di tale data»).9.1.

Si è eliminato l'obbligo dell'agente di riscossione di versareanticipatamente alla Cassa, a scadenza fissa, gli importi da riscuo-tere, introducendo un diverso sistema, in base al quale il concessio-nario, una volta ricevuti i ruoli, doveva procedere alla riscossione deirelativi importi e, dopo averli riscossi, aveva l'obbligo di riversarli allaCassa.9.2.

L'art. 68 del d.lgs. n. 112 del 1999 ha provveduto all'abro-gazione della normativa precedente («salvo quanto previsto dagliartt. 58 e 59, è abrogato il decreto del Presidente della Repubblica28 gennaio 1988, n. 43.

Tale abrogazione non opera limitatamenteal rinvio contenuto nell'art. 4, comma 1, del d.lgs. 9 luglio 1997, n.237»).Restavano salvi, dunque, gli artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 112 del1999.L'art. 58 riguardava le cauzioni ed i meccanismi di salvaguardia,per cui «le cauzioni prestate dai concessionari e dai commissari incarica alla data di entrata in vigore del presente decreto sono ride-terminate in conformità a quanto previsto dall'art. 27, comma 1».L'art. 59 del d.lgs. n. 112 del 1999 si occupava, invece, delleprocedure in corso, per cui «fermo restando quanto previsto dagliartt. 60 e 61, le domande di rimborso o di discarico per inesigibilitàgiacenti presso enti creditori alla data di entrata in vigore del pre-8 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026sente decreto, continuano ad essere esaminate ai sensi del decretodel Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43».Ai sensi del comma 4-bis dell'art. 59, «le somme anticipate inforza dell'obbligo del non riscosso come riscosso sono restituite aiconcessionari» con specifiche modalità.Ai sensi dell'art. 59, comma 4-ter, del d.lgs. n. 112 del 1999, adecorrere dal 9/6/2001, si prevedeva che «per i ruoli resi esecutiviprima del 30 settembre 1999: […] b) non si applica l'art. 19, comma2, lettera a); c) il termine previsto dall'art. 19, comma 2, lettera b),secondo periodo, decorre dalla data stabilita con decreto del Mini-stero delle Finanze; d) la comunicazione di cui all'art. 19, comma 2,lettera c), deve essere presentata entro il 1 ottobre 2004 […]».Quanto alla comunicazione di cui all'art. 19, comma 2, lettera c),è stata abrogata dal decreto-legge n. 281 del 2004, a partire dal29/11/2004.10.

Nell'ipotesi di omessa riscossione, il concessionario potevaottenere il «discarico per inesigibilità» attraverso il rispetto di deter-minati adempimenti.11.

In particolare, l'art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1999 (Riordinodel servizio Nazionale della riscossione, in attuazione della delegaprevista nella legge 28 settembre 1998, n. 337), stabiliva la proce-dura per il «discarico per inesigibilità».Al comma 1, nella versione anteriore al 1/1/2015, in vigore dal1/1/2013, si prevedeva che «[a]i fini del discarico delle quote iscrittea ruolo, il concessionario trasmette, anche in via telematica, all'entecreditore, una comunicazione di inesigibilità.

Tale comunicazioneviene redatta e trasmessa con le modalità stabilite con decreto delMinistero delle finanze».Al comma 2 si stabiliva, per quel che ancora qui rileva, che«[c]ostituiscono causa di perdita del diritto al discarico […] b) la9 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026mancata comunicazione all'ente creditore, anche in via telematica,con cadenza annuale, dello stato delle procedure relative alle singolequote comprese nei ruoli consegnati in uno stesso mese […]».Tale comunicazione verrà successivamente eliminata con l'art. 1,comma 682, della legge n. 190 del 23/12/2014, in vigore dal 1/1/2015.Per effetto di numerosissime proroghe legislative, non è stata mairesa in concreto operativa, come si dirà in prosieguo.Sempre al comma 2 dell'art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1999, si fariferimento all'ulteriore causa di perdita del diritto al discarico, costi-tuita dalla lettera c) («la mancata presentazione, entro il terzo annosuccessivo alla consegna del ruolo, della comunicazione di inesigibi-lità prevista dal comma 1»).12.

Tali disposizioni hanno subito modifiche ad opera della legge23/12/2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio an-nuale e pluriennale dello Stato), in vigore dal 1/1/2015.A seguito della legge n. 190 del 2014, l'art. 19, comma 1, è statomodificato, quanto al discarico per inesigibilità, nel senso che «[a]ifini del discarico delle quote iscritte a ruolo, il concessionario tra-smette, anche in via telematica, all'ente creditore, una comunica-zione di inesigibilità.

Tale comunicazione viene redatta e trasmessacon le modalità stabilite con decreto del Ministero delle Finanze, en-tro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, fatto salvoquanto diversamente previsto da specifiche disposizioni di legge.

Lacomunicazione è trasmessa anche se, alla scadenza di tale termine,le quote sono interessate da procedure esecutive o cautelari avviate,da contenzioso pendente, da accordi di ristrutturazione o transazionefiscali e previdenziali in corso, da insinuazioni in procedure concor-suali ancora aperte, ovvero da dilazioni in corso concesse ai sensidell'art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre10 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/20261973, n. 102, e successive modificazioni.

In tal caso, la comunica-zione assume valore informativo e deve essere integrata entro il 31dicembre dell'anno di chiusura delle attività in corso ove la quota nonsia integralmente riscossa».Tale comunicazione, come si vedrà, verrà successivamente pro-rogata per legge.Con la legge n. 190 del 2014, è stata, invece, abrogata la letterab) dell'art. 19, comma 1 del d.lgs. n. 112 del 1999, non essendodunque più prevista la comunicazione annuale dello stato delle pro-cedure relative alle singole quote comprese nei ruoli.13.

Il procedimento di discarico per inesigibilità dei ruoli vienedescritto nell'art. 20 del d.lgs. n. 112 del 1999.Nella previsione originaria tale disposizione prevedeva che «[i]lcompetente ufficio del Ministero delle Finanze per le entrate di suacompetenza, ovvero l'ufficio indicato dall'ente creditore per le altreentrate, se, a seguito dell'attività di controllo sulla comunicazione diinesigibilità, ritiene che non siano rispettate le disposizioni dell'art.19, comma 2, lettere a) d) ed e), notifica apposito atto al concessio-nario, che nei successivi 30 giorni può produrre osservazioni.

De-corso tale termine il discarico è ammesso o rifiutato con un provve-dimento a carattere definitivo».Al comma 2 dell'art. 20 si chiarisce che «[s]e il concessionarionon ha rispettato le disposizioni dell'art. 19, comma 2, lettere b) ec), si procede ai sensi del comma 1 immediatamente dopo che si èverificata la causa di perdita del diritto al discarico».Per il comma 3 dell'art. 20, poi, «in caso di diniego del discarico,il concessionario è tenuto a versare all'ente creditore, entro 10 giornidalla notifica del relativo provvedimento, la somma […]», mentre, aisensi del comma 4, contro il provvedimento di diniego del discaricoè ammesso ricorso alla Corte dei conti.11 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/202614.

La materia è stata poi disciplinata dalla legge n. 228 del24/12/2012 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale epluriennale dello Stato), in combinato disposto con il decreto attua-tivo del Ministero dell'economia e delle finanze del 15/6/2015.In particolare, sono state distinte tre tipologie di ruoli.14.1.

I ruoli riferiti a crediti di importo inferiore ad euro 2.000,00,che vengono automaticamente annullati (art. 1, comma 527, l. n.228 del 2012: «decorsi sei mesi dalla data di entrata in vigore dellapresente legge, i crediti di importo fino a 2000 euro, comprensivo dicapitale, interessi per ritardata iscrizione a ruolo e sanzioni, iscrittiin ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre 1999, sono automatica-mente annullati»).In tal caso, l'art. 1 del D.M. [OSCURATO:DATA_NASCITA] del Ministero dell'econo-mia e delle finanze prevede che «ai fini del conseguente discarico,l'elenco delle quote riferite ai crediti di importo fino a 2000 euro dicui all'art. 1, comma 527, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,annullati automaticamente ai sensi della predetta disposizione alladata del 1 luglio 2013, è trasmesso dall'agente della riscossioneall'ente creditore, su supporto magnetico, ovvero in via telematica».14.2.

I ruoli relativi a crediti di importo superiore ad euro2.000,00, che vengono automaticamente discaricati (ma non annul-lati).Prevede l'art. 1, comma 528, che «per i crediti diversi da quellidi cui al comma 527, iscritti in ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre1999, esaurite le attività di competenza, l'agente della riscossioneprovvede a darne notizia all'ente creditore, anche in via telematica,con le modalità stabilite dal decreto di quello stesso comma 527».In sostanza, si prevede l'obbligo dell'agente della riscossione didare notizia all'ente impositore dell'esaurimento dell'attività di ri-scossione.12 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/202614.2.1.

