Cassazione n. 12347/2023

onunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 9832-2018 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] - elettivamente domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA] 11 [OSCURATO:PERSONA], presso lo studio dell'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Albora, che la rappresenta e difende; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA]' [OSCURATO:PERSONA] L219/81, ope legis rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato con sede in Roma, [OSCURATO:PERSONA] 12; -controricorrenti - avverso la sentenza n. 2213/2017 della CORTE D'APPELLO di NAPOLI, depositata il 22/05/2017; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 16/03/2023 dalla consigliera [OSCURATO:PERSONA]; rilevato che: 1.[OSCURATO:SOCIETA]. impugna per cassazione la sentenza con cui la corte d’appello di Napoli, in accoglimento del gravame della Presidenza del Consiglio dei ministri e del Commissario straordinario del governo per il coordinamento delle attività del Titolo VIII della legge 219/1981, ha respinto la domanda di rivalsa dalla stessa proposta. 2.Con citazione del 2004 ANAS aveva convenuto avanti al tribunale di Napoli la Presidenza del Consiglio dei ministri nonché il Commissario straordinario di governo ex Titolo VIII legge 219/1981 per sentirli dichiarare tenuti alla rivalsa dell’importo di euro 5.000.300,00 importo dovuto al [OSCURATO:PERSONA] 1, quale corrispettivo della realizzazione dell’opera stradale ”Bretella di [OSCURATO:PERSONA] - Asse di Supporto” in forza della sentenza del tribunale di Napoli, nonché dell’atto di precetto di pignoramento presso terzi, a titolo di pagamento in ritardo dei SAL dei certificati relativi a tali lavori. 3.Costituendosi in giudizio le amministrazioni contestavano la fondatezza della domanda eccependo che dall’accollo in capo allo Stato degli oneri del contenzioso erano escluse le opere infrastrutturali trasferite all’ANAS. 4.L’adito tribunale napoletano con la sentenza di primo grado accoglieva la domanda di ANAS compensando le spese e condannando le amministrazioni al pagamento della somma di euro 5.188.321,75 oltre interessi legali dalla domanda al soddisfo. 5.A giustificazione della decisione il tribunale sosteneva che il quadro normativo rappresentato dalla legge n.144 del 1999 e dal d.lgs. n.354 del 1999 consentivano di ritenere che il legislatore aveva previsto l’accollo delle spese del contenzioso a carico dello Stato, non solo per le controversie relative agli alloggi e alle opere acquedottistiche e di urbanizzazione relativa agli alloggi ma anche a quelle infrastrutturali. 6.Avverso detta decisione le parti soccombenti proponevano appello nel cui ambito si costituiva l’appellata ANAS insistendo per il rigetto. 7.L’adita corte d’appello ha riformato la decisione di primo grado sulla base del richiamo ai criteri ermeneutici dettati dall’art. 12 delle disposizioni sulla legge, riconoscendo il primato dell’interpretazione letterale ove essa sia sufficiente ad esprimere un significato chiaro ed univoco, senza necessità di ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della mens legis, specialmente ove con ciò si intenda modificare la volontà di legge inequivocabilmente espressa. 8.Così procedendo la corte di merito ha ricostruito la portata normativa dell’art. 42, comma 3, della legge n. 144/1999 sulla scorta delle complessivo tenore dei commi 1, 2 e delle complessive e differenti disposizioni pure contenute nel medesimo comma 3, evidenziando come esso contenga la previsione dell’attribuzione al Commissario straordinario - nominato con decreto del Presiden te della Repubblica del 7/8/1997, al fine di completare il trasferimento delle opere ex legge 219/1981 - tra l’altro, della gestione del contenzioso di competenza dello Stato nonché il compito di predisporre un piano di completamento delle opere acquedottistiche, degli alloggi non trasferiti alla data di entrata in vigore della legge e delle relative opere di urbanizzazione, con stralcio di quelle non ancora iniziate, in stato di degrado o divenute incompatibili con le esigenze di chiusura dell’intervento con relativa risoluzione di diritto delle convenzioni concluse con i concessionari. 