Cassazione n. 13541/2026

. 00855530903), inpersona del legale rappresentante – commissario liquidatore dott. [OSCURATO:SOCIETA] in persona del legale rappresentante pro tempore,rappresentata e difesa dall'Avv. [OSCURATO:PERSONA]avverso la sentenza della Corte d'appello di Cagliari – sezione distaccata diSassari n. 76/2020 depositata il 21 febbraio 2020 a definizione del proc. n.328/2017 R.G.Numero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 gennaio 2026 dalConsigliere [OSCURATO:PERSONA], esaminati gli atti.[OSCURATO:PERSONA] PROCESSO1. [OSCURATO:PERSONA] per la Zona di [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA] - Ozieri (di seguito, anche, Consorzio) impugna la sentenza 21febbraio 2020 n. 76, con cui la Corte d’appello di Cagliari – sezionedistaccata di Sassari ha respinto l’appello avverso la sentenza che, inparziale accoglimento dell’opposizione ex art. 645 c.p.c. proposta dalConsorzio, aveva sì revocato il decreto ingiuntivo n. 120/2013 emesso pereuro 1.640.750,59 oltre interessi quale corrispettivo di forniture idricherelative al periodo 2005 – 2011, ma, ritenuta corretta l’applicazione dellatariffa per utenti privati uso non domestico (e non quella per enti pubblici ecomuni, invocata dal Consorzio), aveva, da un lato, dichiarato l’oppostaAbbanoa s.p.a., nuovo gestore del servizio idrico subentrato ex lege alComune di Ozieri, tenuta ad emettere nuove fatture – tranne l’ultima -relative al periodo in contestazione sulla scorta del consumo presuntivomedio giornaliero determinato in giudizio mediante C.T.U. (mc 97,56invece dei 373 mc calcolati da [OSCURATO:SOCIETA] e addebitata al Consorzio) e,dall’altro, ferma l’ultima fattura 12 aprile 2012 perché basata sulla letturadi consumi effettivi rilevati col nuovo e funzionante contatore, avevacondannato il Consorzio a pagare la somma di euro 20.181,96 oltre interessilegali dalla domanda al saldo, a spese compensate.2. In estrema sintesi, con la sentenza 9 gennaio 2017 n. 13 il [OSCURATO:PERSONA], respinte le eccezioni di prescrizione e di nullità del contratto percarenza di forma scritta ed essendo pacifica l’avvenuta continua eininterrotta fornitura di acqua al Consorzio, aveva ritenuto che, esclusal’ultima fattura, il debito per consumi presunti andasse ricalcolato, sullascorta della C.T.U., in conformità a quanto previsto all’art. B35 delRegolamento di servizio che così recita: «“Nell’eventualità in cui siano statimanomessi i sigilli o sia stata effettuata qualsiasi altra operazione destinataNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026a pregiudicare il funzionamento del contatore o si riscontri un suo malfunzionamento per problemi imputabili all’impianto idrico dell’utente, fermorestando la sospensione del servizio e l’eventuale risoluzione del contrattodi cui all’art. B.15, il Gestore provvederà alla determinazione dei consumisulla base di quelli rilevati presso la medesima utenza negli anni precedentiin analoghi periodi e condizioni, ovvero, in assenza di dati storici utili, sullabase di valori medi statistici ricavabili in funzione della tipologia di utenza».Respinta l’eccezione di compensazione sollevata dal Consorzio, ilTribunale aveva compensato le spese processuali, avuto riguardo al parzialeaccoglimento dell’opposizione e alla corrispondenza tra la decisione e laproposta avanzata da [OSCURATO:SOCIETA] in corso di giudizio.In sostanza il Tribunale, revocato il decreto ingiuntivo, avevacondannato il Consorzio opponente a pagare quanto dovuto in forzadell’ultima fattura e, per la restante parte della fornitura contestata nelquantum, aveva determinato i criteri per quantificare la residua pretesacreditoria di [OSCURATO:SOCIETA].3. [OSCURATO:PERSONA] con controricorso.4. Le parti hanno depositato memorie illustrative in vista