All'interno di tale categoria si distinguono i crediti per iquali vi è comunicazione telematica dell'elenco delle quote non inte-ressate da procedure esecutive avviate o da contenzioso pendente,con conseguente automatico discarico anche di dette quote ed elimi-nazione delle scritture contabili dell'ente creditore.Di tali crediti si occupa art. 2 del decreto del MEF 15/6/2015, alcomma 1 («con riferimento ai crediti di importo superiore a 2000euro […], l'agente della riscossione trasmette all'ente creditore, susupporto magnetico, ovvero in via telematica […] l'elenco delle quoteche, alla data di entrata in vigore del presente decreto, non sonointeressate da procedure esecutive avviate, da contenzioso pen-dente, da accordi di ristrutturazione o transazioni fiscali e previden-ziali in corso, da insinuazioni in procedure concorsuali ancora aperte[…]»).14.2.2.

Vi sono, poi, i crediti, sempre superiori ad euro 2.000,00,interessati invece dalle dette procedure o pendenze, con obbligodell'agente della riscossione di inserirli in un unico elenco, da tra-smettere entro due mesi dalla conclusione delle attività, con conse-guente automatico discarico anche di dette quote ed eliminazionedalle scritture contabili dell'ente creditore (art. 3 DM 15/6/2015 «lequote di cui al comma 1 […] sono inserite in un elenco trasmessodall'agente della riscossione all'ente creditore entro due mesi dallaconclusione delle attività, su supporto magnetico, ovvero in via tele-matica […]»).Si stabilisce, poi, all'art. 1, comma 527, della legge n. 228 e2012, che «ai crediti previsti dai commi 527 e 528 non si applicanogli artt. 19 e 20 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 e fatti salvi i casi didolo, non si procede a giudizio di responsabilità amministrativo econtabile».13 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Pertanto, per i crediti anteriori al 31/12/1999 non è più necessa-ria la dichiarazione di inesigibilità, né il relativo procedimento ammi-nistrativo in ordine alla contestazione della stessa.14.3.

La terza categoria di ruoli è quella costituita da quelli con-segnati in data successiva al 31/12/1999.14.4 In particolare, l'art. 1, commi 682, 683 e 684, della leggen. 190 del 2014 ha prorogato i termini per l'invio delle comunicazionidi inesigibilità ed ha abrogato, quale causa di perdita del diritto didiscarico, l'obbligo di trasmissione annuale dello stato delle proce-dure (comunicazione art. 19 lettera b).15.

Si è sottolineato che con tali disposizioni il legislatore ha ap-plicato il sistema «a scalare inverso», fondato su una diversa ca-denza temporale entro la quale, ai fini dell'esercizio della proceduradi discarico per l'ipotesi del mancato recupero dei crediti, il gruppoEquitalia e, poi, l'Ader, poteva trasmettere la comunicazione di ine-sigibilità delle quote affidate dagli enti creditori, e questi ultimi po-tevano procedere ai controlli ai fini del discarico.In particolare, il comma 684 dell'art. 1 della legge n. 190 del2014 prevede che «le comunicazioni di inesigibilità relative a quoteaffidate agli agenti della riscossione dal 1 gennaio 2000 al 31 dicem-bre 2014, anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessanodi avvalersi delle società del gruppo Equitalia, sono presentate, per iruoli consegnati nell'anno 2014, entro il 31 dicembre 2017 e, perquelli consegnati negli anni precedenti, per singola annualità di con-segna partendo dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascunanno successivo al 2017».Questa Corte (Cass., Sez.

Un., n. 31908 del 2025), ha poi evi-denziato che tale dilazione è stata allungata ulteriormente nel corsodegli anni a seguire, in particolare con l'art. 6 del decreto-legge n.193 del 2016, con l'art. 1 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148,14 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026con l'art. 3, comma 20, del decreto-legge n. 119 del 2018, e conl'art. 1, comma 253, lettera a), della legge n. 197 del 2022.16.

Se questo è il quadro normativo, questa Corte, con la sen-tenza a Sezioni Unite n. 31908 del 2025, ha ribadito i principi giàaffermati con plurime decisioni di legittimità, per cui alla CNPAF trovaapplicazione la procedura prevista dall'art. 1, commi 527-529, dellalegge n. 228 del 2012, di annullamento del ruolo per i crediti piùrisalenti, antecedenti al 1999, in quanto tale disciplina «riguarda in-distintamente tutti i crediti iscritti in ruoli esecutivi sino al 31 dicem-bre 1999 e la rottamazione del sistema di riscossione a mezzo ruolorelativamente ruoli più risalenti presenta un duplice profilo di ragio-nevolezza».Da un lato, scongiura l'antieconomicità della riscossione, con ri-ferimento ai crediti inferiori ad euro 2.000,00.Dall'altro, per i crediti superiori ad euro 2.000,00, non incide suicrediti della Cassa, ma solo sulla procedura di riscossione, in quantol'annullamento del ruolo non coincide con l'annullamento del creditosottostante, che può essere azionato dall'ente creditore in base allaordinaria procedura.17.

Questa Corte, a Sezioni Unite, ha affrontato anche la que-stione di legittimità costituzionale del d.lgs. n. 112 del 1999, a se-guito delle modifiche apportate dalla legge n 228 del 2012 (art. 1,commi 527 e 528).17.1.

Si è sottolineato che, poiché il disposto annullamento delruolo (e cioè solo dell'elenco formato dall'ente dei propri crediti e deipropri debitori) non coincide con l'annullamento del credito sotto-stante, non sussistono dubbi di incostituzionalità della legge n. 228del 2012.17.2.

Ciò sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, in quanto nelcompiuto riassetto della disciplina generale del sistema di riscossione15 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026delle risorse del settore pubblico, mediante l'abrogazione del princi-pio del «non riscosso per riscosso» e la rottamazione dei ruoli inat-tivi, sono ricompresi gli enti previdenziali e, quindi, anche la Cassazione in enti privatizzati, in senso conforme al principio sancito dalloart. 3 della Costituzione.17.3.

Ciò anche in relazione alla lesione dell'art. 6 CEDU, qualenorma interposta per violazione dell'art. 117 Costituzione, in quantoil riassetto normativo non ha introdotto un'imprevedibile e indebitaingerenza nella gestione del contenzioso, anche alla luce dell'inter-pretazione offerta in materia dalla Corte costituzionale con la sen-tenza n. 51 del 2019.17.4.

Quanto alla parità delle parti, si è osservato che le disposi-zioni in oggetto non si configurano come un intervento isolato ina-spettato, rispetto a un quadro normativo idoneo a ingenerare affida-mento ragionevole nelle parti, «ma come uno stadio ulteriore di unpercorso normativo avviato fin dal 1999 con la riforma del sistemadi riscossione a mezzo ruolo e proseguito con la sostituzione dell'or-ganizzazione di carattere pubblicistico degli agenti della riscossioneai rapporti di concessione precedentemente intrattenuti dagli enticreditori con società private» (Cass., Sez.

Un. n. 31908 del 2025).17.5.

È stata esclusa anche una larvata forma di espropriazionepatrimoniale per i crediti di importo inferiore ad euro 2.000,00, inquanto l'annullamento dei crediti e l'eliminazione delle scritture con-tabili dei crediti di tali importi non integrano un provvedimento abla-torio senza indennizzo nei confronti di enti, cui lo Stato non contri-buisce neppure in via indiretta, «poiché la suddetta formula lessicaledeve essere posta in relazione agli scopi di efficienza e trasparenzaperseguiti con il generale intervento di organizzativo del servizio diriscossione a mezzo ruoli, mediante l'eliminazione dell'ingente arre-16 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026trato del carico dei ruoli determinatosi nel corso degli anni, sicché vainterpretata in senso conforme al principio costituzionale di ragione-volezza (art. 3 Costituzione)».17.6.

La ragionevolezza della normativa risultava anche dal fattoche l'obbligo di rendicontazione, non previsto dal d.P.R. n. 43 del1988, era stato introdotto, per i ruoli esecutivi anteriori al 30 set-tembre 1999, dalla disciplina transitoria del d.lgs. n. 112 del 1999,che «non prevedeva tuttavia la perdita del diritto al discarico perinesigibilità» (Cass., Sez.

Un., n. 31908 del 2025).18.

Si è poi chiarito che i termini per l'invio della dichiarazione diinesigibilità sono stati ininterrottamente prorogati fino alla legge distabilità per l'anno 2013, che li ha ulteriormente prorogati, ai sensidell'art. 1 comma 530 della legge n. 228 del 2012.19.

