Cassazione n. 22643/2026

e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA]Briamonte unitamente all’avvocato [OSCURATO:PERSONA];-ricorrente-contro[OSCURATO:PERSONA] [OSCURATO:PERSONA][OSCURATO:SOCIETA]., in persona del legale rappresentantepro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA],unitamente agli avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA];-controricorrente-Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026nonché controAgenzia Delle Entrate - [OSCURATO:PERSONA], in persona dellegale rappresentante pro tempore;-intimata-avverso la sentenza del Consiglio di Stato, Roma, n. 2695/2025, depositatail 31/03/2025.Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23/06/2026 dalPresidente [OSCURATO:PERSONA].1. – [OSCURATO:SOCIETA]. è parte di un gruppo societario denominato“[OSCURATO:PERSONA] Basilicata”, costituito da plurime società accomunate dalla medesimadenominazione e distinte dall’indicazione progressiva di numeri romani.Ciascuna di tali società è titolare, in forza di subentro nelle concessionioriginariamente rilasciate a precedenti soggetti responsabili, di uno o piùimpianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazione previsto daldecreto del Ministro delle attività produttive del 28 luglio 2005 (c.d. "PrimoConto Energia").2. - A seguito di attività di verifica e controllo, il [OSCURATO:PERSONA] dei ServiziEnergetici - [OSCURATO:SOCIETA]., avendo accertato nel 2017 talune violazioni deldecreto ministeriale 31 gennaio 2014 [segnatamente: a) l’omessopagamento della cauzione definitiva; b) la falsità delle dichiarazioni rese insede di subentro; c) la mancata titolarità dell’[OSCURATO:PERSONA]], dichiaròla decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti nei confronti di [OSCURATO:SOCIETA]. (così come di tutte le altre società del Gruppo).3. - Avverso il provvedimento di decadenza [OSCURATO:SOCIETA]propose ricorso al [OSCURATO:PERSONA] (T.A.R.) per il Lazio,contestandone la legittimità.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/20263.1. - Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza del 2017, respinse il ricorso,ritenendo legittimo il provvedimento di decadenza adottato dal GSE econfermando la perdita del diritto alle tariffe incentivanti.3.2. - Contro tale pronuncia [OSCURATO:SOCIETA]. propose appello,che il Consiglio di Stato rigettò con sentenza del 2022.4. – Giova, altresì, evidenziare che, in pendenza dell’appello deciso conla sentenza del 2022, GSE instaurò dinanzi al T.A.R. del Lazio sia un giudiziodi ottemperanza (in data 21.10.2019) della sentenza di primo grado del2017, sia un autonomo giudizio (in data 13.11.2019), in entrambi i casi alfine di ottenere la condanna di [OSCURATO:SOCIETA] alla restituzione degliincentivi percepiti sino all’adozione dei provvedimenti di decadenza.Il secondo giudizio, in data 13.11.2019, venne proposto “in viameramente cautelativa”, nel caso in cui il T.A.R. adito con il giudizio diottemperanza non avesse accordato tale specifica tutela.4.1. - Sempre nelle more del gravame sulla sentenza di primo grado del2017, [OSCURATO:SOCIETA] (oltre ad essere interessata da due giudizi diresponsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti) propose istanzaal GSE per la revoca dei provvedimenti di decadenza alla luce dellasopravvenuta modifica dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 ad operadell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. n. 76/2020 (convertito dalla legge n.120/2020).L’istanza fu respinta e il provvedimento negativo del GSE venneimpugnato dinanzi al T.A.R. del Lazio con ricorso distinto dal r.g.n.3632/2021, solo parzialmente accolto con sentenza n. 9440/2024, avversola quale era interposto appello dalla stessa originaria ricorrente.4.2. - Il giudizio di ottemperanza del 21.10.2019 si concluse – a seguitodi decisione del T.A.R. del 2020, confermata da sentenza del Consiglio diStatto del 2022 - con il rigetto definitivo del ricorso di GSE, in quanto lasentenza di cui si invocava l’ottemperanza aveva respinto il ricorso di [OSCURATO:SOCIETA] volto unicamente ad ottenere l’annullamento deiNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026provvedimenti di decadenza dalle tariffe incentivanti, senza, quindi, statuiresull’obbligo di restituzione degli incentivi corrisposti.5. – L’autonomo giudizio del [OSCURATO:DATA_NASCITA] (che specificamente interessain questa sede) venne deciso, in primo grado, dal T.A.R. del Lazio consentenza n. 4089/2024, con la quale, respinta l’eccezione di difetto digiurisdizione sollevata da [OSCURATO:SOCIETA]., fu accolta la domandaproposta da GSE e condannata la società convenuta alla restituzione degliimporti richiesti.6. - Avverso tale sentenza [OSCURATO:SOCIETA]. proponeva appello,reiterando