dell’adunanzacamerale.MOTIVI DELLA DECISIONE1. Il ricorso è affidato a cinque motivi.I primi due riguardano l’affermata necessità della forma scritta delcontratto, questione già oggetto del secondo motivo di appello delConsorzio.Il terzo e il quarto motivo sono volti a far valere la carenza di prova delcredito per omessa produzione, ad opera di [OSCURATO:SOCIETA], delle tariffeapplicabili, come già dedotto dal Consorzio col primo motivo di appello.Il quinto motivo lamenta la violazione della corrispondenza tra chiestoe pronunciato per avere il Tribunale emesso una pronuncia di accertamentoa fronte di una domanda di condanna.Numero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/20262. Col primo motivo si deduce, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3,c.p.c.: «Art. 360/1 error in iudicando, violazione del R.D. 2440/1923 art.16 e 17, art. 1350 comma 1 n. 13 codice civile in relazione agli articoli 7comma 38 della legge regione Sardegna n. 3/2008, art. 1 comma secondolegge regione Sardegna n. 10/2008, art. 1 comma 50 bis legge regionale1/2009, art. 1 comma 20 legge regionale 5/2009, art. 1 comma 19 leggeregionale 19/2014».Col secondo motivo si deduce, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4,c.p.c.: «Art. 360 n. 4 nullità della sentenza, motivazione contraddittoria».I due motivi vanno esaminati congiuntamente.2.1. Secondo il ricorrente, poiché il Consorzio è sottoposto ad «assiduocontrollo e finanziamento» da parte della Regione Sardegna, «ad esso siapplica […] il principio dell’onere della forma scritta fissato dal RD2440/1923» in materia di contratti delle pubbliche amministrazioni:«[i]nfatti la Regione Sardegna, con le leggi regionali n. 3/2008 e n. 10/2008ha previsto la soppressione previa liquidazione (tutt’ora in corso) delConsorzio odierno ricorrente (v. art. 7 comma 38 L.R. n. 3/2008 e veditabella B allegata alla legge n. 10/2008 che indica tra gli enti da sopprimereil Consorzio ricorrente)». Il ricorrente richiama altresì l’art. 1, comma 2, l.reg. n. 10/2018 in tema di controllo della [OSCURATO:PERSONA] sui consorzi eulteriori disposizioni relative al finanziamento pubblico di consorzi inliquidazione.Sotto altro profilo, il ricorrente censura la decisione quale«contraddittoria» per aver affermato che a tutti gli enti pubblici si applica ladisciplina di diritto privato in tema di conclusione dei contratti, pur avendoriconosciuto che la disciplina di diritto pubblico impone la forma scritta apena di nullità.2.2. Nel confermare la decisione di primo grado quanto allainapplicabilità nel caso di specie degli artt. 16 e 17, r.d. n. 2440/1923, laCorte d’appello ha così statuito: «[…] è infondato anche l’ulteriore motivoNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026di appello con cui il Consorzio ha lamentato l’erroneità della decisione nellaparte in cui il tribunale non ha valutato l’assenza di forma scritta delcontratto di fornitura, stante la natura di ente pubblico del Consorzio,ritenuta non derogabile neppure per i rapporti iure privatorum e nonpotendo la forma scritta essere sostituita da un comportamento concludentecome affermato nella sentenza impugnata in spregio all’estensione dellanormativa sulla contabilità generale dello Stato correlata alla naturapubblica del contraente. Invero, come evidenziato in altre recenti pronuncedi merito rese da questa Corte e in armonia coi principi espressi dalle SezioniUnite della Corte di Cassazione nella sentenza n. 20684/2018 in materia, lanatura pubblica del soggetto contraente influenza esclusivamente il pianointerno dell'organizzazione, mentre le relazioni intersoggettive ricadonointeramente nel dominio del diritto privato, talché è sostanzialmentecorretta la decisione del primo giudice che ha ritenuto applicabili allafattispecie, non le norme di diritto pubblico tra cui quella invocatadall’appellante (agli artt. 