Per questa Corte, dunque, a Sezioni Unite (Cass. n. 31908del 2025) l'annullamento dei crediti iscritti nei ruoli resi esecutivi finoal 31 dicembre 1999 costituisce, indipendentemente dall'importo de-gli stessi, un effetto legale, che non presuppone la dimostrazionedell'avvenuta trasmissione del relativo elenco all'ente creditore, eneppure dell'esaurimento delle attività di competenza, non sussi-stendo alcuna disposizione che prevede espressamente tale adem-pimento come condizione necessaria per il discarico dell'agente dellariscossione, rilevando lo stesso esclusivamente ad altri effetti.In tal senso depongono «non solo l'esclusione dell'applicabilitàdegli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 e della possibilità diprocedere a giudizio di responsabilità amministrativa e contabile, cherisulterebbe priva di senso ove il discarico dell' Agente continuassead essere subordinato alla dimostrazione del diligente espletamentodell'attività esecutiva informativa posto a suo carico, ma anche ladisciplina attuativa dettata dall'art. 2, secondo comma, del D.M.

MEF15 giugno 2015 che, anche per i crediti di importo superiore ad euro17 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/20262.000,00, prevede il discarico automatico delle relative quote e l'eli-minazione dalle scritture contabili dell'ente creditore (analogamentea quanto previsto dall'art. 1, secondo comma, per i crediti di importoinferiore), senza subordinare tale effetto alla trasmissione dell'e-lenco».19.1.

Le Sezioni Unite si pongono allora sulla scia della prece-dente giurisprudenza di legittimità, per cui deve confermarsi chel'automatica operatività del discarico, quale effetto legale dell'annul-lamento dei ruoli, facendo venir meno l'obbligo dell'agente di river-sare all'ente creditore gli importi dei crediti avviati alla riscossione,esclude anche l'obbligo di restituire le somme trattenute a titolo disgravio provvisorio, indipendentemente dall'avvenuta presentazionedella domanda di rimborso ai sensi dell'art. 77 del d.P.R. n. 43 del1988, anch'esso peraltro divenuto inapplicabile, per effetto dell'abro-gazione disposta dall'art. 68 del d.lgs. n. 112 del 1999 (Cass., sez.1, 11/1/2024, n. 1107).19.2.

Vengono, invece, superati i precedenti contrari (Cass. n.25865 del 2025; Cass. n. 11972 del 19/6/2020; Cass. n. 26531 del20/11/2020; Cass., n. 25068 del 23/8/2023), secondo cui, poiché ild.lgs. 37/1999 è entrato in vigore il 26/2/1999, l'art. 2 non ha de-terminato il venir meno a carico dei concessionari dell'obbligo di an-ticipo (“non riscosso come riscosso”) dell'importo dei ruoli, per i qualialla data di entrata in vigore fossero già scaduti i termini di versa-mento, e del corrispondente diritto della Cassa di riceverne l'ammon-tare.

Su tale diritto, infatti, non ha inciso l'annullamento dei ruoli resiesecutivi fino al 31/12/1999 previsto dall'art. 1 l. n. 228/2012.20.

Questa Corte, a Sezioni Unite, supera anche l'ulteriore que-stione relativa all'osservanza dei principi di cui all'art. 6 della CEDU,sotto il profilo della possibile interferenza del potere legislativo nellaamministrazione della giustizia, finalizzata a influenzare l'esito di un18 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026giudizio, dovendo garantirsi la parità delle armi alle parti del pro-cesso.21.

Per rispondere a tale quesito, però, la Corte di cassazione, aSezioni Unite, reputa applicabili i principi già enucleati con riferi-mento ai ruoli anteriori al 31/12/1999 anche per quanto riguarda iruoli esattoriali successivi a tale data.Si tiene conto, dunque, da un lato, dei ruoli fino a tutto il 1999,e dall'altro di quelli consegnati all'agente della riscossione da 2000in poi.Chiarisce immediatamente la Corte che «le argomentazioni spesein merito ai ruoli ante 2000 sono parimenti efficaci anche alla lucedelle valutazioni che questo consesso opererà con riferimento ai ruolisuccessivi al 1999, ossia dal 2000 al 2008, annualità in cui la do-manda risarcitoria si arresta».Tali argomentazioni «non risultano scalfite dalle considerazionisviluppate dall'ordinanza interlocutoria».22.

Quanto alle questioni relative al principio dell'affidamento eal bilanciamento degli interessi in gioco, la Corte costituzionale, conla sentenza n. 51 del 2019, trattando delle proroghe specifiche deitermini entro i quali l'agente della riscossione era tenuto a inviare lecomunicazioni di inesigibilità, ha evidenziato come la giustificazionedel reiterarsi delle dilazioni doveva essere contestualizzata nell'esi-genza di tutela del patrimonio pubblico «in conseguenza dell'acqui-sizione di società concessionarie private impegnate nella riscossionedi entrate locali, anche di dubbia e difficile esigibilità».Sono assenti, comunque, i sintomi inequivocabili della violazionedell'art. 6 CEDU, nel senso di incidenza in senso sfavorevole sullaparte del processo, da parte della disciplina sopraggiunta nel 2013,con la legge n. 228 del 2012, e nel 2015, con la legge n. 190 del2014.19 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Si è ravvisata «una sequenzialità regolare e continua degli inter-venti di proroga dei termini entro cui trasmettere le comunicazionidi inesigibilità, previste dall'art. 19, comma 2, lettera c), del d.lgs.112/1999».Tali interventi legislativi, che interessano l'arco temporale tra il1996 e il 2008, si sviluppano in coerenza con la riforma del sistemadella riscossione.Le proroghe dei tempi di adempimento degli obblighi di comuni-cazione di inesigibilità si pongono proprio a cavallo della formazionedei ruoli oggetto di causa.Trattasi di una disciplina in evoluzione già da anni, sicché «non sicomprende pertanto neppure su quale affidamento potesse contarela Cassa al momento in cui si è determinata a procedere per viagiudiziale nei confronti dell'ente riscossore, atteso che il regime vi-gente al momento della introduzione del contenzioso, escludeva ina-dempienze dell'esattore pubblico dagli obblighi di invio delle comu-nicazioni di inesigibilità».23.

Tra l'altro, questa Corte, a Sezioni Unite, ha rimarcato che,quantomeno per i ruoli consegnati prima del 2000, la Cassa si è at-tivata solo nel 2010, sicché alla denunciata inerzia dell'esattore pub-blico, ha corrisposto un'altrettanto scarsa solerzia della ricorrentenella tutela dei propri crediti.Con l'osservazione per cui «a distanza di oltre 10 anni dalla con-segna dei ruoli era peraltro facile ipotizzare una situazione grave-mente compromessa per crediti così vecchi, sicché, in assenza diprivato, la ricorrente non può ora pretendere di denunciare un cam-bio delle regole tutto inatteso sbilanciato a favore del riscossore pub-blico».20 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Tali conclusioni «non mutano neppure esaminando i rapporti re-lativi ai ruoli consegnati dal 2000 al 2008».24.

Per questa Corte l'unica effettiva modifica abrogatrice, intro-dotta con l'art. 1, comma 683, della legge n. 190 del 2014, è stataquella relativa all'obbligo di comunicazione dello stato delle proce-dure, già prevista dall'art. 19, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 112del 1999, tra le cause di perdita del diritto dell'agente al discarico.Tale sopraggiunta modifica non è idonea ad incidere sui principigià enunciati dalla giurisprudenza di legittimità in passato.Ciò «non solo con riferimento ai ruoli consegnati prima del 2000,a cui era peraltro tecnicamente inapplicabile, ma anche con riguardoai ruoli consegnati successivamente».Nel momento in cui il legislatore ha differito i termini per l'inviodelle comunicazioni di inesigibilità, l'obbligo informativo sullo statodelle procedure ha perso utilità.Proprio la concessione delle proroghe circa l'adempimento dellacomunicazione di inesigibilità era già espressione del ritardo nel re-cupero dei crediti e diveniva dunque inutile comunicare lo stato delleprocedure, tanto che la legge n. 190 del 2014 ha provveduto alladefinitiva abrogazione.25.

Pertanto, da un lato, vi è stata la proroga - continua e siste-matica - in ordine alla comunicazione di inesigibilità e, dall'altro, v'èstata l'abrogazione dell'obbligo di informazione sullo stato delle pro-cedure, proprio in ragione delle modifiche da apportare al sistemadella riscossione.26.

Quanto agli aiuti di Stato, si evidenzia che, in tema di riscos-sione dei crediti della CNPAF mediante ruolo, il meccanismo del di-scarico automatico dei ruoli, introdotto dall'art. commi 527-529,legge n. 228 del 2012, non si traduce in aiuto di Stato contrastantecon l'art. 107 TFUE, non risultando in alcun modo dimostrato che21 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026tale discarico automatico comporti un vantaggio economico che ilbeneficiario non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato,trattandosi invece di crediti meramente virtuali, iscritti a ruoli emessie consegnati in tempi risalenti ed ormai del tutto inesigibili (Cass.,n. 21031 del 2022; Cass., sez. 6-1, 1/3/2022, n. 6767).27.