l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativoe invocando, tra l’altro, la sospensione del processo in attesa delladefinizione del giudizio instaurato contro il rigetto dell’istanza di riesame deiprovvedimenti di decadenza, ritenendo sussistente un rapporto dipregiudizialità tra i due giudizi.6.1. - Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 2695/2025, respingeval’appello, confermando la pronuncia di primo grado.In particolare, il giudice di appello:a) rigettava l’istanza di sospensione del giudizio, escludendo lasussistenza di un rapporto di dipendenza o pregiudizialità tra il giudiziorelativo alla restituzione degli incentivi e quello avente ad oggetto il rigettodell’istanza di riesame del provvedimento di decadenza, ritenendo che il«rapporto amministrativo [era] stato infatti definito dal provvedimento didecadenza ormai consolidatosi, alla luce del quale il credito del GSE[poteva] dirsi “certo”», mentre “l’eventuale esito favorevole del riesameprevisto dall’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 [avrebbe rappresentato] unanuova regolazione del rapporto in base ad una disciplina sopravvenuta, che[assumeva] rilievo in sede di ottemperanza, ma non [incideva] sul presentegiudizio, né sul piano sostanziale, né su quello processuale” ;b) (ri)affermava la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo aisensi dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. “sulle controversie concernentiNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successiva richiesta direstituzione, in quanto attinenti a provvedimenti riguardanti la “produzionedi energia”, alla quale “sono riconducibili anche le misure di incentivazione,che rappresentano uno strumento di indirizzo della produzione energeticanazionale” (a tal fine richiamando Cass., S.U., n. 14653/2017 e Cons. Stato,Sez. II, n. 4752/2022);c) escludeva l’inammissibilità dell’azione di recupero per violazione deldivieto di bis in idem, nonostante la pendenza dinanzi alla Corte dei conti digiudizi di responsabilità erariale volti a ottenere la restituzione dellemedesime somme, aventi funzione essenzialmente riparatoria;d) affermava che dalla “decadenza dagli incentivi conseguedirettamente l’obbligo della società di restituire le somme da questaindebitamente ottenute, in applicazione dell’art. 2033 c.c., essendo la loropercezione divenuta priva di titolo”;e) rigettava la richiesta, formulata in via subordinata ai sensi dell’art.42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 (come modificato dalla legge n.205/2017 e poi dal d.l. n. 101/2019), di riduzione dell’importo da restituire,avendo tale norma portata innovativa e applicabile solo alle violazioniaccertate dal 1° gennaio 2018 e, dunque, non riferibile al provvedimento didecadenza nella specie adottato nel 2017.7.- Per la cassazione di tale sentenza ha proposto ricorso [OSCURATO:SOCIETA]., affidando le sorti dell’impugnazione a due motivi formulati aisensi degli artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.8. - [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] – [OSCURATO:SOCIETA]. ha resistito concontroricorso.Non ha svolto attività difensiva in questa sede l’intimata Agenzia delleEntrate-[OSCURATO:PERSONA] di Bolzano.9. - In data 11 luglio 2025, la [OSCURATO:SOCIETA]. in liquidazioneha depositato nel fascicolo informatico un’istanza con la quale ha chiesto diessere rimessa in termini in riferimento al deposito, avvenuto in data 18Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026giugno 2025, concernente tre buste telematiche, una denominata “BUSTAPRINCIPALE” e due denominate “[OSCURATO:PERSONA]”.In particolare, l’istante ha dedotto che, in riferimento all’anzidettodeposito, il sistema del PCT di Cassazione aveva generato le corrispondentiPEC di accettazione e di avvenuta consegna delle buste telematicheinoltrate; tuttavia, in data 4 luglio 2025, a seguito di interlocuzione e di unoscambio di e-mail con la cancelleria centrale civile della Corte di cassazione,pervenivano all’istante le PEC contenenti l’esito negativo dei controlliautomatici, che lasciavano supporre l’esistenza di problemi nelfunzionamento del sistema telematico del PCT di Cassazione.La società ricorrente, pur insistendo sul perfezionamento del depositoin data 18 giugno 2025, ha comunque evidenziato di aver provveduto, indata 8 luglio 2025, ad un ulteriore deposito telematico del ricorso, il qualesi è perfezionato assumendo il numero 14387/2025 di registro generale.Infine, con la stessa suddetta istanza, [OSCURATO:SOCIETA]. hachiesto di essere autorizzata al deposito su supporto informatico delle trebuste telematiche già depositate in data 18 giugno 2025, non suscettibili dideposito in via telematica in quanto ciascuna di esse supera il