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440), maquelle di diritto privato non essendo, quindi, vietate la stipula per factaconcludentia o mediante esecuzione della prestazione ex art. 1327 cod. civ.,vigendo nella fattispecie il principio generale della libertà delle forme dimanifestazione della libertà negoziale».2.3. Sono opportuni alcuni rilievi preliminari.2.3.1. [OSCURATO:PERSONA] ricorrente è un ente pubblico economico.Tale dato non è contestato neppure nel ricorso per cassazione.Peraltro, ai sensi dell’art. 36, comma 4, l. 5 ottobre 1991, n. 317,recante “Interventi per l'innovazione e lo sviluppo delle piccole imprese”,«4. I consorzi di sviluppo industriale, costituiti ai sensi della vigentelegislazione nazionale e regionale, sono enti pubblici economici. Spetta alleregioni soltanto il controllo sui piani economici e finanziari dei consorzi» (v.anche la tabella F “Riordino aree industriali Parte I - Aree industriali conNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026dimensione sovracomunale” allegata alla l. reg. n. 3/2008 richiamata dalricorrente).Tra i precedenti di legittimità, si vedano, fra gli altri, Cass., sez. un., 15giugno 2010, n. 14293, pagine 3 – 4; Cass., sez. un., 29 aprile 2015, n.8619, A.S.I. - Consorzio per l'area di sviluppo industriale di legge, già SISRI- Consorzio per lo sviluppo industriale dei servizi reali alle imprese, c. Loress.r.l. in liquidazione, in particolare pagine 7 e 8, ove si legge che «l'art. 36della legge n. 317 del 1991 qualifica i Consorzi per le aree di sviluppoindustriale come enti pubblici economici. […] nonostante i predetti Consorzisiano qualificati come enti pubblici economici, non tutte le loro attività sonoda ricondurre al campo privatistico-imprenditoriale, restandone escluse, adesempio, quelle, di natura pubblicistica, che attengono ai poteri inerenti allalocalizzazione industriale (v. SU n. 14293 del 2010)»; Cass., sez. VI-5, ord.22 ottobre 2018, n. 26575, Comune di Palomonte c. Consorzio AST - Areaper lo sviluppo industriale, la quale, richiamato l’art. 36, comma 4, l. n.317/1991, ha rilevato che il giudice di legittimità «(cfr. Cass. sez. unite 15giugno 2010, n. 14293; Cass. sez. 5, 21 gennaio 2016, n. 12797) ha quindichiarito i limiti entro i quali detti Consorzi assolvano finalità di naturapubblicistica, restando per il resto detti enti soggetti alla normativa generaleriguardante gli enti aventi finalità lucrativa. […]»; in tema di rapporti dilavoro, Cass., sez. lav., 31 ottobre 2016, n. 21990, Consorzio SviluppoIndustriale [OSCURATO:PERSONA] c. R.S., paragrafi 4 e ss.Nel caso di specie, gestore unico del servizio idrico è una società perazioni che opera con gli utenti secondo le regole del diritto privato (Cass.,sez. III, ord. 25 marzo 2024, n. 8067, a proposito di società in house e dellavalenza interpretativa di Cass., sez. un., n. 20684/2018)Pacifica e neppure contestata in appello è l’avvenuta somministrazionedi acqua in favore del Consorzio. Si richiama quanto esposto nella sentenzadella Corte d’appello laddove si riassumono i passaggi salienti delladecisione di primo grado: «Ritenuta infondata l’eccezione di prescrizione perNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026avere [OSCURATO:SOCIETA] dimostrato documentalmente di avere validamenteinterrotto il periodo di prescrizione quinquennale; respinta altresìl’eccezione relativa all’assenza di forma scritta del contratto di fornitura equindi di titolo nei confronti del Consorzio in quanto ente pubblico, potendoil predetto contratto essere concluso anche per comportamenti concludenti,come ammesso in via di principio dalla Suprema Corte (vedi Cass. n.10249/1998) ed essendo incontestato