9.La corte di merito ha, quindi, ritenuto che in tale articolato contesto la previsione dell’ultimo capoverso del comma 3, a mente del quale “gli oneri del contenzioso sono a carico dello Stato per tutte le controversie aventi titolo in eventi verificatisi anteriormente al trasferimento delle opere e degli alloggi agli enti destinatari di cui al comma 6, lett. a)” abbia un contenuto letterale chiaro ed univoco delimitando l’accollo dello Stato esclusivamente agli oneri relativi alle controversie che traggono origine dall’esecuzione ex legge 219/1981 delle opere acquedottistiche, degli alloggi non trasferiti alla data di entrata in vigore della legge e delle relative opere di urbanizzazione menzionate nei primi due commi della norma medesima, ovvero di quelle comprese nei comparti in cui ricadono gli alloggi da trasferirsi ai Comuni contermini a quello di Napoli in cui gli alloggi medesimi sono stati costruiti. 10.La corte di merito ha argomentato, inoltre, che tale deve intendersi la volontà del legislatore che pure era a conoscenza del contenzioso relativo alle altre opere infrastrutturali contemplate nell’allegato C del d.m. del Ministro del bilancio della programmazione economica del 4 novembre 1994. 11.Ancora, la corte di merito ha rilevato come il decreto legislativo 354/1990 menzioni nuovamente all’articolo 2 le opere acquedottistiche, gli alloggi non trasferiti e le relative opere di urbanizzazione, richiamando espressamente l’articolo 42 legge 144/1999 e disciplinando il finanziamento dell’ultimazione di tali opere a mezzo mutui contratti dagli enti destinatari e dal commissario, a carico dello Stato nei limiti di spesa previsti dalla legislazione e secondo la ripartizione dei fondi effettuata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. 12.La corte ha considerato poi l’articolo 8 del d.lgs. 354 del 1999, che contiene un’espressione, “tutte le opere”, più ampia rispetto a quella adoperata dalla legge delega di cui all’art. 42, comma 6 della legge 144/1999, un argomento testuale a favore del riferimento comprensivo anche delle opere infrastrutturali. 13.Tuttavia, ad avviso della corte di merito, l’ampia formulazione dell’articolo 8 cit. non costituisce valida argomentazione a supporto della tesi che il legislatore abbia voluto accollare allo Stato anche gli oneri del contenzioso originato dalla costruzione di tutte le opere infrastrutturali, poiché la norma ha ad oggetto esclusivamente le modalità di definizione transattiva delle controversie in corso tra concedente e concessionario derivanti dalla realizzazione degli interventi di cui al Titolo VIII l.n.219/1981, ma non stabilisce che i relativi oneri siano interamente accollati dallo Stato. 14.La cassazione della sentenza d’appello è chiesta da ANAS con ricorso notificato il 23 marzo 2018 ed affidato a 4 motivi, cui resistono con controricorso la Presidenza del Consiglio dei ministri ed il Commissario straordinario di governo per il coordinamento delle attività di cui al Titolo VIII della legge n.219/1981. considerato che: 15. Con il primo motivo (violazione e falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, cod. proc. civ., dell’articolo 12 delle disposizioni della legge in generale. Complementarietà dell’interpretazione letterale, logica e sistematica della legge) si censura la pronuncia d’appello per avere erroneamente attribuito esclusiva e dirimente valenza all’interpretazione letterale rispetto a quella sistematica e logica volta alla ricerca della voluntas legis. 16.Con il secondo motivo ( violazione e falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n,.3, cod. proc. civ., dell’art. 42 l.144/1999 e dell’art. 8 d.lgs. 354/1999 anche in relazione all’art. 80,81, e 82 Titolo VIII legge 219/1981 , al d.m. 31.12.1994, all. A, B e C.; all’art. 22 d.l.n.244/1995 conv. in legge 341/1995, agli art. 1 e 4 d.lgs. 354/1999. Sussistenza dell’accollo ex lege statale in ordine agli oneri del contenzioso antecedente al trasferimento delle opere infrastrutturali alla luce della interpretazione sistematica delle norme e della assimilazione della nozione di opera infrastrutturale a quella di opera di urbanizzazione) si censura la pronuncia per avere erroneamente escluso sulla scorta della sola interpretazione letterale del dato normativo l’accollo degli oneri da parte dello Stato in relazione alle opere infrastrutturali. 17. Assume parte ricorrente che il riferimento alle opere infrastrutturali previsto nell’art. 22 della precedente legge 341 del 1995 dimostrava l’inesistenza di distinzione e separazione sul piano concettuale fra le opere di urbanizzazione e quelle infrastrutturali, peraltro ricomprese anche nell’ambito dell’allegato A del d. m. del 4novembre 1994 significativamente intitolato “aree interne”. Tale argomento deporrebbe a favore della considerazione che il mero riferimento all’articolo 42, 3 comma alle “opere acquedottistiche” rivesta carattere meramente esemplificativo, inidoneo ad escludere le altre opere infrastrutturali dal piano di interventi volte a definire l’attuazione del programma. 