limitecorrispondente alla dimensione massima consentita dalle specifichetecniche del PCT, come da provvedimento ministeriale del 2 agosto 2024.9.1. - La Prima Presidente della Corte di cassazione, con provvedimentodel 15 luglio 2025, ha rimesso al Collegio designato per la trattazione delricorso la decisione sull’anzidetta istanza.10. – In prossimità dell’adunanza in camera di consiglio le parti,ricorrente e controricorrente, hanno depositato memoria ai sensi dell’art.380-bis.1 c.p.c.; anche il pubblico ministero ha depositato memoria,concludendo per l’accoglimento del ricorso.RAGIONI DELLA DECISIONE1. – In via preliminare, deve darsi atto della procedibilità del giudizio dilegittimità, ai sensi dell’art. 369 c.p.c.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/20261.1. - Come evidenziato in narrativa (§ 9 dei “Fatti di causa”), la societàricorrente ha effettuato in data 18 giugno 2025 – a fronte della notifica delricorso al GSE e all’Agenzia delle entrate-Direzione provinciale di Bolzano il30 maggio 2025 – il deposito telematico di una “[OSCURATO:PERSONA]”,contenente il ricorso, la procura, la sentenza impugnata e il contributounificato, e due “[OSCURATO:PERSONA]” con gli allegati al ricorso.In riferimento all’anzidetto deposito, il sistema ha generato, lo stessogiorno, 18 giugno 2025 (alle ore 21:11), le corrispondenti PEC diaccettazione e di avvenuta consegna delle buste telematiche inoltrate.Il successivo 4 luglio 2025 (alle ore 12:29) perveniva all’indirizzo PECdel difensore della ricorrente([OSCURATO:EMAIL]) l’esito dei controlliautomatici del deposito dal seguente contenuto: “Codice esito:-2Descrizione esito: -- Errore imprevisto nel deposito, necessario effettuarenuovamente il deposito”.Seguiva, quindi, una interlocuzione tra il medesimo difensore e la stessacancelleria; quest’ultima, con email del 4 luglio (ore 13:44), scriveva: «Adintegrazione di quanto in calce riporto ulteriore chiarimento dei [OSCURATO:PERSONA]: “il deposito è stato sbloccato ma è arrivatonel nostro sistema come deposito complementare che trovi nel csc dalavorare. In questo caso l'avvocato dovrà rivolgersi al suo redattore eridepositare».Come risulta dal fascicolo informatico di Cassazione, la societàricorrente, in data 8 luglio 2025 (ore 19:07), nuovamente provvedeva,pertanto, al deposito telematico del ricorso, della procura, dei documenti“A)” e “A-bis)” indicati a p. 31 del ricorso (rispettivamente, copia autenticadella sentenza impugnata e notificazione della sentenza da parte del GSE),nonché, ai sensi dell’art. 369, comma secondo, n. 4, c.p.c., dei documentidistinti dal n. “1 Cass.)” al n. “27 Cass.)” indicati alle pp. 31 e 32 del ricorso.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026Sempre in data 8 luglio 2025 (ore 19:07), la parte ricorrente depositavatelematicamente i documenti “B)” e “C)” indicati a p. 31 del ricorso(rispettivamente, copia del fascicolo di parte di primo grado e copia delfascicolo di parte di secondo grado).1.2. – Ciò premesso, il Collegio ritiene di dover ribadire l’orientamentodi questa Corte secondo cui, in tema di deposito telematico, la ricevuta diavvenuta consegna (cd. seconda PEC) individua, ai fini della verifica dellatempestività, il momento di perfezionamento del deposito, ma con efficaciaanticipata meramente provvisoria, perché subordinata all'esito positivodelle PEC successive; qualora la cd. quarta PEC rechi esito negativo deicontrolli automatici, comunicato con messaggio di “errore fatale” privo diulteriori specificazioni ovvero con indicazioni mute e generiche (quale“codice esito: -1”; ma anche, come nella specie, “Codice esito:-2Descrizione esito: -- Errore imprevisto nel deposito, necessario effettuarenuovamente il deposito”), non vi è spazio per indagini sull'imputabilitàdell'errore bloccante, gravando sul depositante soltanto, in via alternativa,l'onere di chiedere prontamente la rimessione in termini o di riattivarespontaneamente il deposito mediante nuovo invio, senza dover dimostrarenatura od origine dell'errore, né la sua non imputabilità a negligenza,spettando invece alla controparte allegare e provare eventuali contestazionidiverse da quelle poste a base del rifiuto (Cass. n. 69/2025; Cass. n.27766/2025; Cass. n. 1411/2026; Cass. n. 5302/2026; Cass 6128/2026).1.3. – La società ricorrente, a fronte dell’esito negativo dei controlliautomatici che ha impedito il deposito telematico, conosciuto con emailcomunicata il 4 luglio 2025, si è tempestivamente attivata il successivo 8luglio – a distanza di soli 4 giorni – per effettuare un nuovo depositotelematico, questa volta andato a buon fine.In ragione di ciò, può, quindi, procedersi alla delibazione del ricorso.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/20262.