Cassazione n. 29680/2025

LL’[OSCURATO:PERSONA] Consigliere [OSCURATO:PERSONA] ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 1618 - 2025 proposto d’ufficio dal [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza n. 371/2020 depositata il 13/03/2020 nella causa tra: [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente non costituita in questa fase – contro [OSCURATO:PERSONA]; -resistente non costituito in questa fase - Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte di cassazione voglia accogliere il conflitto negativo di giurisdizione sollevato dal [OSCURATO:PERSONA] della Campania, sezione staccata di Salerno e, cassata in parte qua la sentenza n. 1412 del 2014 della Corte di Appello di Napoli, dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di pagamento dell’indennità di occupazione legittima, con le conseguenze di legge. [OSCURATO:PERSONA] 1.- Il TAR Campania – sezione staccata di Salerno, con ordinanza n. 371/2020 ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art.11, comma 3, c.p.a.nel ricorso r.g. 1460/2014 proposto da [OSCURATO:PERSONA] contro il Comune di Avellino, in riassunzione del giudizio, definito con sentenza della Corte d’Appello di Napoli del 1° aprile 2014, n. 1412 per la restituzione del bene e/o il risarcimento dei danni, a seguito dell’illegittima occupazione di fondo urbano conseguente all’inefficacia e/o invalidità del decreto d’esproprio. 2.-È opportuno ripercorrere le vicende processuali che hanno condotto a questa pronuncia. [OSCURATO:PERSONA], con atto di citazione del 12 ottobre 2009, promosse dinanzi alla Corte di appello di Napoli domanda di opposizione alla stimaper l’indennità di esproprioe di determinazione dell’indennità di occupazione legittima di plurimi suoli di sua proprietà, convenendo il Comune di Avellino. La Corte partenopea si è pronunciata con la sentenza n.1412/2014. Dopo avere dato conto degli strumenti urbanistici e dei provvedimenti comunali che avevano preceduto il decreto sindacale n.33749 del 5/07/1988 di autorizzazione all’occupazione d’urgenza e dello svolgimento della procedura connotata da ripetute proroghe,la Corte di merito ha accertato che il decreto di esproprio fu emesso il 30 aprile 1997 quando il periodo di occupazione di urgenza era già scaduto il 5 agosto 1996, data in cui l’occupazione era divenuta illegittima, e ha concluso che il decreto di esproprio emesso tardivamente non era idoneo a determinare il trasferimento al Comune della proprietà del bene e doveva considerarsi tamquam non esset. La Corte di appello harespinto la domanda di opposizione alla stima perché il decreto di esproprio era intempestivo e l’illegittimità era tale da non impedire il sorgere dell'obbligazione di restituzione del bene e di risarcimento dei danni. Ha, quindi , affermato «Quando, come nel caso che ci occupa, il decreto è stato pronunziato dopo la scadenza del termine di occupazione legittima, il proprietario può agire in via giudiziale per chiedere la restituzione del fondo e il risarcimento del danno per il comportamento illegittimo della PA e la controversia è devoluta alla cognizione del giudice amministrativo». Ha soggiunto che doveva ritenersi illegittimaanche l'occupazione dell'area di metri quadri 116 della p.lla 488 non compresa nella procedura espropriativa, con conseguenti obbligo di restituzione e risarcimento del danno da parte del Comune, del pari azionabile dinanzi al giudice amministrativo. Passando all’esame della domanda relativa all'indennità di occupazione legittima, la Corte di appello ha ritenuto che anche questa domanda doveva essere affidata al giudice amministrativo perché connessa alla domanda di restituzione e/o risarcimento del danno da occupazione illegittima, devoluta la giurisdizione amministrativa ed avente carattere prioritario, in applicazione del principio di concentrazione delle tutele e della ragionevole durata del processo. Per tale ragione la Corte di appello ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo anche rispetto alla domanda di determinazione dell’indennità di occupazione legittima. 3.- A seguito della sentenza della Corte di appello, [OSCURATO:PERSONA] ha riassunto il giudizio dinanzi al TAR Campania, Sezione staccata di Salerno che, con sentenza non definitiva n.370/2020, ha accolto in parte il ricorso e, per l’effetto, ha ordinato al Comune di Avellino di provvedere o alla restituzione, in favore della ricorrente, dei cespiti immobiliari di cui in narrativa, previa loro restitutio in integrum, ovvero di provvedere, alternativamente, all’adozione, relativamente ai medesimi, irreversibilmente ed illegittimamente trasformati, per ragioni di pubblico interesse, di un decreto, ex art. 42 bis,d. P. R. 327/2001, e tanto nel termine perentorio, indicato in parte motiva. Per quanto di interesse nel presente giudizio già nella sentenza non definitiva il TAR ha affermato che «secondo la pacifica giurisprudenza della Corte regolatrice, le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità di occupazione legittima, dovute in conseguenza di atti ablativi, ai sensi dell’art. 53, comma 2, del d. P. R. n. 327 del 2001 (oggi art. 133, comma 1, lett. g, cod. proc. amm.), sono da ricondurre alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che la relativa domanda sia stata proposta unitamente a quella, devoluta invece alla giurisdizione del giudice amministrativo, di risarcimento del danno da perdita del bene, stante la vigenza, nell’ordinamento processuale, del principio generale di inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione (cfr., in tal senso, da ultimo, Cass., sez. un. civ., 22 marzo 2017, n. 7303).» ed ha rimarcato che anchela giurisprudenza amministrativa, del tutto analogamente, è ferma nell’escludere che un’eventuale connessione tra la domanda, volta ad ottenere l’indennità per occupazione legittima, e quella di risarcimento del danno possa giustificare l’attribuzione di entrambe le domande allo stesso giudice, essendo indiscusso il principio generale dell’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione. Il TAR Salerno ha quindi tempestivamente sollevato, rispetto a tale parte della pronuncia del G. O., declinatoria della giurisdizione, con l’ordinanza collegiale n.371/2020in esame, conflitto negativo di giurisdizione, innanzi alla Corte di Cassazione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm., con conseguente sospensione del presente giudizio, in parte qua. L’ordinanza in questione risulta trasmessa a questa Corte solo in data 24 gennaio 2025. 4.-Il Pubblico Ministero ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto di accogliere il conflitto negativo di giurisdizione e, cassata in parte qua, la sentenza della Corte di appello di Napoli n.1412 del 2014, dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di pagamento dell’indennità di occupazione legittima con le conseguenze di legge. Non risultano depositati atti delle parti. [OSCURATO:PERSONA] 5.-Come è noto, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitumsostanziale. Questo va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto e soprattutto in funzione della causa petendi, ossia dell'intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (indicativamente, Cass. Sez. U. n. 22486/2024, Cass. Sez. U. n.15911/2024; Cass. Sez. U. n. 19966/2023; Cass. Sez. U. n. 9771/2020; Cass. Sez. U n. 23600/2020, tra molte): pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedotti e dalla fondatezza del diritto fatto valere, che attengono al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione. Occorre ricordare, in proposito, che queste Sezioni Unite, quando sono chiamate ad occuparsi di questioni di giurisdizione, sono giudice anche del fatto ed hanno, perciò, il potere di procedere direttamente all'apprezzamento delle risultanze istruttorie, con una valutazione che è del tutto autonoma da quella del giudice di merito (v., ex plurimis, Cass. Sez. U. n.26339/2017; Cass. Sez. U. n. 21650/2021, in motivazione). 6.-Nel caso di specie, incontestati i presupposti di fatto, non è in discussione che [OSCURATO:PERSONA] abbia agito avanti al giudice ordinario anche al fine di veder risarcito il danno patito in conseguenza dell'occupazione legittima dei fondi appresi dal convenuto Comune di Avellino e che anche su questa domanda sia stata pronunciata la declinatoria della giurisdizione in favore del giudice amministrativo da parte del giudice ordinario, unitamente a quella riguardante la domanda risarcitoria per la perdita del bene. 7.- Il dubbio paventato dal giudice remittente con l'ordinanza riportata in epigrafe in ordine alla giurisdizione riguardante la domanda di determinazione dell’indennità di occupazione legittimasi rivela fondato ed il conflitto va risolto affermando, conformemente alle richieste del P.M., la giurisdizione del giudice ordinarioin relazione a questa domanda. Non si ravvisano, invero, ragioni potenzialmente idonee per discostarsi da quanto già, condivisibilmente, affermato in materia e in controversie parzialmente sovrapponibili, da queste Sezioni Unite. 8.- S econdo il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità, la domanda di determinazione dell'indennità dovuta per l'occupazione legittima (o per l'espropriazione) e quella di risarcimento del danno per occupazione illegittima hanno natura diversa, l'una indennitaria e l'altra risarcitoria, e si fondano su presupposti di fatto diversi, costituiti rispettivamente dall'emanazione del decreto di occupazione (o di espropriazione) l’uno e dall'illegittima privazione del possesso del benel’altro, con la conseguenza che, qualora con l'atto introduttivo del giudizio sia stata chiesta la determinazione dell'indennità di occupazione (o di espropriazione) e la condanna dell'occupante al pagamento della stessa, la successiva formulazione della domanda di risarcimento non dà luogo semplicemente ad una diversa qualificazione della pretesa originaria, ma comporta la proposizione di una domanda radicalmente nuova, stante la diversità del petitume della causa petendi (cfr. Cass. Sez. U.n. 6099/2023; Cass. n. 6623/2025; Cass. n. 18964 / 2011; Cass. n. 17491/2008). 9.