Quanto, poi, al merito della controversia, trova applicazioneil principio enucleato da questa Corte, a Sezioni Unite, n. 31908 del2025 proprio in relazione alla domanda presentata dalla CNPAF, aprescindere dal ruolo.Per questa Corte, a Sezioni Unite, trattandosi di azione di cogni-zione ordinaria, deve ribadirsi che l'inadempimento corrisponde allalesione dell'interesse tutelato dal contratto e, dunque, al dannoevento (Cass. n. 28991 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA]), ma con la precisazione percui «altra [cosa] è il danno conseguenza risarcibile […], la cui provaè posta a carico dell'attore, così come il nesso di causalità materiale(ex multis, Cass., 13 febbraio 2025, n. 2689; 9 maggio 2024, n.12760; 19 gennaio 2024, n. 2114)».Con l'ulteriore precisazione (Cass., Sez.

Un., n. 31908 del 2025)per cui «tanto più considerando che il risultato della corretta presta-zione, per la quale l'agente riscossore era obbligato, non era assicu-rata automaticamente dall'osservanza di regole predeterminate, in-cidendo ad esempio sul risultato, tra le tante variabili, la solvibilitàconcreta del contribuente (già inadempiente nei confronti della cassaprevidenziale)».Per questa Corte, dunque, «nell'azione ordinaria di addebito diresponsabilità negoziale, scelta dalla Cassa, non è sufficiente dareprova che il debitore (concessionario) abbia violato gli obblighi pro-cedimentalizzati di informativa e di comunicazione di inesigibilità pervedere riconosciuto un danno corrispondente a “tutti” i crediti iscrittinei ruoli consegnati al riscossore, ben superiori a quanto già all'epoca22 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026liberamente conseguibili attivando il procedimento di cui all'art. 20,commi 3 e 4, cit., qualora si fosse denunciata la violazione delle pre-scrizioni contemplate nel comma 2 dell'art. 20, ossia le stesse per lequali oggi si pretende il recupero integrale dei crediti, senza la provache l'azione ordinaria di cognizione esige».28.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rin-vio alla Corte d'appello di Roma, in diversa composizione, che prov-vederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.Maccoglie il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso; dichiarainfondato il primo; cassa la sentenza impugnata, in relazione ai mo-tivi accolti, con rinvio alla Corte d'appello di Roma, in diversa com-posizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudiziodi legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 luglio 2026Il PresidenteGuido Mercolino23 RG n. 4876/2020 Cons.

Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio

Anonimizzato ex art. 52 D.Lgs. 196/2003
sentata e difesa, ex lege dall'Avvocatura Generale delloStato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 122 - ricorrente -contro 22877287/2019Cassa Nazionale di Previdenza e [OSCURATO:PERSONA], in persona del le-R.G.N. 11368/2017gale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa, giusta procuraspeciale in calce al ricorso, dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA] G. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede chele comunicazioni e le notificazioni relative al presente procedimento sianoeffettuate presso l'indirizzo di posta elettronica certificata indicato, eletti-vamente domiciliata presso il suo studio, via Liegi, n.42.- controricorrente -avverso la sentenza della Corte di appello di Roma, n. 4136/2019, depo-sitata il 19/6/2019.1 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio deDla t7a p/u7b/b licazione 12/07/20262026 dal Consigliere dott. [OSCURATO:PERSONA]Orazio.1. La Corte d'appello di Roma, con sentenza n. 4136/2019, de-positata il 19/6/2019, rigettava l'appello proposto da [OSCURATO:PERSONA]S.p.A. avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. 932/2014, cheaveva rigettato l'opposizione presentata di Equitalia avverso il de-creto ingiuntivo emesso dal Tribunale di Roma in favore della CassaNazionale di Previdenza e [OSCURATO:PERSONA] per il pagamento delloimporto di euro 207.654,53, dovuto per contributi previdenzialiiscritti nel ruolo suppletivo 1998 e nel ruolo 1999, e non riversati dalconcessionario nei termini di legge.2. Il Tribunale aveva ritenuto che, con riferimento ai ruoli ancoraassistiti dall'obbligo del non riscosso per riscosso, l'opponente nonavesse fornito la prova della correttezza dei versamenti eseguiti; conriferimento ai ruoli soggetti al regime del semplice incasso, l'esattoreaveva invece violato tutti gli obblighi di rendicontazione e informa-zione previsti dalla normativa di riferimento, ex art. 19, lettera b,d.lgs. n. 112 del 1992.3. Per quel che ancora qui rileva, la Corte territoriale confermavache, mentre la CNPAF aveva depositato gli estratti dei ruoli conse-gnati all'esattore, la società opponente non aveva prodotto e docu-mentato alcunché in relazione agli obblighi su di essa gravanti allaluce del d.lgs. n. 112 del 1999.In particolare, con riferimento ai ruoli del 1998, assoggettati alladisciplina del d.P.R. n. 43 del 1988, nessuna prova era stata offertain ordine all'integrale riversamento delle somme iscritte a ruolo, néin ordine all'effettiva presentazione della domanda di rimborso aisensi dell'art. 77 del d.P.R. n. 43 del 1988.2 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Con riferimento ai crediti iscritti nei ruoli resi esecutivi fino al31/12/1999, la Corte riteneva applicabile la disciplina sopravvenutadi cui all'art. 1, commi 527, 528 e 529, della legge n. 228 del 2012,che prevedeva l'annullamento dei ruoli per i crediti più risalenti, an-teriori al 1999, osservando che tali disposizioni erano riferibili anchealla CNPAF, poiché la legge non poneva distinzioni tra ruoli attinentia crediti consegnati da soggetti pubblici e ruoli concernenti creditivantati da soggetti privati.Precisato peraltro che, per i crediti iscritti nei ruoli resi esecutivifino al 31/12/1999, la legge n. 228 del 2012 non prevedeva l'auto-matica estinzione, ma stabiliva che l'agente della riscossione dovesseesaurire le attività di competenza, dandone notizia all'ente creditore,la Corte rilevava che, nella specie, non era contestato che per i ruoliin questione l'attività di competenza non era stata completata dall'a-gente della riscossione, non essendo stato riversato l'intero importoiscritto a ruolo, né essendo state trasmesse le comunicazioni di ine-sigibilità.A giudizio della Corte, tuttavia, l'invocata operatività dell'art. 1,comma 529, escludeva l'applicazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. n.112 del 1999, stante la totale inerzia dell'agente della riscossione.Non era dunque operante la procedura di discarico e neppure illimite alle somme da riversarsi all'ente creditore.4. Avverso tale sentenza ha proposto ricorso la ADER.Ha resistito con controricorso la CNPAF.RAGIONI DELLA DECISIONE1. Con il primo motivo di impugnazione si deduce, «ai sensidell'art. 360, primo comma, n. 1, c.p.c., […] violazione e falsa appli-cazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. 112/1999 - inammissibilità delladomanda di Cassa forense per difetto assoluto di giurisdizione».3 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026La Corte d'appello ha ritenuto sussistere la giurisdizione del Giu-dice ordinario, in considerazione della natura di ente di diritto privatodella Cassa forense, con esclusione della giurisdizione della Corte deiconti.In realtà, nella fattispecie dedotta in giudizio vi sarebbe un difettoassoluto di giurisdizione.2. Il motivo è infondato.Questo collegio può conoscere della questione di giurisdizione, inquanto, in materia, si sono già pronunciate le Sezioni Unite di questaCorte.In proposito, va richiamato il principio dalle stesse affermato, se-condo cui la controversia tra la [OSCURATO:PERSONA] di Previdenza e [OSCURATO:PERSONA], ente privatizzato ex art. 1 del d.lgs. n. 509 del1994, e l'agente di riscossione dei contributi degli iscritti, che abbiaomesso il riversamento degli importi a ruolo, appartiene alla giuri-sdizione del Giudice ordinario e non a quella della Corte dei conti,poiché la natura "pubblica" della contribuzione, inerente alla sua fi-nalità istituzionale, riguarda unicamente il rapporto previdenziale trala Cassa e il proprio iscritto (Cass., Sez. Un., 20/6/2012, n. 10132;di recente Cass., Sez. Un., n. 31908 del 2025).3. Con il secondo motivo di impugnazione si deduce «in subor-dine: ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c. […] violazionee falsa applicazione dell'art. 1, commi 527, 528 e 529, della legge24 dicembre 2012, n. 228, e dell'art. 2 del D.M. del [OSCURATO:DATA_NASCITA],emesso ai sensi dell'art. 1, comma 527, legge 228/12».La sentenza della Corte d'appello sarebbe erronea nella parte incui ha rigettato il secondo ed il terzo motivo di appello, con cui l'A-genzia si era doluta di un'errata interpretazione delle previsioni di cuiall'art. 1, commi 527, 528 e 529 della legge n. 228 del 2012, quali-ficabile come ius superveniens applicabile al caso di specie.4 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte d'appello, i commi527, 528 e 529 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012, nel disciplinarein via diretta ed immediata l'attività dell'agente della riscossione,hanno dettato una disciplina riferibile ai ruoli più risalenti, ossia quelliresi esecutivi entro il 31/12/1999, prevedendo l'annullamento auto-matico sia delle quote di valore inferiore a 2.000,00 euro, sia diquelle di valore superiore limitatamente ai ruoli non ancora interes-sati da procedure esecutive o di rateizzazione.Per tutti i crediti iscritti a ruolo entro il 31/12/1999, viene delresto esclusa in radice la trasmissione delle comunicazioni di inesigi-bilità, non essendo applicabili, per disposto legislativo, gli artt. 19 e20 del d.lgs. n. 112 del 1999.4. Con il terzo motivo di impugnazione si lamenta «ancora in su-bordine: ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., […] viola-zione e falsa applicazione degli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112/99 edel D.M. 15/6/2015».La Corte d'appello avrebbe errato nell'escludere l'operatività delloius superveniens di cui alla legge n. 228 del 2012 e nel ritenere ap-plicabili alla fattispecie in esame le previsioni di cui agli artt. 19 e 20del d.lgs. n. 112 del 1999, non avendo tenuto conto dell'esistenza,in tali ipotesi, di una fase precontenziosa, in cui l'agente contabilepotrebbe definire in modo agevolato l'eventuale mancata riscos-sione.5. Con il quarto motivo di impugnazione si deduce «sempre insubordine: ai sensi dell'art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c., […] vio-lazione e falsa applicazione dell'art. 20 d.lgs. 112/99».Secondo la ricorrente, sarebbe erronea anche la determinazionedel quantum liquidato dalla Corte d'appello.Il comma 4 dell'art. 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 prevede infattiche, nel caso in cui la riscossione non sia andata a buon fine, «la5 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026somma dovuta dall'agente della riscossione è pari a un terzo dell'im-porto iscritto a ruolo, essendo possibile comunque definire la contro-versia pagando un ottavo della partita di ruolo non discaricata».La Corte d'appello avrebbe quindi dovuto quanto meno commi-surare le somme dovute a quelle che l'agente della riscossioneavrebbe dovuto corrispondere all'ente, ai sensi di legge, in caso didiniego di discarico.6. I motivi secondo, terzo e quarto di ricorso principale, chevanno affrontati congiuntamente per strette ragioni di connessione,sono fondati, nei termini di cui in motivazione.Si farà riferimento, in motivazione, soprattutto alla continuitàdelle proroghe disposte dal legislatore, come affermato anche recen-temente dalla sentenza di questa Corte, a Sezioni Unite, n. 31908del 7/12/2025, oltre che all'applicabilità della legge n. 228 del 2012ai ruoli consegnati e resi esecutivi anteriormente alla data del 31/12/1999.7. Quanto al quadro normativo di riferimento, può richiamarsiquanto già affermato dalle Sezioni Unite, che, pur confermando gliorientamenti di legittimità precedenti, in ordine ruoli resi esecutivisino al 31/12/1999, hanno esteso gli stessi anche ai ruoli successivia tale periodo.8. In precedenza, ai sensi dell'art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 43del 1988, il concessionario addetto alla riscossione era debitore dellointero ammontare delle somme iscritte nei ruoli.8.1. Ai sensi del comma 3 dell'art. 32 citato «[l]a consegna deiruoli costituisce il concessionario debitore dell'intero ammontaredelle somme iscritte nei ruoli stessi, che debbono essere da lui ver-sate alle scadenze stabilite ancorché non riscosse, previa detrazionedelle somme che il concessionario stesso è autorizzato a trattenereai sensi degli artt. 62 e 86».6 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Tali somme dovevano essere versate dal concessionario allaCNPAF alle scadenze stabilite, ancorché non riscosse, in applicazionedel principio del «non riscosso come riscosso», avendo il concessio-nario