18.Con il terzo motivo ( violazione e falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ. dell’art. 42, legge 144/1999, degli art. 2 e 8 d.lgs. 354/1999. Sussistenza dell’accollo ex legge statale in ordine agli oneri del contenzioso antecedente trasferimento delle opere infrastrutturali anche alla luce della interpretazione letterale della norma) si censura la conclusione prospettata dalla corte d’appello anche in considerazione della errata applicazione del criterio ermeneutico letterale dal momento che l’articolo 42, comma 3 prevede due distinti interventi, l’uno teso al completamento e all’ultimazione delle opere, l’altro diretto a disciplinare la definizione del contenzioso. 19.In particolare il richiamo per relationem contenuto nell’articolo 42, comma 3, ultimo capoverso, non è diretto alle opere del piano di completamento degli interventi, bensì alle opere del comma sopra indicato, dove si fa riferimento, semplicemente, agli alloggi alle opere oggetto del trasferimento cui, come è pacifico rientrano anche le opere infrastrutturali. 20.In altri termini l’individuazione delle opere oggetto del contenzioso a carico dello Stato non ha nulla a che vedere con le opere oggetto dell’intervento di completamento, con la conseguenza che le indicazioni contenute nel piano di cui al terzo comma rileva solo per la conclusione degli interventi di ultimazione delle opere ma non anche per la definizione del contenzioso. 21.Con il quarto motivo ( violazione e falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n.3, cod. proc. civ. dell’art. 42 legge 144/1999 anche in relazione all’art. 22, commi 2 e 3 d.l. n. 244/1995 coordinato con legge di conv. n. 341/1995. Sussistenza dell’accollo ex lege statale in ordine agli oneri del contenzioso antecedente il trasferimento delle opere infrastrutturali) si impugna la sentenza della corte d’appello là dove si afferma che la legge 341 del 95 aveva operato il trasferimento delle opere nello stato di fatto e di diritto in cui si trovavano al momento del trasferimento e per conseguenza l’Anas doveva essere considerata successore in tutti i rapporti originariamente facenti capo allo Stato, da cui aveva ricevuto la relativa provvista finanziaria all’atto del trasferimento subentrando in tutte le vertenze relative appunto come successore particolare e non poteva usufruire, pertanto, della legge speciale di cui alla articolo 42, comma 3, della legge 144 del 1999. 22.Assume, infatti, parte ricorrente che l’articolo 42, comma 3 è norma non solo successiva al citato art. 22 legge 341/1995 ma anche speciale nella parte in cui ha previsto l’accollo degli oneri con conseguente mancanza di fondatezza alla ritenuta tesi dell’esclusione dall’accollo degli oneri del contenzioso relativi alle opere infrastrutturali. 23.I quattro motivi, strettamente connessi possono essere trattati congiuntamente e sono fondati. 24. La Corte ha da tempo affermato in materia il principio secondo cui in tema di interventi per alloggi ed opere infrastrutturali seguiti al sisma del 1980, il subentro degli enti destinatari nei rapporti giuridici, attivi e passivi, ad essi inerenti è condizionato, ai sensi dell'art. 22, comma 2, del d.l. n. 244 del 1995, conv. in l. n. 341 del 1995, ad una previa attività di rendicontazione, catalogazione, redazione dello stato di consistenza e formale consegna delle opere, sicché, in mancanza, restano a carico dello Stato gli oneri del contenzioso per tutte le controversie relative al trasferimento delle "opere" in senso lato, comprese quelle di urbanizzazione ed infrastrutturali, secondo la norma speciale di cui all'art. 42, comma 3, della l. n. 144 del 1999 (cfr. Cass. 12381/2017; ). 25. Ritiene quindi il Collegio di richiamare il suddetto orientamento, ribadito anche di recente proprio in relazione all’ANAS, secondo il quale in mancanza della predetta attività di rendicontazione, restano a carico dello Stato gli oneri del contenzioso per tutte le controversie relative al trasferimento delle «opere» in senso lato, comprese quelle di urbanizzazione ed infrastrutturali, secondo la norma speciale di cui all'art. 42, comma 3, della legge n. 144/1999. (Cass., 23 marzo 2022, n. 9382; Cass., 25 maggio 2021, n. 14375; Cass., 17 dicembre 2020, n. 28874; Cass., 17 maggio 2017, n. 12381). 