in giudizio che [OSCURATO:SOCIETA] quale nuovogestore del servizio idrico subentrato ex lege al Comune di Ozieri avessefornito continuativamente ed ininterrottamente l’acqua al Consorzio, il qualeaveva anche diffidato il gestore proprio dall’interrompere il relativo servizio(vedi doc. 45 e 46), ammettendone quindi, l’esistenza, nel merito, iltribunale sosteneva preliminarmente che la tariffa applicata da [OSCURATO:SOCIETA]“privati uso non domestico” fosse quella corretta e non potesse trovareapplicazione quella invocata dal Consorzio valida per enti pubblici e Comuni,a fascia unica e non progressiva e quindi, inferiore. Osservava infatti il primogiudice che non fosse dimostrato in giudizio che il Consorzio avesse irequisiti per l’applicazione della tariffa agevolata – peraltro mai richiestadall’ente - non ravvisando nella fattispecie l’esistenza di alcuna finalità di“uso di pubblico servizio”, trattandosi di utenze a servizio di struttureprivate commerciali e/o industriali […]».Il contratto di somministrazione per cui è causa non risulta essere statoconcluso dal Consorzio, né il ricorrente lo afferma in modo efficace,nell’esercizio di una attività estranea al campo privatistico imprenditoriale,quale una ipotetica e neppure allegata attività pubblicistica.Al contrario, con statuizione non oggetto di specifico motivo di appellosul punto della non applicabilità della più favorevole tariffa riservata aglienti pubblici, il Tribunale di Sassari, come ricorda a pag. 3 la sentenza quiimpugnata, aveva ritenuto «non […] dimostrato in giudizio che il Consorzioavesse i requisiti per l’applicazione della tariffa agevolata – peraltro mairichiesta dall’ente – non ravvisando nella fattispecie l’esistenza di alcunaNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026finalità di “uso di pubblico servizio”, trattandosi di utenze e servizio distrutture private commerciali e/o industriali».2.3.2. Ciò premesso, avuto riguardo alla giurisprudenza di legittimità inmateria di enti pubblici economici (v., a contrario, Cass., sez. II, ord. 9dicembre 2021, n. 39039) e al coerente svolgimento della motivazione dellasentenza impugnata, il primo motivo è inammissibile (art. 360-bis, n. 1,c.p.c.).Infatti, la disciplina sulla forma ad substantiam dei contratti stipulatidalla pubblica amministrazione (artt. 16 e 17, r.d. n. 2440/1923) non siapplica ai consorzi di sviluppo industriale costituiti ai sensi della legislazionenazionale e regionale i quali, in ragione della natura imprenditorialedell’attività svolta nel settore privato e della autonomia organizzativa egestionale rispetto agli enti locali da cui sono partecipati,sono enti pubblici economici: pertanto, rispetto ai contratti conclusi da taliconsorzi vale, di regola, il generale principio della libertà delle forme.In tal senso si veda Cass., sez. III, ord. 3 dicembre 2021, n. 38321,[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA] c.[OSCURATO:SOCIETA]., in un caso di fornitura idrica relativa a un impiantoconsortile per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani; nonché Cass., sez. III,ord. 21 aprile 2023, n. 26909, Comune di Siniscola c. Consorzio per la zonaindustriale di interesse regionale - Siniscola in liquidazione.Si richiama altresì, in relazione alle aziende speciali, talora equiparateagli enti pubblici economici, Cass., sez. un., 9 agosto 2018, n. 20684 laquale ha rilevato, in linea generale, che «7. Le norme sulla contabilitàgenerale dello Stato in esame non sono invece ritenute applicabili agli entipubblici economici, per i cui contratti non è prevista, di regola e salvo purecospicue eccezioni (come nel caso dell'affidamento di pubblici appalti), laforma scritta - od altra forma solenne - ad substantiam: privilegiandosi inquesto caso la considerazione