l'obbligo di anticipare alla Cassa il gettito delle procedure diriscossione, con possibilità, in base agli artt. 75 e 77 del d.P.R. n. 43del 1988, di recuperare il carico anticipato, con rimborso dalla Cassao compensazione con gli altri importi da anticipare, solo ove avesseagito diligentemente nella procedura di riscossione senza però riu-scire nell'esazione («diritto al discarico» o «sistema del discarico»).8.2. La domanda di rimborso doveva essere presentata, corre-data dell'avviso di mora e di tutti gli atti relativi alle procedure espe-rite «all'ufficio dell'amministrazione finanziaria, o all'ente che haemesso il ruolo entro 12 mesi da quello di scadenza dell'ultima rata»,ex art. 77 del d.P.R. n. 43 del 1988.Ulteriori e diversi termini di presentazione riguardavano le ipotesiin cui fossero pendenti procedure esecutive o concorsuali.L'art. 86 del d.P.R. n. 43 del 1988 cesellava, poi, il procedimentodi «sgravio provvisorio» («decorsi due mesi dalla presentazione delladomanda di rimborso senza che l'ufficio competente dell'amministra-zione finanziaria o l'ente impositore abbia provveduto agli adempi-menti di sua competenza, il concessionario, se la domanda è statapresentata nei termini e non sia priva di documentazione, ha dirittoallo sgravio provvisorio in misura pari al 90% dell'importo della do-manda. Se ricorrono particolari circostanze il servizio centrale, surichiesta del concessionario, autorizzano lo sgravio in misura pari al100% dell'importo della domanda»).9. Successivamente, l'art. 2 del d.lgs. n. 37 del 1999 ha abrogatoil comma 3 dell'art. 32 d.P.R. n. 43 del 1988, procedendo al riordinodella disciplina della riscossione mediante ruolo a partire dal 26/2/1999 (art. 2: «1. È abrogato l'art. 32, comma 3, del decreto del7 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, ed ogni altradisposizione che impone ai concessionari della riscossione, di cui almedesimo decreto, l'obbligo del non riscosso come riscosso. 2. Adecorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto i con-cessionari non sono tenuti ad effettuare i versamenti non scaduticonseguenti all'obbligo del non riscosso come riscosso relativi ai ruoliad essi consegnati prima di tale data»).9.1. Si è eliminato l'obbligo dell'agente di riscossione di versareanticipatamente alla Cassa, a scadenza fissa, gli importi da riscuo-tere, introducendo un diverso sistema, in base al quale il concessio-nario, una volta ricevuti i ruoli, doveva procedere alla riscossione deirelativi importi e, dopo averli riscossi, aveva l'obbligo di riversarli allaCassa.9.2. L'art. 68 del d.lgs. n. 112 del 1999 ha provveduto all'abro-gazione della normativa precedente («salvo quanto previsto dagliartt. 58 e 59, è abrogato il decreto del Presidente della Repubblica28 gennaio 1988, n. 43. Tale abrogazione non opera limitatamenteal rinvio contenuto nell'art. 4, comma 1, del d.lgs. 9 luglio 1997, n.237»).Restavano salvi, dunque, gli artt. 58 e 59 del d.lgs. n. 112 del1999.L'art. 58 riguardava le cauzioni ed i meccanismi di salvaguardia,per cui «le cauzioni prestate dai concessionari e dai commissari incarica alla data di entrata in vigore del presente decreto sono ride-terminate in conformità a quanto previsto dall'art. 27, comma 1».L'art. 59 del d.lgs. n. 112 del 1999 si occupava, invece, delleprocedure in corso, per cui «fermo restando quanto previsto dagliartt. 60 e 61, le domande di rimborso o di discarico per inesigibilitàgiacenti presso enti creditori alla data di entrata in vigore del pre-8 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026sente decreto, continuano ad essere esaminate ai sensi del decretodel Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43».Ai sensi del comma 4-bis dell'art. 59, «le somme anticipate inforza dell'obbligo del non riscosso come riscosso sono restituite aiconcessionari» con specifiche modalità.Ai sensi dell'art. 59, comma 4-ter, del d.lgs. n. 112 del 1999, adecorrere dal 9/6/2001, si prevedeva che «per i ruoli resi esecutiviprima del 30 settembre 1999: […] b) non si applica l'art. 19, comma2, lettera a); c) il termine previsto dall'art. 19, comma 2, lettera b),secondo periodo, decorre dalla data stabilita con decreto del Mini-stero delle Finanze; d) la comunicazione di cui all'art. 19, comma 2,lettera c), deve essere presentata entro il 1 ottobre 2004 […]».Quanto alla comunicazione di cui all'art. 19, comma 2, lettera c),è stata abrogata dal decreto-legge n. 281 del 2004, a partire dal29/11/2004.10. Nell'ipotesi di omessa riscossione, il concessionario potevaottenere il «discarico per inesigibilità» attraverso il rispetto di deter-minati adempimenti.11. In particolare, l'art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1999 (Riordinodel servizio Nazionale della riscossione, in attuazione della delegaprevista nella legge 28 settembre 1998, n. 337), stabiliva la proce-dura per il «discarico per inesigibilità».Al comma 1, nella versione anteriore al 1/1/2015, in vigore dal1/1/2013, si prevedeva che «[a]i fini del discarico delle quote iscrittea ruolo, il concessionario trasmette, anche in via telematica, all'entecreditore, una comunicazione di inesigibilità. Tale comunicazioneviene redatta e trasmessa con le modalità stabilite con decreto delMinistero delle finanze».Al comma 2 si stabiliva, per quel che ancora qui rileva, che«[c]ostituiscono causa di perdita del diritto al discarico […] b) la9 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026mancata comunicazione all'ente creditore, anche in via telematica,con cadenza annuale, dello stato delle procedure relative alle singolequote comprese nei ruoli consegnati in uno stesso mese […]».Tale comunicazione verrà successivamente eliminata con l'art. 1,comma 682, della legge n. 190 del 23/12/2014, in vigore dal 1/1/2015.Per effetto di numerosissime proroghe legislative, non è stata mairesa in concreto operativa, come si dirà in prosieguo.Sempre al comma 2 dell'art. 19 del d.lgs. n. 112 del 1999, si fariferimento all'ulteriore causa di perdita del diritto al discarico, costi-tuita dalla lettera c) («la mancata presentazione, entro il terzo annosuccessivo alla consegna del ruolo, della comunicazione di inesigibi-lità prevista dal comma 1»).12. Tali disposizioni hanno subito modifiche ad opera della legge23/12/2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio an-nuale e pluriennale dello Stato), in vigore dal 1/1/2015.A seguito della legge n. 190 del 2014, l'art. 19, comma 1, è statomodificato, quanto al discarico per inesigibilità, nel senso che «[a]ifini del discarico delle quote iscritte a ruolo, il concessionario tra-smette, anche in via telematica, all'ente creditore, una comunica-zione di inesigibilità. Tale comunicazione viene redatta e trasmessacon le modalità stabilite con decreto del Ministero delle Finanze, en-tro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo, fatto salvoquanto diversamente previsto da specifiche disposizioni di legge. Lacomunicazione è trasmessa anche se, alla scadenza di tale termine,le quote sono interessate da procedure esecutive o cautelari avviate,da contenzioso pendente, da accordi di ristrutturazione o transazionefiscali e previdenziali in corso, da insinuazioni in procedure concor-suali ancora aperte, ovvero da dilazioni in corso concesse ai sensidell'art. 19 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre10 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/20261973, n. 102, e successive modificazioni. In tal caso, la comunica-zione assume valore informativo e deve essere integrata entro il 31dicembre dell'anno di chiusura delle attività in corso ove la quota nonsia integralmente riscossa».Tale comunicazione, come si vedrà, verrà successivamente pro-rogata per legge.Con la legge n. 190 del 2014, è stata, invece, abrogata la letterab) dell'art. 19, comma 1 del d.lgs. n. 112 del 1999, non essendodunque più prevista la comunicazione annuale dello stato delle pro-cedure relative alle singole quote comprese nei ruoli.13. Il procedimento di discarico per inesigibilità dei ruoli vienedescritto nell'art. 20 del d.lgs. n. 112 del 1999.Nella previsione originaria tale disposizione prevedeva che «[i]lcompetente ufficio del Ministero delle Finanze per le entrate di suacompetenza, ovvero l'ufficio indicato dall'ente creditore per le altreentrate, se, a seguito dell'attività di controllo sulla comunicazione diinesigibilità, ritiene che non siano rispettate le disposizioni dell'art.19, comma 2, lettere a) d) ed e), notifica apposito atto al concessio-nario, che nei successivi 30 giorni può produrre osservazioni. De-corso tale termine il discarico è ammesso o rifiutato con un provve-dimento a carattere definitivo».Al comma 2 dell'art. 20 si chiarisce che «[s]e il concessionarionon ha rispettato le disposizioni dell'art. 19, comma 2, lettere b) ec), si procede ai sensi del comma 1 immediatamente dopo che si èverificata la causa di perdita del diritto al discarico».Per il comma 3 dell'art. 20, poi, «in caso di diniego del discarico,il concessionario è tenuto a versare all'ente creditore, entro 10 giornidalla notifica del relativo provvedimento, la somma […]», mentre, aisensi del comma 4, contro il provvedimento di diniego del discaricoè ammesso ricorso alla Corte dei conti.11 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/202614. La materia è stata poi disciplinata dalla legge n. 228 del24/12/2012 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale epluriennale dello Stato), in combinato disposto con il decreto attua-tivo del Ministero dell'economia e delle finanze del 15/6/2015.In particolare, sono state distinte tre tipologie di ruoli.14.1. I ruoli riferiti a crediti di importo inferiore ad euro 2.000,00,che vengono automaticamente annullati (art. 1, comma 527, l. n.228 del 2012: «decorsi sei mesi dalla data di entrata in vigore dellapresente legge, i crediti di importo fino a 2000 euro, comprensivo dicapitale, interessi per ritardata iscrizione a ruolo e sanzioni, iscrittiin ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre 1999, sono automatica-mente annullati»).In tal caso, l'art. 1 del D.M. [OSCURATO:DATA_NASCITA] del Ministero dell'econo-mia e delle finanze prevede che «ai fini del conseguente discarico,l'elenco delle quote riferite ai crediti di importo fino a 2000 euro dicui all'art. 1, comma 527, della legge 24 dicembre 2012, n. 228,annullati automaticamente ai sensi della predetta disposizione alladata del 1 luglio 2013, è trasmesso dall'agente della