Cassazione n. 22201/2026

/02/2025.Nella causa vertente traAversano Pietro LuigiRicorrente non costituitocontroNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/2026Azienda [OSCURATO:PERSONA] Roma in persona dellegale rappresentante pro tempore-intimata-Udita la relazione svolta nella camera di consiglio non partecipata del24/02/2026 dal [OSCURATO:PERSONA].Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio nonpartecipata del 24/02/2026 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]; lette leconclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], ilquale chiede che la Corte di Cassazione, a Sezioni unite, dichiari lagiurisdizione del giudice ordinario.1.[OSCURATO:PERSONA] impugnava dinanzi al Tribunale civile di Roma ildecreto di rilascio di alloggio residenziale pubblico del 16.03.2023 emessodall’ATER di Roma, ai sensi degli artt. 18 d.P.R. 30.12.1972, n. 1035 e 1,commi 12 e 15, legge regionale n. 12 del 1999, notificato in data 30marzo 2023, sul presupposto di aver – pur in assenza di titolo perl’assegnazione - trasferito la residenza anagrafica presso l’alloggio diproprietà dell’azienda, ubicato in Roma, quartiere [OSCURATO:PERSONA], VialeSanta Rita da Cascia n. 30, Lt. R11, sc. T3, int. 32.1.1.Il ricorrente deduceva, in particolare: -di versare in precarie condizionieconomiche e di avere, in data 11 aprile 2023, presentato richiesta dicambio di domicilio presso l’alloggio sociale, in considerazione dellaDirettiva n. 1 del 2022 del [OSCURATO:PERSONA], che ha previsto la possibilitàdi richiedere la residenza anagrafica al Municipio di appartenenza esuccessivamente, nell’arco di centoventi giorni dalla stessa, di presentaredomanda di assegnazione in locazione di alloggi ERP destinataall’assistenza abitativa; - di aver fissato appuntamento in data 02 maggioNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/20262023 per presentare la suindicata domanda di partecipazione al BandoGenerale anno 2012; - che, tuttavia, nelle more, gli era stato ingiunto ilrilascio immediato dell’alloggio, senza essere preavvisato della possibilitàdi procedere con la richiesta di cambio di residenza sulla base dellaDirettiva del [OSCURATO:PERSONA] n. 1 del 2022, per la categoria di soggetti“meritevoli di tutela”; - che, pertanto, l’avvio del procedimentoamministrativo da parte dell’Azienda non era stato eseguitocorrettamente, in mancanza del preavviso per consentirgli di attivare glistrumenti previsti dalla richiamata legge regionale e dalla Direttiva delSindaco n. 1 del 2022.1.2. L’Ater di Roma si costituiva contestando la fondatezza del ricorso.1.3.L’adito Tribunale di Roma, con sentenza 13.600 del 6 dicembre 2024ha declinato la propria giurisdizione sulla controversia, in favore delgiudice amministrativo, osservando che appartiene al giudice adito laquestione relativa alla persistenza in capo all’occupante del dirittoall’assegnazione e di utilizzo dell’alloggio, mentre sono devolute allagiurisdizione del giudice amministrativo le controversie involgenti laverifica della sussistenza dei requisiti soggettivi ed oggettivi perconseguire la regolarizzazione e la sanatoria del rapporto amministrativocon l’ente pubblico, al quale è sotteso una posizione di interesselegittimo.1.4. Il Tribunale ha affermato che - in presenza di contestazione dellasussistenza dei requisiti legali per ottenere la regolarizzazione dellaposizione di occupante sine titulo e della domanda diretta all’accertamentodel diritto alla partecipazione del bando di assegnazione dell’alloggiooccupato, in relazione all’art. 22, comma 152, legge reg. 1/2020 - dovevaprestarsi adesione all’indirizzo affermativo della giurisdizione del giudiceamministrativo.1.5.Riassunta la causa dinanzi al giudice indicato come fornito digiurisdizione, dubitando a sua volta della propria giurisdizione, il TribunaleNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/2026amministrativo regionale di Roma, con ordinanza n. 4340 del 27 febbraio2025, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell'art. 11,comma 3, cod. proc. amm. e dell'art. 59, comma 3, della legge 18 giugno2009, n. 69, richiedendo il regolamento d’ufficio.1.6.Il T.A.R. confliggente ha evidenziato che, con riguardo agli ordini dirilascio di immobili di edilizia residenziale pubblica, il potere dell'ente digestione di apprestare unilateralmente un titolo esecutivo per il rilasciodell'alloggio occupato sine titulo non sottrae al destinatario la facoltà dicontestare in giudizio il carattere abusivo dell'occupazione, facendo valerecondizioni di diritto a