26. Questa Corte ha specificamente affermato che il riferimento contenuto nel comma 3 dell'art. 42 della legge n. 144 del 1999 alle opere acquedottistiche e agli interventi necessari per la loro ultimazione, oltre che alle opere di urbanizzazione, è operato ai soli fini dell'attuazione del piano demandato al Commissario straordinario per la definizione e chiusura del programma di cui al titolo VIII della legge n. 219 del 1981 (e per ciò solo può dirsi che non ha carattere meramente esemplificativo, come erroneamente affermato dai giudici di merito), ma non individua i soggetti tenuti a farsi carico degli oneri del contenzioso, che la medesima norma pone chiaramente, con disposizione speciale, a carico dello Stato per tutte le controversie inerenti al trasferimento delle opere in senso lato, comprese quelle di urbanizzazione ed infrastrutturali. 27. Specificamente, l'art. 22, comma 2, del decreto legge n. 244/1995, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 341/1995, ha previsto che «le opere di urbanizzazione primaria e secondaria e le altreopere infrastrutturali» realizzate nell'ambito degli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 1980 e 1981 fossero acquisite dagli enti indicati e che questi subentrassero «in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi in atto»; in tal modo è stata posta una correlazione tra il trasferimento delle opere di urbanizzazione ed infrastrutturali ed il subentro nei rapporti giuridici attivi e passivi in atto, condizionato, tuttavia, ad una previa attività amministrativa di rendicontazione, catalogazione, redazione dello stato di consistenza delle opere e formale consegna delle stesse, senza trasferimento immediato delle opere in questione ope legis. Ciò rafforza la rilevanza dell'art. 43, comma 3, della legge n. 144/1999 (che ha dettato le misure in materia di investimenti, la delega al Governo per il riordino degli incentivi all'occupazione e della normativa che disciplina l'INAIL e le disposizioni per il riordino degli enti previdenziali), norma «successiva» al citato art. 22, comma 2, del decreto legge n. 244 del 1995, convertito con modificazioni dalla legge n. 341 del 1995, ed anche «speciale», nella parte in cui ha previsto che gli oneri del contenzioso sono a carico dello Stato per tutte le controversie aventi titolo in eventi verificatisi anteriormente al trasferimento delle opere e degli alloggi agli enti destinatari; il riferimento effettuato alle «opere», senza ulteriori specificazioni, preclude l'interpretazione restrittiva alle sole opere acquedottistiche sostenuta dalle Amministrazioni ricorrenti ed è idoneo a ricomprendere anche altre opere, di urbanizzazione ed infrastrutturali, quali sono, nel caso in esame, il raccordo della circonvallazione [OSCURATO:PERSONA], Asse supporto, ASI , primo lotto, Napoli). 28. Questa Corte ha evidenziato, altresì, che anche l'art. 8 del decreto legislativo 20 settembre 1999, n. 354, recante «Disposizioni per la definitiva chiusura del programma di ricostruzione di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, a norma dell'articolo 42, comma 6, della legge 17 maggio 1999, n. 144», che ha dettato le norme per la definizione transattiva delle controversie in corso fra concedente e concessionario derivanti dalla realizzazione degli interventi di cui al titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, e successive modificazioni, faceva analogo riferimento generico alle «opere» e ciò corroborava l'interpretazione sopra richiamata. 29. Va, quindi, data continuità a tale orientamento che si condivide, assunto, peraltro, nel rispetto del principio secondo cui quando l'interpretazione letterale è sufficiente ad individuare, in modo chiaro ed univoco, il significato e la portata precettiva di una norma di legge o regolamentare, l'interprete non deve ricorrere al criterio ermeneutico sussidiario della «mens legis», il quale solo nel caso in cui, nonostante l'impiego del criterio letterale e del criterio teleologico singolarmente considerati, la lettera della norma rimanga ambigua, acquista un ruolo paritetico e comprimario rispetto al criterio letterale, mentre può assumere rilievo prevalente nell'ipotesi, eccezionale, in cui l'effetto giuridico risultante dalla formulazione della disposizione sia incompatibile con il sistema normativo, non essendo, invece, consentito all'interprete correggere la norma nel significato tecnico proprio delle espressioni che la compongono nell'ipotesi in cui ritenga che tale effetto sia solo inadatto rispetto alla finalità pratica della norma stessa (Cass., 4 ottobre 2018, n. 24165). 30.In conclusione il ricorso va accolto e va cassata la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’appello di Napoli, in diversa composizione anche per le spese