Corte di giustizia UE n. 2017/2025

62023CJ0292_RES Causa C‑292/23 Procura europea contro I.R.O. e F.J.L.R. (domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo [OSCURATO:PERSONA] de Instrucción) Sentenza della Corte (Grande Sezione) dell’8 aprile 2025 «Rinvio pregiudiziale – Procura europea – Regolamento (UE) 2017/1939 – Articolo 42, paragrafo 1 – Atti procedurali destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi – Controllo giurisdizionale, da parte degli organi giurisdizionali nazionali, conformemente alle procedure e ai requisiti stabiliti dal diritto nazionale – Portata – Citazione a comparire come testimoni – Diritto nazionale che non consente il controllo giurisdizionale diretto di una siffatta misura – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Principi di equivalenza e di effettività» Cooperazione giudiziaria in materia penale – Procura europea – Regolamento 2017/1939 – Garanzie procedurali – Atti procedurali della Procura europea destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi – Controllo giurisdizionale da parte degli organi giurisdizionali nazionali – Portata – Decisione del procuratore europeo delegato di citare a comparire testimoni – Inclusione – Presupposto – Decisione volta a produrre effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi delle persone che contestano tale decisione – Modifica in misura rilevante della situazione giuridica – Obbligo di garantire a tali persone il controllo giurisdizionale effettivo di detta decisione quantomeno in via incidentale – Rispetto del principio di equivalenza (Art. 19, § 1, comma 2, TUE; artt. 86, § 3, e 263, comma 1, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 48; regolamento del Consiglio 2017/1939, considerando 12, 83 e 85‑89 e artt. 41 e 42) (v. punti 48‑53, 58‑80, 91 e dispositivo) Cooperazione giudiziaria in materia penale – Procura europea – Regolamento 2017/1939 – Garanzie procedurali – Controllo giurisdizionale dell’attività della Procura europea – Ripartizione delle competenze tra gli organi giurisdizionali nazionali e gli organi giurisdizionali dell’Unione – Controllo degli atti procedurali della Procura europea destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi – Competenza dei giudici nazionali (Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2017/1939, considerando 86, 87 e 89 e art. 42) (v. punti 54‑57) [OSCURATO:PERSONA] in via pregiudiziale dallo [OSCURATO:PERSONA] de Instrucción n. 6 de Madrid (Giudice istruttore centrale n. 6, Madrid, Spagna), la Corte, riunita in Grande Sezione, precisa la portata del controllo giurisdizionale, da parte degli organi giurisdizionali nazionali, degli atti procedurali della Procura europea destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi e, più in particolare, di una decisione di tale organo di citare a comparire testimoni. I.R.O. e F.J.L.R. erano direttori di una società spagnola che ha ottenuto una sovvenzione per la realizzazione di un progetto finanziato con fondi dell’Unione europea. L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha informato la Fiscalía de área de Getafe-Leganés (Procura di Getafe-Leganés, Spagna) che i costi diretti del personale che detta società aveva richiesto per due ricercatori assunti per la realizzazione di tale progetto, vale a dire Y.C. e I.M.B., non erano sufficientemente giustificati. La Procura di Getafe-Leganés ha quindi presentato ad un organo giurisdizionale di primo grado una denuncia per frode in materia di sovvenzioni. Il 20 aprile 2021 tale organo giurisdizionale ha aperto un’indagine penale contro I.R.O., nell’ambito della quale esso ha in particolare sentito Y.C. in qualità di testimone. Con decisione del 26 luglio 2022, i procuratori europei delegati incaricati del caso in Spagna hanno esercitato il loro diritto di avocazione ( 1 ) e avviato un’indagine nei confronti di I.R.O e di F.J.L.R. Il 2 febbraio 2023, con decisione adottata in applicazione del diritto nazionale ( 2 ), essi hanno citato Y.C. e I.M.B. a comparire dinanzi ad essi in qualità di testimoni. Il 7 febbraio 2023 gli avvocati rappresentanti di I.R.O. e F.J.L.R. hanno proposto ricorso dinanzi alla Procura europea, con il quale essi impugnavano tale decisione in quanto riguardava la citazione di Y.C., sollevando in particolare l’assenza di utilità di una siffatta misura investigativa. L’8 febbraio 2023 tale ricorso è stato notificato al giudice del rinvio. In tale contesto, il giudice del rinvio osserva che, in virtù della legislazione nazionale applicabile, la