sostegno della detenzione dell'immobile, dovendosid'altra parte qualificare l'ordine di rilascio quale atto di esercizio di unpotere non discrezionale, bensì vincolato nell'an.1.7.In particolare, secondo il giudice amministrativo, la dedottaillegittimità dell’ingiunzione di sgombero per la mancata valutazione dellecondizioni che avrebbero consentito il mantenimento della disponibilitàdell’alloggio non vale a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo,integrando il suddetto provvedimento non già il risultato di unavalutazione decisionale dell’interesse pubblico, la cui concreta applicazionerichieda, di volta in volta, una valutazione del pubblico interesse, bensì undell’immobile alla mano pubblica.1.8.Le parti interessate non hanno svolto attività difensiva in questa sede.1.9.Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale sulla base delleconclusioni scritte, ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c. del pubblico ministero, ilquale ha chiesto che la Corte dichiari la giurisdizione del giudice ordinario,escludendo che l'emanazione di un provvedimento di rilascio radichi lagiurisdizione amministrativa.Il procuratore generale osserva infatti che, in tema di edilizia residenzialepubblica, la controversia introdotta da chi si opponga ad unprovvedimento dell'amministrazione di rilascio di un immobile ad usoNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/2026abitativo occupato senza titolo, rientra nella giurisdizione del giudiceordinario, essendo contestato il diritto di agire esecutivamente econfigurandosi l'ordine di rilascio come un atto imposto dalla legge e noncome esercizio di un potere discrezionale dell'amministrazione, la cuiconcreta applicazione richieda, di volta in volta, una valutazione delpubblico interesse.[OSCURATO:PERSONA] DIRITTO1.Le Sezioni Unite sono investite del compito di stabilire se, in tema diedilizia residenziale pubblica, appartenga al giudice ordinario o al giudiceamministrativo la controversia introdotta da chi si opponga ad unprovvedimento dell'amministrazione di rilascio di immobile occupato senzatitolo, deducendo, al fine di paralizzare l'intimazione di rilascio, di averediritto alla regolarizzazione o sanatoria del rapporto amministrativo ed alriconoscimento dei requisiti per essere considerato soggetto vulnerabile,discendendo da tanto il diritto di partecipare al bando per l’assegnazionedegli alloggi.1.1. La giurisdizione appartiene al giudice ordinario.1.2. Secondo l’ormai consolidato indirizzo di questa Corte regolatrice, nellamateria degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, il riparto digiurisdizione tra giudice amministrativo ed ordinario trova il suo criteriodistintivo nell’essere la controversia relativa alla fase antecedente osuccessiva al provvedimento di assegnazione dell’alloggio, che segna ilmomento a partire dal quale l’operare della pubblica amministrazione nonè più riconducibile all’esercizio di pubblici poteri, ma ricade invecenell’ambito di un rapporto paritetico (Cass., Sez. Un., 8 marzo 2012, n.3623; Cass., Sez. Un., 20 aprile 2018, n. 9918; Cass., Sez. Un., 26febbraio 2020, n. 5252; Cass., Sez. Un., 26 febbraio 2020, n. 5253, S.U.15 gennaio 2021, n. 621; S.U. 26/12/2024, n. 34502).Numero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/20262.La giurisdizione è ripartita tra il giudice ordinario e il giudiceamministrativo in base alla situazione giuridica soggettiva azionata: lacontroversia appartiene alla giurisdizione dell’uno o dell’altro giudice per lanatura di diritto soggettivo o di interesse legittimo della situazionesostanziale di cui è titolare chi propone la domanda in giudizio.2.1. Per valutare la configurabilità di un diritto soggettivo o di un interesselegittimo non rileva la prospettazione della situazione giuridica soggettivafatta dalla parte che propone la domanda, ma l’effettiva natura di siffattasituazione soggettiva, ovvero la sua reale consistenza di diritto soggettivoo interesse legittimo, quale emerge dai fatti allegati che danno luogo alrapporto giuridico dedotto in giudizio.2.2. Per questo, il criterio di riparto della giurisdizione va individuato nelpetitum sostanziale (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350).2.3. Nella presente controversia, avente ad oggetto il rilascio di unimmobile di edilizia residenziale pubblica a seguito di occupazione abusiva,il petitum sostanziale della domanda introduttiva è costituito dallarichiesta di annullamento dell’ingiunzione di sgombero dell’alloggio. Sono,difatti, dedotti vizi di