riscossioneall'ente creditore, su supporto magnetico, ovvero in via telematica».14.2. I ruoli relativi a crediti di importo superiore ad euro2.000,00, che vengono automaticamente discaricati (ma non annul-lati).Prevede l'art. 1, comma 528, che «per i crediti diversi da quellidi cui al comma 527, iscritti in ruoli resi esecutivi fino al 31 dicembre1999, esaurite le attività di competenza, l'agente della riscossioneprovvede a darne notizia all'ente creditore, anche in via telematica,con le modalità stabilite dal decreto di quello stesso comma 527».In sostanza, si prevede l'obbligo dell'agente della riscossione didare notizia all'ente impositore dell'esaurimento dell'attività di ri-scossione.12 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/202614.2.1. All'interno di tale categoria si distinguono i crediti per iquali vi è comunicazione telematica dell'elenco delle quote non inte-ressate da procedure esecutive avviate o da contenzioso pendente,con conseguente automatico discarico anche di dette quote ed elimi-nazione delle scritture contabili dell'ente creditore.Di tali crediti si occupa art. 2 del decreto del MEF 15/6/2015, alcomma 1 («con riferimento ai crediti di importo superiore a 2000euro […], l'agente della riscossione trasmette all'ente creditore, susupporto magnetico, ovvero in via telematica […] l'elenco delle quoteche, alla data di entrata in vigore del presente decreto, non sonointeressate da procedure esecutive avviate, da contenzioso pen-dente, da accordi di ristrutturazione o transazioni fiscali e previden-ziali in corso, da insinuazioni in procedure concorsuali ancora aperte[…]»).14.2.2. Vi sono, poi, i crediti, sempre superiori ad euro 2.000,00,interessati invece dalle dette procedure o pendenze, con obbligodell'agente della riscossione di inserirli in un unico elenco, da tra-smettere entro due mesi dalla conclusione delle attività, con conse-guente automatico discarico anche di dette quote ed eliminazionedalle scritture contabili dell'ente creditore (art. 3 DM 15/6/2015 «lequote di cui al comma 1 […] sono inserite in un elenco trasmessodall'agente della riscossione all'ente creditore entro due mesi dallaconclusione delle attività, su supporto magnetico, ovvero in via tele-matica […]»).Si stabilisce, poi, all'art. 1, comma 527, della legge n. 228 e2012, che «ai crediti previsti dai commi 527 e 528 non si applicanogli artt. 19 e 20 del d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112 e fatti salvi i casi didolo, non si procede a giudizio di responsabilità amministrativo econtabile».13 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Pertanto, per i crediti anteriori al 31/12/1999 non è più necessa-ria la dichiarazione di inesigibilità, né il relativo procedimento ammi-nistrativo in ordine alla contestazione della stessa.14.3. La terza categoria di ruoli è quella costituita da quelli con-segnati in data successiva al 31/12/1999.14.4 In particolare, l'art. 1, commi 682, 683 e 684, della leggen. 190 del 2014 ha prorogato i termini per l'invio delle comunicazionidi inesigibilità ed ha abrogato, quale causa di perdita del diritto didiscarico, l'obbligo di trasmissione annuale dello stato delle proce-dure (comunicazione art. 19 lettera b).15. Si è sottolineato che con tali disposizioni il legislatore ha ap-plicato il sistema «a scalare inverso», fondato su una diversa ca-denza temporale entro la quale, ai fini dell'esercizio della proceduradi discarico per l'ipotesi del mancato recupero dei crediti, il gruppoEquitalia e, poi, l'Ader, poteva trasmettere la comunicazione di ine-sigibilità delle quote affidate dagli enti creditori, e questi ultimi po-tevano procedere ai controlli ai fini del discarico.In particolare, il comma 684 dell'art. 1 della legge n. 190 del2014 prevede che «le comunicazioni di inesigibilità relative a quoteaffidate agli agenti della riscossione dal 1 gennaio 2000 al 31 dicem-bre 2014, anche da soggetti creditori che hanno cessato o cessanodi avvalersi delle società del gruppo Equitalia, sono presentate, per iruoli consegnati nell'anno 2014, entro il 31 dicembre 2017 e, perquelli consegnati negli anni precedenti, per singola annualità di con-segna partendo dalla più recente, entro il 31 dicembre di ciascunanno successivo al 2017».Questa Corte (Cass., Sez. Un., n. 31908 del 2025), ha poi evi-denziato che tale dilazione è stata allungata ulteriormente nel corsodegli anni a seguire, in particolare con l'art. 6 del decreto-legge n.193 del 2016, con l'art. 1 del decreto-legge 16 ottobre 2017, n. 148,14 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026con l'art. 3, comma 20, del decreto-legge n. 119 del 2018, e conl'art. 1, comma 253, lettera a), della legge n. 197 del 2022.16. Se questo è il quadro normativo, questa Corte, con la sen-tenza a Sezioni Unite n. 31908 del 2025, ha ribadito i principi giàaffermati con plurime decisioni di legittimità, per cui alla CNPAF trovaapplicazione la procedura prevista dall'art. 1, commi 527-529, dellalegge n. 228 del 2012, di annullamento del ruolo per i crediti piùrisalenti, antecedenti al 1999, in quanto tale disciplina «riguarda in-distintamente tutti i crediti iscritti in ruoli esecutivi sino al 31 dicem-bre 1999 e la rottamazione del sistema di riscossione a mezzo ruolorelativamente ruoli più risalenti presenta un duplice profilo di ragio-nevolezza».Da un lato, scongiura l'antieconomicità della riscossione, con ri-ferimento ai crediti inferiori ad euro 2.000,00.Dall'altro, per i crediti superiori ad euro 2.000,00, non incide suicrediti della Cassa, ma solo sulla procedura di riscossione, in quantol'annullamento del ruolo non coincide con l'annullamento del creditosottostante, che può essere azionato dall'ente creditore in base allaordinaria procedura.17. Questa Corte, a Sezioni Unite, ha affrontato anche la que-stione di legittimità costituzionale del d.lgs. n. 112 del 1999, a se-guito delle modifiche apportate dalla legge n 228 del 2012 (art. 1,commi 527 e 528).17.1. Si è sottolineato che, poiché il disposto annullamento delruolo (e cioè solo dell'elenco formato dall'ente dei propri crediti e deipropri debitori) non coincide con l'annullamento del credito sotto-stante, non sussistono dubbi di incostituzionalità della legge n. 228del 2012.17.2. Ciò sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, in quanto nelcompiuto riassetto della disciplina generale del sistema di riscossione15 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026delle risorse del settore pubblico, mediante l'abrogazione del princi-pio del «non riscosso per riscosso» e la rottamazione dei ruoli inat-tivi, sono ricompresi gli enti previdenziali e, quindi, anche la Cassazione in enti privatizzati, in senso conforme al principio sancito dalloart. 3 della Costituzione.17.3. Ciò anche in relazione alla lesione dell'art. 6 CEDU, qualenorma interposta per violazione dell'art. 117 Costituzione, in quantoil riassetto normativo non ha introdotto un'imprevedibile e indebitaingerenza nella gestione del contenzioso, anche alla luce dell'inter-pretazione offerta in materia dalla Corte costituzionale con la sen-tenza n. 51 del 2019.17.4. Quanto alla parità delle parti, si è osservato che le disposi-zioni in oggetto non si configurano come un intervento isolato ina-spettato, rispetto a un quadro normativo idoneo a ingenerare affida-mento ragionevole nelle parti, «ma come uno stadio ulteriore di unpercorso normativo avviato fin dal 1999 con la riforma del sistemadi riscossione a mezzo ruolo e proseguito con la sostituzione dell'or-ganizzazione di carattere pubblicistico degli agenti della riscossioneai rapporti di concessione precedentemente intrattenuti dagli enticreditori con società private» (Cass., Sez. Un. n. 31908 del 2025).17.5. È stata esclusa anche una larvata forma di espropriazionepatrimoniale per i crediti di importo inferiore ad euro 2.000,00, inquanto l'annullamento dei crediti e l'eliminazione delle scritture con-tabili dei crediti di tali importi non integrano un provvedimento abla-torio senza indennizzo nei confronti di enti, cui lo Stato non contri-buisce neppure in via indiretta, «poiché la suddetta formula lessicaledeve essere posta in relazione agli scopi di efficienza e trasparenzaperseguiti con il generale intervento di organizzativo del servizio diriscossione a mezzo ruoli, mediante l'eliminazione dell'ingente arre-16 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026trato del carico dei ruoli determinatosi nel corso degli anni, sicché vainterpretata in senso conforme al principio costituzionale di ragione-volezza (art. 3 Costituzione)».17.6. La ragionevolezza della normativa risultava anche dal fattoche l'obbligo di rendicontazione, non previsto dal d.P.R. n. 43 del1988, era stato introdotto, per i ruoli esecutivi anteriori al 30 set-tembre 1999, dalla disciplina transitoria del d.lgs. n. 112 del 1999,che «non prevedeva tuttavia la perdita del diritto al discarico perinesigibilità» (Cass., Sez. Un., n. 31908 del 2025).18. Si è poi chiarito che i termini per l'invio della dichiarazione diinesigibilità sono stati ininterrottamente prorogati fino alla legge distabilità per l'anno 2013, che li ha ulteriormente prorogati, ai sensidell'art. 1 comma 530 della legge n. 228 del 2012.19. Per questa Corte, dunque, a Sezioni Unite (Cass. n. 31908del 2025) l'annullamento dei crediti iscritti nei ruoli resi esecutivi finoal 31 dicembre 1999 costituisce, indipendentemente dall'importo de-gli stessi, un effetto legale, che non presuppone la dimostrazionedell'avvenuta trasmissione del relativo elenco all'ente creditore, eneppure dell'esaurimento delle attività di competenza, non sussi-stendo alcuna disposizione che prevede espressamente tale adem-pimento come condizione necessaria per il discarico dell'agente dellariscossione, rilevando lo stesso esclusivamente ad altri effetti.In tal senso depongono «non solo l'esclusione dell'applicabilitàdegli artt. 19 e 20 del d.lgs. n. 112 del 1999 e della possibilità diprocedere a giudizio di responsabilità amministrativa e contabile, cherisulterebbe priva di senso ove il discarico dell' Agente continuassead essere subordinato alla dimostrazione del diligente espletamentodell'attività esecutiva informativa posto a suo carico, ma anche ladisciplina attuativa dettata dall'art. 2, secondo comma, del D.M. MEF15 giugno 2015 che, anche per i crediti di importo superiore ad euro17 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/20262.000,00, prevede il discarico automatico delle