decisione della Procura europea di citare a comparire Y.C. e I.M.B. in qualità di testimoni non è impugnabile ( 3 ). Orbene, l’articolo 42 del regolamento 2017/1939 autorizza il controllo giurisdizionale degli atti procedurali di tale organo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Considerando che la decisione del 2 febbraio 2023 costituisce un siffatto atto, tale giudice interroga la Corte sulla compatibilità di tale normativa nazionale con il diritto dell’Unione. Giudizio della Corte Innanzitutto, la Corte ricorda che l’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 prevede che gli atti procedurali della Procura europea destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi dovrebbero essere soggetti al controllo degli organi giurisdizionali nazionali competenti conformemente alle procedure e ai requisiti stabiliti dal diritto nazionale ( 4 ). Al fine di stabilire se tale disposizione osti a una normativa nazionale che non consente alle persone che sono oggetto di un’indagine condotta dalla Procura europea di impugnare direttamente dinanzi all’organo giurisdizionale nazionale competente una decisione con la quale il procuratore europeo delegato incaricato del caso in discussione cita a comparire testimoni, occorre verificare se una siffatta decisione rientri nella nozione di «atti procedurali dell’EPPO destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi». A tal riguardo, la Corte osserva che i termini di una disposizione del diritto dell’Unione, la quale non contenga alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del proprio significato e della propria portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione, di un’interpretazione autonoma ed uniforme, da effettuarsi tenendo conto non soltanto della formulazione della medesima, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte. In tale contesto, la Corte indica, in primo luogo, che, per quanto riguarda la portata della nozione in parola, l’articolo 42 del regolamento 2017/1939 non rinvia al diritto degli Stati membri. Inoltre, tale disposizione mira, in particolare, a prevedere una divisione delle competenze tra gli organi giurisdizionali nazionali e i giudici dell’Unione ai fini dell’esercizio del controllo giurisdizionale dell’attività della Procura europea ( 5 ). Pertanto, sebbene l’articolo 42, paragrafo 1, attribuisca agli organi giurisdizionali nazionali la competenza a controllare gli atti procedurali della Procura europea destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi, i paragrafi da 2 a 8 di detto articolo elencano i casi in cui il controllo giurisdizionale dell’attività di tale organo rientra, per contro, nella competenza dei giudici dell’Unione. Pertanto, gli «atti procedurali», ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939, sono quelli la cui legittimità è controllata, in linea di principio, dagli organi giurisdizionali nazionali ( 6 ). Ne risulta che la nozione di «atti procedurali dell’EPPO destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi» costituisce una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve essere interpretata sulla base di criteri uniformi. Infatti, solo una siffatta interpretazione può garantire, in tutta l’Unione, la divisione coerente delle competenze tra gli organi giurisdizionali nazionali e i giudici dell’Unione ai fini dell’esercizio del controllo giurisdizionale dell’attività della Procura europea. In secondo luogo, la Corte esamina se una decisione della Procura europea di citare a comparire testimoni rientri in tale nozione. A tal riguardo, sotto un primo profilo, l’espressione «atti procedurali» riguarda, in particolare, gli atti predisposti dalla Procura europea nel corso delle indagini ( 7 ). Orbene, è pacifico che la decisione di cui si tratta nel procedimento principale costituisce un «atto procedurale», conformemente al significato usuale che occorre dare a tale espressione, ed è stato adottato nell’ambito di un’indagine della Procura europea. Sotto un secondo profilo, per quanto riguarda la questione se una siffatta decisione costituisca un atto procedurale «destinato a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi», tale espressione corrisponde al criterio utilizzato all’articolo 263, primo comma, TFUE per definire il campo degli atti impugnabili dinanzi ai giudici dell’Unione nell’ambito del ricorso di annullamento previsto da detto articolo 263. La Corte ne deduce che, riferendosi a un criterio analogo a quello di cui all’articolo 263, primo comma, TFUE, il