legittimità del provvedimento con cui si intima losgombero, perché, secondo l’opponente, emesso in violazione delle regoleprocedurali, quali l’omessa comunicazione di avvio del procedimento edella possibilità di effettuare il trasferimento di residenza sulla base delladirettiva del Sindaco n. n. 1/2022.2.4. In siffatto contesto, è evidente che la situazione giuridica delricorrente nel giudizio a quo è di diritto soggettivo, perché la pretesa diconservare la disponibilità dell’immobile si oppone ad un provvedimentodell’amministrazione comunale, di rilascio dell’immobile ad uso abitativooccupato senza titolo, atto imposto dalla legge come forma esecutiva peril recupero dell’immobile alla mano pubblica.2.5. La sola postulazione d'un tale interesse in chiave difensiva edoppositiva per paralizzare la pretesa di rilascio, non costituisce ex se alcunNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/2026rapporto di diritto pubblico con l'ente proprietario e non radicadiversamente la giurisdizione nella controversia, non venendo in rilievol’esercizio di un potere discrezionale della dell’amministrazione (nellostesso senso vedi SS.UU. 26 dicembre 2024, n. 34502; Cass., Sez. Un.,11 luglio 2019, n. 18666 in tema di permanenza temporanea e possibileevoluzione della situazione di occupazione abusiva), in quanto non si è inpresenza di un procedimento amministrativo di assegnazione cuil’occupante abbia partecipato come titolare di un legittimo interessepretensivo ad essere utilmente collocato nella relativa graduatoria: cosìanche la richiesta di regolarizzazione prescinde del tutto dalla formazionedi una graduatoria tra più aspiranti all’assegnazione e si fonda su unasituazione soggettiva delineata direttamente dal dettato della leggeregionale.2.6. In conclusione, la controversia introdotta da chi si opponga ad unprovvedimento della P.A., di rilascio di un immobile di edilizia residenzialepubblica occupato senza titolo, rientra nell’alveo della giurisdizione delgiudice ordinario, essendo contestato il diritto di agire esecutivamente,configurandosi l’ordine di rilascio come un atto imposto dalla legge (artt.18 e 11, dodicesimo comma, d.P.R. n. 1035/72 e artt. 53 legge reg. n.27/2006 e 11 legge reg. n. 12/1999) e non come esercizio di un poterediscrezionale amministrativo valutativo dell’interesse pubblico, dal chediscende che il diritto del ricorrente non è tale da modificare l'ambitopuramente privatistico entro cui la sua detenzione si contrappone alpotere coattivo che la legge attribuisce all'ente proprietario; e ciò valeanche qualora sia dedotta l’illegittimità di provvedimenti amministrativi(diffida a rilasciare l’alloggio e successivo ordine di sgombero), dei quali èeventualmente possibile la disapplicazione da parte del giudice, chiamatoa statuire sull’esistenza delle condizioni richieste dalla legge per darecorso forzato al rilascio del bene (Cass., Sez. Un., 7 luglio 2011, n. 14956;Cass., Sez. Un., 13 ottobre 2017, n. 24148; Cass., Sez. Un., 5 aprileNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/20262019, n. 9683; Cass., Sez. Un., 24 maggio 2019, n. 14267; Cass., Sez.Un., 15 gennaio 2021, n. 621; Cass., Sez. Un., 20 luglio 2021, n. 20761;Cass.,Sez.Un., 30 marzo 2022, n. 10244; S.U. 26 dicembre 2024, n.34502).2.7. Simmetricamente, appartiene alla giurisdizione del giudiceamministrativo la controversia, non configurabile nella specie, avente adoggetto la legittimità del rifiuto opposto dalla P.A. all'istanza diassegnazione, a titolo di regolarizzazione, di un alloggio già occupato dalrichiedente, in quanto relativa alla fase iniziale del procedimentoriconducibile all'esercizio di pubblici poteri.3. Sulle conformi conclusioni scritte del pubblico ministero, va pertantodichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.4.1. Ne consegue la cassazione della pronuncia declinatoria del Tribunaledi Roma4.2. Non vi è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di conflittonegativo di giurisdizione nel quale le parti non hanno svolto attivitàdifensiva. P.Q.MLa Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e, per l’effetto,cassa la pronuncia declinatoria adottata con sentenza n. 13600 del 6novembre 2024 dal Tribunale di Roma, innanzi al quale la causa dovràessere riassunta nei termini di legge.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civilidella Corte Suprema di Cassazione, del 24 febbraio 2026IL PRESIDENTEPasquale D’AscolaNumero registro generale 4931/2025Numero sezionale 60/2026Numero di raccolta generale 22201/2026Data pubblicazione 28/06/2026