- La giurisdizione del giudice amministrativo, come di recente ribadito da Cass. Sez. U. n. 6099/2023, sussiste, allora, quando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione, sia laconseguenza diretta di un assetto di interessi conformato da unoriginario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (Cass. Sez. U. n. 14434/2018; in tal senso cfr. pure: Cass. Sez. U. n. 9334/2018; Cass. Sez. U. n. 17110/2017). In particolare, sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si faccia questione, a fini risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorchéil procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (Cass. Sez. U. n. 2145/2018). Vanno parimenti portate avanti al giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto la mancata retrocessione di un bene, acquisito mediante decreto di esproprio, nonostante la sopravvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, atteso che tale domanda è ricollegabile, in parte, direttamente ad un provvedimento amministrativo, venendo in rilievo il concreto esercizio di un potere ablatorio culminato nel decreto di espropriazione, e, per il resto, ad un comportamento della P.A. ad esso collegato, consistito nell'omessa retrocessione del bene malgrado il verificarsi della suddetta decadenza (Cass. Sez. U. n. 1092/2017; in tema pure Cass. Sez. U. n. 32688/2021). 10.-Quanto alla diversa domanda, come quella in esame, avente ad oggetto l’indennizzoper l’occupazione legittima, essa, in base al dettato del cit. art. 133, lett. g), c.p.a. (d.lgs. n.104/2010) rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Queste SS.UU.hanno costantemente affermato che la domanda volta ad ottenere la condanna dell'ente, che abbia avviato il procedimento di esproprio e che in quell'ambito abbia proceduto all'occupazione delle aree relative, al pagamento dell'indennità dovuta per il periodo corrispondente all'occupazione legittima di esse, ricade, quando non sia in discussione la legittimità della procedura, nella giurisdizione del giudice ordinario in ragione della riserva formulata in chiusa dell'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., che attribuisce appunto al giudice ordinario la cognizione delle controversie “riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa” (Cass. Sez. U. n.6099/2023; Cass. Sez. U. 19877/2022; Cass. Sez. U. n. 25039/2016). 11.- Orbene, venendo al caso in esame , va data applicazione al principio secondo il quale le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità di occupazione legittima dovute in conseguenza di atti ablativi appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che la relativa domanda sia stata proposta dall'attore unitamente a quella, devoluta invece alla giurisdizione del giudice amministrativo, di risarcimento del danno da perdita del bene, stante la vigenza, nell'ordinamento processuale, del principio generale di inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione (Cass. Sez. U. n.6099/2023; Cass. Sez. U. n. 19877/2022; Cass. Sez. U. n. 7303/2017). Va aggiuntoche, operando l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ex nunc, non si verifica alcun travolgimento ex postdelle attività legittimamente compiute dalla P.A. sulla base del decreto di occupazione e in pendenza del termine di efficacia della dichiarazione stessa. 12.-Ne consegue che non risulta applicato in modo appropriato dalla Corte di appello il principio di concentrazione delle tutele di cui all’art. 7, comma 7 c.p.a. secondo il quale «7. Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi.» perché questo principio non consente di sovvertire completamente i criteri di riparto della giurisdizione. Nella fattispecie in esame, è decisivo osservare che la causa petendi della domanda di indennità di occupazione legittima proposta in giudizio da [OSCURATO:PERSONA] non si è radicata sul decreto di espropriazione, né tanto meno sulla sua illegittimità posta a fondamento dell’azione volta a conseguire la restituzione del fondo o il risarcimento del danno per il comportamento illegittimo della P.A. e rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma risiede nella lesione del diritto soggettivo all’integrit à del patrimonio: pertanto la controversia va devoluta alla giurisdizione ordinaria, atteso che, avuto riguardo al detto “petitum sostanziale”, il provvedimento amministrativo di occupazione dei fondi, la cui legittimità non è in discussione, rileva solo come fatto che ha dato causa alla pretesa indennitaria. 13.- In ragione di ciò non è dubitabile che sulla domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA] intesa alla corresponsione dell'indennità dovuta per l'occupazione legittima dei fondi di che trattasi sussista la giurisdizione del giudice ordinario, previa cassazione della sentenza declinatoria della giurisdizione in parte qua. 14.-Va perciò affermata, limitatamente alla domanda volta a conseguire la corresponsione dell'indennità dovuta per l'occupazione legittima dei fondi di cui trattasi,la giurisdizione della Corte di appello di Napoli avanti al quale le parti vanno conclusivamente rimesse. Non deve provvedersi sulle spese processuali atteso che il conflitto è stato sollevato d'ufficio e le parti non hanno svolto attività difensiva in questa fase. P.Q.M La Corte di Cassazione a Sezioni Unite dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la pronuncia declinatoria della Corte di appello di Napoli n.1412/2014 limitatamente alla domanda proposta da [OSCURATO:PERSONA] intesa all