legislatore dell’Unione ha inteso estendere il controllo giurisdizionale vincolante degli atti procedurali della Procura europea a qualsiasi atto di natura procedurale volto a produrre effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi di terzi, modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica, in particolare a quelli adottati nell’ambito di un procedimento di indagine penale ( 8 ). Inoltre, per accertare, in un dato caso, se l’atto impugnato sia volto a produrre effetti giuridici vincolanti, occorre riferirsi alla sostanza di detto atto e valutarne gli effetti alla luce di criteri obiettivi. Di conseguenza, la questione se una decisione di un procuratore europeo delegato di citare a comparire testimoni sia volta a produrre effetti giuridici vincolanti tali da incidere sui diritti delle persone che sono oggetto di un’indagine, come i ricorrenti nel procedimento principale, modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica, non può essere decisa in modo astratto e generale ma esige una valutazione in concreto . Una tale valutazione deve tenere conto, in particolare, della qualità di «terzi» che contestano tale atto, del contenuto di quest’ultimo, del contesto in cui esso è stato adottato e dei poteri dell’organo che ne è l’autore. In tal senso, il controllo giurisdizionale degli atti procedurali destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi consente di garantire il rispetto, da parte della Procura europea, dei diritti fondamentali delle persone nei confronti delle quali questi atti procedurali producono tali effetti, e, in particolare, di controllare il rispetto, da parte dell’organo in parola, dell’equità del procedimento e dei diritti della difesa degli indagati e degli imputati, conformemente agli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ( 9 ). In particolare, un siffatto controllo implica la verifica non solo del rispetto dei diritti procedurali degli indagati e degli imputati previsti dal diritto dell’Unione, di cui all’articolo 41, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939, ma anche, conformemente all’articolo 41, paragrafo 3, di quest’ultimo, di tutti i diritti procedurali riconosciuti dal diritto nazionale applicabile a tali persone nonché alle altre persone coinvolte nel procedimento della Procura europea. Poiché il perimetro delle garanzie procedurali riconosciute alle diverse categorie di persone può quindi variare in funzione delle norme procedurali nazionali dello Stato membro interessato, il perimetro degli atti procedurali che tali persone sono legittimate a contestare dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali parimenti può, di conseguenza, variare a seconda del diritto nazionale applicabile. La valutazione degli effetti di una decisione di citare a comparire testimoni sui diritti delle persone che sono oggetto di un’indagine dipende quindi, in una certa misura, dalle norme procedurali nazionali nonché dal contesto specifico dell’indagine penale nell’ambito della quale la Procura europea ha adottato tale decisione, cosicché gli organi giurisdizionali nazionali competenti ad effettuare il controllo giurisdizionale previsto all’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 sono i più idonei a procedervi. Ne risulta che spetta agli organi giurisdizionali nazionali competenti valutare se una decisione di un procuratore europeo delegato di citazione a comparire come testimoni sia volta a produrre effetti giuridici vincolanti tali da incidere sugli interessi delle persone che contestano siffatta decisione, quali, nel caso di specie, le persone che sono oggetto di detta indagine, modificando in misura rilevante la loro situazione giuridica, in particolare incidendo sui loro diritti procedurali. Se così fosse, detta decisione è soggetta al controllo di tali organi giurisdizionali. In terzo luogo, per quanto riguarda la questione se il controllo giurisdizionale in parola debba, se del caso, essere effettuato nell’ambito di un ricorso diretto contro la stessa decisione, la Corte rileva che la formulazione dell’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 non esige che gli Stati membri debbano prevedere un tale ricorso. Per contro, tale disposizione prevede che il controllo giurisdizionale sia effettuato «conformemente alle procedure e ai requisiti stabiliti dal diritto nazionale». Pertanto, purché i diritti sanciti agli articoli 47 e 48 della Carta siano pienamente garantiti, la medesima disposizione non esclude che un siffatto controllo