relative quote e l'eli-minazione dalle scritture contabili dell'ente creditore (analogamentea quanto previsto dall'art. 1, secondo comma, per i crediti di importoinferiore), senza subordinare tale effetto alla trasmissione dell'e-lenco».19.1. Le Sezioni Unite si pongono allora sulla scia della prece-dente giurisprudenza di legittimità, per cui deve confermarsi chel'automatica operatività del discarico, quale effetto legale dell'annul-lamento dei ruoli, facendo venir meno l'obbligo dell'agente di river-sare all'ente creditore gli importi dei crediti avviati alla riscossione,esclude anche l'obbligo di restituire le somme trattenute a titolo disgravio provvisorio, indipendentemente dall'avvenuta presentazionedella domanda di rimborso ai sensi dell'art. 77 del d.P.R. n. 43 del1988, anch'esso peraltro divenuto inapplicabile, per effetto dell'abro-gazione disposta dall'art. 68 del d.lgs. n. 112 del 1999 (Cass., sez.1, 11/1/2024, n. 1107).19.2. Vengono, invece, superati i precedenti contrari (Cass. n.25865 del 2025; Cass. n. 11972 del 19/6/2020; Cass. n. 26531 del20/11/2020; Cass., n. 25068 del 23/8/2023), secondo cui, poiché ild.lgs. 37/1999 è entrato in vigore il 26/2/1999, l'art. 2 non ha de-terminato il venir meno a carico dei concessionari dell'obbligo di an-ticipo (“non riscosso come riscosso”) dell'importo dei ruoli, per i qualialla data di entrata in vigore fossero già scaduti i termini di versa-mento, e del corrispondente diritto della Cassa di riceverne l'ammon-tare. Su tale diritto, infatti, non ha inciso l'annullamento dei ruoli resiesecutivi fino al 31/12/1999 previsto dall'art. 1 l. n. 228/2012.20. Questa Corte, a Sezioni Unite, supera anche l'ulteriore que-stione relativa all'osservanza dei principi di cui all'art. 6 della CEDU,sotto il profilo della possibile interferenza del potere legislativo nellaamministrazione della giustizia, finalizzata a influenzare l'esito di un18 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026giudizio, dovendo garantirsi la parità delle armi alle parti del pro-cesso.21. Per rispondere a tale quesito, però, la Corte di cassazione, aSezioni Unite, reputa applicabili i principi già enucleati con riferi-mento ai ruoli anteriori al 31/12/1999 anche per quanto riguarda iruoli esattoriali successivi a tale data.Si tiene conto, dunque, da un lato, dei ruoli fino a tutto il 1999,e dall'altro di quelli consegnati all'agente della riscossione da 2000in poi.Chiarisce immediatamente la Corte che «le argomentazioni spesein merito ai ruoli ante 2000 sono parimenti efficaci anche alla lucedelle valutazioni che questo consesso opererà con riferimento ai ruolisuccessivi al 1999, ossia dal 2000 al 2008, annualità in cui la do-manda risarcitoria si arresta».Tali argomentazioni «non risultano scalfite dalle considerazionisviluppate dall'ordinanza interlocutoria».22. Quanto alle questioni relative al principio dell'affidamento eal bilanciamento degli interessi in gioco, la Corte costituzionale, conla sentenza n. 51 del 2019, trattando delle proroghe specifiche deitermini entro i quali l'agente della riscossione era tenuto a inviare lecomunicazioni di inesigibilità, ha evidenziato come la giustificazionedel reiterarsi delle dilazioni doveva essere contestualizzata nell'esi-genza di tutela del patrimonio pubblico «in conseguenza dell'acqui-sizione di società concessionarie private impegnate nella riscossionedi entrate locali, anche di dubbia e difficile esigibilità».Sono assenti, comunque, i sintomi inequivocabili della violazionedell'art. 6 CEDU, nel senso di incidenza in senso sfavorevole sullaparte del processo, da parte della disciplina sopraggiunta nel 2013,con la legge n. 228 del 2012, e nel 2015, con la legge n. 190 del2014.19 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Si è ravvisata «una sequenzialità regolare e continua degli inter-venti di proroga dei termini entro cui trasmettere le comunicazionidi inesigibilità, previste dall'art. 19, comma 2, lettera c), del d.lgs.112/1999».Tali interventi legislativi, che interessano l'arco temporale tra il1996 e il 2008, si sviluppano in coerenza con la riforma del sistemadella riscossione.Le proroghe dei tempi di adempimento degli obblighi di comuni-cazione di inesigibilità si pongono proprio a cavallo della formazionedei ruoli oggetto di causa.Trattasi di una disciplina in evoluzione già da anni, sicché «non sicomprende pertanto neppure su quale affidamento potesse contarela Cassa al momento in cui si è determinata a procedere per viagiudiziale nei confronti dell'ente riscossore, atteso che il regime vi-gente al momento della introduzione del contenzioso, escludeva ina-dempienze dell'esattore pubblico dagli obblighi di invio delle comu-nicazioni di inesigibilità».23. Tra l'altro, questa Corte, a Sezioni Unite, ha rimarcato che,quantomeno per i ruoli consegnati prima del 2000, la Cassa si è at-tivata solo nel 2010, sicché alla denunciata inerzia dell'esattore pub-blico, ha corrisposto un'altrettanto scarsa solerzia della ricorrentenella tutela dei propri crediti.Con l'osservazione per cui «a distanza di oltre 10 anni dalla con-segna dei ruoli era peraltro facile ipotizzare una situazione grave-mente compromessa per crediti così vecchi, sicché, in assenza diprivato, la ricorrente non può ora pretendere di denunciare un cam-bio delle regole tutto inatteso sbilanciato a favore del riscossore pub-blico».20 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026Tali conclusioni «non mutano neppure esaminando i rapporti re-lativi ai ruoli consegnati dal 2000 al 2008».24. Per questa Corte l'unica effettiva modifica abrogatrice, intro-dotta con l'art. 1, comma 683, della legge n. 190 del 2014, è stataquella relativa all'obbligo di comunicazione dello stato delle proce-dure, già prevista dall'art. 19, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 112del 1999, tra le cause di perdita del diritto dell'agente al discarico.Tale sopraggiunta modifica non è idonea ad incidere sui principigià enunciati dalla giurisprudenza di legittimità in passato.Ciò «non solo con riferimento ai ruoli consegnati prima del 2000,a cui era peraltro tecnicamente inapplicabile, ma anche con riguardoai ruoli consegnati successivamente».Nel momento in cui il legislatore ha differito i termini per l'inviodelle comunicazioni di inesigibilità, l'obbligo informativo sullo statodelle procedure ha perso utilità.Proprio la concessione delle proroghe circa l'adempimento dellacomunicazione di inesigibilità era già espressione del ritardo nel re-cupero dei crediti e diveniva dunque inutile comunicare lo stato delleprocedure, tanto che la legge n. 190 del 2014 ha provveduto alladefinitiva abrogazione.25. Pertanto, da un lato, vi è stata la proroga - continua e siste-matica - in ordine alla comunicazione di inesigibilità e, dall'altro, v'èstata l'abrogazione dell'obbligo di informazione sullo stato delle pro-cedure, proprio in ragione delle modifiche da apportare al sistemadella riscossione.26. Quanto agli aiuti di Stato, si evidenzia che, in tema di riscos-sione dei crediti della CNPAF mediante ruolo, il meccanismo del di-scarico automatico dei ruoli, introdotto dall'art. commi 527-529,legge n. 228 del 2012, non si traduce in aiuto di Stato contrastantecon l'art. 107 TFUE, non risultando in alcun modo dimostrato che21 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026tale discarico automatico comporti un vantaggio economico che ilbeneficiario non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato,trattandosi invece di crediti meramente virtuali, iscritti a ruoli emessie consegnati in tempi risalenti ed ormai del tutto inesigibili (Cass.,n. 21031 del 2022; Cass., sez. 6-1, 1/3/2022, n. 6767).27. Quanto, poi, al merito della controversia, trova applicazioneil principio enucleato da questa Corte, a Sezioni Unite, n. 31908 del2025 proprio in relazione alla domanda presentata dalla CNPAF, aprescindere dal ruolo.Per questa Corte, a Sezioni Unite, trattandosi di azione di cogni-zione ordinaria, deve ribadirsi che l'inadempimento corrisponde allalesione dell'interesse tutelato dal contratto e, dunque, al dannoevento (Cass. n. 28991 dell'[OSCURATO:DATA_NASCITA]), ma con la precisazione percui «altra [cosa] è il danno conseguenza risarcibile […], la cui provaè posta a carico dell'attore, così come il nesso di causalità materiale(ex multis, Cass., 13 febbraio 2025, n. 2689; 9 maggio 2024, n.12760; 19 gennaio 2024, n. 2114)».Con l'ulteriore precisazione (Cass., Sez. Un., n. 31908 del 2025)per cui «tanto più considerando che il risultato della corretta presta-zione, per la quale l'agente riscossore era obbligato, non era assicu-rata automaticamente dall'osservanza di regole predeterminate, in-cidendo ad esempio sul risultato, tra le tante variabili, la solvibilitàconcreta del contribuente (già inadempiente nei confronti della cassaprevidenziale)».Per questa Corte, dunque, «nell'azione ordinaria di addebito diresponsabilità negoziale, scelta dalla Cassa, non è sufficiente dareprova che il debitore (concessionario) abbia violato gli obblighi pro-cedimentalizzati di informativa e di comunicazione di inesigibilità pervedere riconosciuto un danno corrispondente a “tutti” i crediti iscrittinei ruoli consegnati al riscossore, ben superiori a quanto già all'epoca22 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]OrazioNumero registro generale 4876/2020Numero sezionale 3047/2026Numero di raccolta generale 23076/2026Data pubblicazione 12/07/2026liberamente conseguibili attivando il procedimento di cui all'art. 20,commi 3 e 4, cit., qualora si fosse denunciata la violazione delle pre-scrizioni contemplate nel comma 2 dell'art. 20, ossia le stesse per lequali oggi si pretende il recupero integrale dei crediti, senza la provache l'azione ordinaria di cognizione esige».28. La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, con rin-vio alla Corte d'appello di Roma, in diversa composizione, che prov-vederà anche sulle spese del giudizio di legittimità. P.Q.Maccoglie il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso; dichiarainfondato il primo; cassa la sentenza impugnata, in relazione ai mo-tivi accolti, con rinvio alla Corte d'appello di Roma, in diversa com-posizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudiziodi legittimità.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 luglio 2026Il PresidenteGuido Mercolino23 RG n. 4876/2020 Cons. Est. [OSCURATO:PERSONA]Orazio
Sentenza Cassazione n. 23076/2026 — Fons Iuris — Fons Iuris