che l'ente pubblico si pone sullo stesso piano,anche concorrenziale, dei comuni imprenditori e quindi equiparati ad essiNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026anche nell'espletamento della comune attività negoziale e, pertanto, nellalibertà dalle forme speciali imposte invece alle pubbliche amministrazioniquando non agiscano iure privatorum (Cass. 24/06/1975, n. 2511; più direcente: Cass. 02/12/2016, n. 24640)». Con riferimento all’aziendaspeciale, al di là della sua eventuale qualificazione come ente pubblico, leSezioni unite hanno ritenuto corretto il rilievo secondo cui «la naturapubblica del soggetto influenza esclusivamente il piano internodell'organizzazione, mentre le relazioni intersoggettive interamentericadono nel dominio del diritto privato; corretta è dunque la conclusioneche le aziende speciali degli enti locali sono soggette alle norme di dirittopubblico per quanto riguarda la loro organizzazione interna ed a quelle didiritto privato per quanto riguarda l'attività economica (ovvero operativaconcreta di gestione dei servizi pubblici) posta in essere».Non ha dunque rilievo il fatto, peraltro non specificatamente dedotto colmotivo di appello così come riportato alle pagine 6 – 7 del ricorso percassazione e che dunque non può essere esaminato per la prima volta nelgiudizio di legittimità per carenza di specificità, cui consegue di per sél’inammissibilità del motivo (art. 366, comma 1, n. 4 c.p.c.), che il Consorziosia sottoposto a controllo e riceva finanziamenti dalla Regione.2.3.3. Inammissibile è anche il secondo motivo: la motivazione èpresente e adeguata e certo rispetta il minimo costituzionale richiestodall'art. 111, comma 6, Cost. e non è affatto contraddittoria, come sostieneinvece il ricorrente la cui doglianza non attinge la ratio decidendi sopraillustrata.3. Terzo e quarto motivo vertono sul tema della mancata prova delcredito quale conseguenza della mancata tempestiva produzione delletariffe da parte di [OSCURATO:SOCIETA], tariffe prodotte solo dal Consorzio con laseconda memoria istruttoria che però era stata dichiarata tardiva: da qui,secondo il Consorzio, la carenza di prova in ordine alle tariffe applicabili,che avrebbe dovuto indurre il primo giudice a non disporre C.T.U.Numero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026Stante la loro stretta connessione i due motivi possono essere esaminaticongiuntamente.3.1. Col terzo motivo il ricorrente lamenta, avuto riguardo all’art. 360,comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione dell’art. 115, comma 1, c.p.c. inrelazione all’art. 1350 c.c. nonché l’errata applicazione del principio di noncontestazione agli atti soggetti all’onere della forma scritta ad substantiamcome i provvedimenti amministrativi.Secondo il ricorrente la Corte d’appello ha mal applicato il principio dinon contestazione, non operante ove sia previsto l’onere della forma scrittaad substantiam come accade per le tariffe stabilite per atto amministrativo.3.2. Col quarto motivo il ricorrente lamenta, avuto riguardo all’art. 360,comma 1, n. 4, c.p.c. (error in procedendo) la violazione dell’art. 342 c.p.c.per errata interpretazione della nozione di specificità dei motivi di appello,il «difetto di interesse ad impugnare la violazione dell’art. 100 c.p.c.»,nonché l’errata applicazione della nozione di giudicato in violazione dell’art.2909 c.c. e dell’art. 324 c.p.c.Secondo il ricorrente, poiché con l’atto di appello era stata dedotta lacarenza di prova scritta del credito azionato da [OSCURATO:SOCIETA] e dunque lamancata prova dei quantum del credito, allora era inutile discutere dellatipologia della tariffa applicabile.4. Premesso che, come rilevato dalla Corte d’appello, il Consorzio,nell’opporsi al decreto ingiuntivo, aveva unicamente