giurisdizionale possa essere effettuato in via incidentale. Tale interpretazione è corroborata dal considerando 88 del regolamento 2017/1939, il quale indica che, per quanto riguarda il controllo di legittimità summenzionato, devono essere garantiti rimedi giurisdizionali effettivi ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE ( 10 ). Orbene, se tale ultima disposizione impone agli Stati membri l’obbligo di garantire che ad ogni individuo sia riconosciuto il diritto di esperire un rimedio giurisdizionale contro un atto che gli arreca pregiudizio tale da ledere i diritti e le libertà garantiti dal diritto dell’Unione, essa non implica necessariamente che il titolare di tale diritto disponga di un rimedio giurisdizionale diretto. Pertanto, il controllo giurisdizionale previsto all’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939 può anche assumere la forma di un controllo incidentale, in particolare da parte del giudice penale incaricato della pronuncia, purché tali modalità procedurali garantiscano un diritto di ricorso effettivo, il che presuppone che il giudice investito della controversia sia competente ad esaminare tutte le questioni di diritto e di fatto rilevanti per dirimere tale controversia. Tuttavia, in applicazione del principio di equivalenza, qualora le disposizioni procedurali nazionali relative a ricorsi analoghi di natura interna prevedano la possibilità di contestare direttamente una decisione analoga, una siffatta possibilità deve essere parimenti offerta, nell’ambito del controllo giurisdizionale previsto all’articolo 42, paragrafo 1, del regolamento 2017/1939, alle persone che impugnano una decisione con la quale, nell’ambito di un’indagine, il procuratore europeo delegato incaricato del caso in discussione cita a comparire testimoni, quali le persone che sono oggetto di tale indagine. ( 1 ) Diritto esercitato conformemente all’articolo 27 del regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO») ( GU 2017, L 283, pag. 1 ). ( 2 ) L’articolo 43 della [OSCURATO:PERSONA] 9/2021, de aplicación del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea [legge organica 9/2021, di applicazione del regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio, del 12 ottobre 2017, relativo all’attuazione di una cooperazione rafforzata sull’istituzione della Procura europea («EPPO»)], del 1 o luglio 2021 (BOE n. 157, del 2 luglio 2021, pag. 78523; in prosieguo: la «legge organica»). ( 3 ) In virtù degli articoli 42 e 43 della legge organica, in combinato disposto con l’articolo 90 di quest’ultima, il controllo giurisdizionale degli atti procedurali della Procura europea è possibile solo ove espressamente autorizzato da tale legge organica. Poiché la citazione a comparire in qualità di testimone non figura tra gli atti per cui detta legge organica autorizza un controllo del genere, non esiste un ricorso giurisdizionale contro una siffatta decisione. ( 4 ) Tale disposizione è stata adottata sulla base dell’articolo 86, paragrafo 3, TFUE che permette al legislatore dell’Unione di stabilire regole speciali applicabili al controllo giurisdizionale degli atti procedurali adottati dall’EPPO nell’esercizio delle sue funzioni. ( 5 ) V. articolo 42 del regolamento 2017/1939, letto alla luce dei considerando 86, 87 e 89 di quest’ultimo. ( 6 ) Ad eccezione tuttavia degli atti procedurali di cui all’articolo 42, paragrafo 3, del regolamento 2017/1939 e in opposizione alle decisioni relative alla protezione dei dati personali e alle «decisioni amministrative» della Procura europea, ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 8, di tale regolamento, le quali rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 263 TFUE. ( 7 ) V. considerando 87 del regolamento 2017/1939. ( 8 ) In tale contesto, il termine «terzi», di cui all’articolo 42 del regolamento 2017/1939, designa una categoria di persone alla quale appartengono non solo l’«indagato» e la «vittima», ma anche «altri interessati i cui diritti potrebbero essere pregiudicati da tali atti» (v. considerando 87 del regolamento 2017/1939). ( 9 ) In prosieguo: la «Carta». ( 10 ) Tale disposizione impone agli Stati membri l’obbligo di stabilire i rimedi giurisdizionali necessari per assicurare una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Secondo la giurisprudenza della Corte, l’obbligo in discussione corrisponde al diritto a un ricorso effettivo di ogni individuo i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati, enunciato all’articolo 47, primo comma, della Carta.