contestato i consumirisultanti dalle fatture prodotte e affermato l’applicabilità della tariffaagevolata riservata agli enti pubblici senza mai contestare la correttezzadelle tariffe applicate nelle fatture e la loro corrispondenza a quelleregolarmente pubblicate dall’ATO Sardegna per le annualità incontestazione, entrambi i motivi sono inammissibili.4.1. Il terzo, perché non coglie la ratio decidendi, incentrata sul fattoche il Tribunale, negata l’applicabilità della tariffa agevolata invocata delConsorzio (quella per enti pubblici), aveva invece affermato che nel caso diNumero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/2026specie doveva applicarsi la tariffa per utenti privati uso non domestico: nonavendo il Consorzio formulato uno specifico motivo di appello su quel punto,allora si era formato il giudicato interno, il che rende non pertinentel’argomento della errata applicazione dell’art. 115 c.p.c. in relazione allaprova delle tariffe pubbliche.4.2. Il quarto, perché, come appena rilevato, era mancata la specificaimpugnazione in appello sul punto relativo alla affermata applicazione dellatariffa per utenti privati uso non domestico (cfr. Cass., sez. un., 16novembre 2017, n. 27199, la cui massima ufficiale recita: «Gli artt. 342 e434 c.p.c., nel testo formulato dal d.l. n. 83 del 2012, conv. con modif. dallal. n. 134 del 2012, vanno interpretati nel senso che l'impugnazione devecontenere, a pena di inammissibilità, una chiara individuazione dellequestioni e dei punti contestati della sentenza impugnata e, con essi, dellerelative doglianze, affiancando alla parte volitiva una parte argomentativache confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice, senza cheoccorra l’utilizzo di particolari forme sacramentali o la redazione di unprogetto alternativo di decisione da contrapporre a quella di primo grado,tenuto conto della permanente natura di revisio prioris instantiae delgiudizio di appello, il quale mantiene la sua diversità rispetto alleimpugnazioni a critica vincolata»), con conseguente formazione delgiudicato interno, non impedito dalla generica e non onnicomprensivadoglianza concernente la contestazione del credito di [OSCURATO:SOCIETA] per mancataofferta di produzione delle tariffe.5. Col quinto motivo di ricorso, formulato in relazione all’art. 360,comma 1, n. 4, c.p.c. e all’art. 112 c.p.c., il ricorrente lamenta la violazionedella necessaria corrispondenza tra chiesto e pronunciato.5.1. Secondo il ricorrente, il giudice di primo grado ha pronunciato unadomanda di accertamento a fronte di una domanda di condanna cosìviolando l’art. 112 c.p.c.Numero registro generale 31501/2020Numero sezionale 7/2026Numero di raccolta generale 13541/2026Data pubblicazione 10/05/20265.2. Il motivo è inammissibile, poché volto a denunciare un asseritovizio della sentenza di primo grado e non di quella resa in grado di appello,he assorbe e sostituisce, anche se confermativa, quella emessa in primogrado (Cass., sez. V, 7 giugno 2002, n. 8265).6. In conclusione, il ricorso è inammissibile.7. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.8. Sussistono i presupposti processuali per il c.d. raddoppio delcontributo unificato. P.Q.MDichiara inammissibile il ricorso.Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, dellespese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 12.000,00 per compensi,oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidatiin euro 200,00 e agli accessori di legge.Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, inserito dall’art.1, comma 17, l. n. 228/2012, dà atto della sussistenza dei presupposti peril versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo dicontributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 7 gennaio 2026.Il PresidenteLuigi Abete