- Con il primo mezzo, è dedotto, ai sensi degli artt. 362, comma primo,c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., il difetto di giurisdizione delgiudice amministrativo, in favore di quella del giudice ordinario, perviolazione e falsa applicazione dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. inriferimento alla domanda proposta dal [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] ai sensidell’art. 2033 c.c., riguardante la restituzione degli incentivi erogati e poifatti oggetto di provvedimento di decadenza.Il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente ricondotto anche lasuccessiva richiesta di restituzione degli incentivi nell’ambito dellagiurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia, assumendo chele misure di incentivazione ne costituiscano uno strumento di indirizzo.La ricorrente sostiene, invece, che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.,nel devolvere alla giurisdizione esclusiva le controversie attinenti aprocedure e provvedimenti concernenti la produzione di energia,presuppone l’esercizio di poteri pubblicistici autoritativi, quale indefettibilerequisito di radicamento della giurisdizione amministrativa, requisito che,nel caso di specie, difetterebbe.Il giudizio è stato, infatti, instaurato dal GSE al solo fine di ottenere lacondanna di [OSCURATO:SOCIETA] alla restituzione delle somme erogate,quale effetto dell’intervenuta decadenza dal diritto all’incentivazione, giàdefinitivamente accertata in separati giudizi amministrativi, con laconseguenza che l’oggetto della presente controversia non sarebbecostituito né dalla legittimità dei provvedimenti di decadenza, nédall’esercizio di poteri autoritativi, ma esclusivamente dall’obbligorestitutorio delle somme percepite in forza di un titolo venuto meno.Sulla premessa che la produzione di energia elettrica non assumerebberilievo ai fini dell’actio indebiti - non essendo il giudice della restituzionetenuto ad accertare l’an o il quantum dell’energia prodotta, ma unicamentel’avvenuto pagamento delle somme e il venir meno del titolo giustificativo -Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026, la ricorrente evidenzia come la richiesta di restituzione del GSE nonintegrerebbe un provvedimento amministrativo, risolvendosi in una meradiffida di pagamento, priva dei caratteri dell’autoritatività e dell’efficaciaesecutiva.Neppure risulterebbero pertinenti i precedenti richiamati dalla sentenzaimpugnata, in quanto riferiti a fattispecie nelle quali veniva in rilievo anchela contestazione del provvedimento di decadenza, circostanza estranea allapresente controversia, nella quale è in discussione esclusivamente lapretesa restitutoria conseguente a un titolo già definitivamente venutomeno.Pertanto, giacché il petitum sostanziale trova titolo in un indebitooggettivo discendente da giudizi amministrativi ormai definitivi, lacontroversia apparterrebbe alla giurisdizione del giudice ordinario.2.1. - Il motivo è fondato.In siffatti termini queste Sezioni Unite si sono già pronunciate,recentemente, con numerose ordinanze (n. 5925/2026, n. 5926/2026, n.5927/2026, n. 9087/2026, n. 9089/2026, n. 9092/2026, n. 9094/2026, n.9097/2026, n. 11151/2026, n. 11152/2026, n. 11154/2026, n.11155/2026, n. 11156/2026, n. 11891/2026, n. 11892/2026, n.11894/2026, n. 14327/2026, n. 14328/2026, n. 14329/2026), tutte rese ingiudizi tra le stesse parti e sullo stesso thema decidendum; né sussistonoragioni per discostarsi dall’orientamento così affermato, che il Collegiointende, pertanto, ribadire come di seguito.2.1.1. - Ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione posta dalricorso occorre fare riferimento al criterio del petitum sostanziale, il qualeva identificato non solo, e non tanto, in funzione della concreta pronunciache si chiede al giudice, ma anche, e soprattutto, in funzione della causapetendi, ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio eindividuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridicoNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le molte: Cass., S.U.,n. 20350/2018; Cass., S.U., n. 2368/2024).Con l’ulteriore precisazione che, a tal fine, rileva la domanda propostadall’attore e non anche il contenuto delle eventuali eccezioni sollevate dalconvenuto, a meno che le stesse non evidenzino che la pretesa giudizialeavversa, già come ab initio formulata, implichi l’accertamento di situazionisoggettive esulanti dalla cognizione del giudice adito (tra le altre, Cass.,S.U., n. 19600/2012 e Cass., S.U., n. 28053/2018).2.1.2. – Il ricorso originariamente proposto, in data 13.11.2019, da GSEdinanzi al T.A.R. del Lazio (depositato in atti da [OSCURATO:SOCIETA] ai sensidell’art. 369, secondo comma, n. 4, c.p.c. e che queste Sezioni Unite sonotenute a conoscere in quanto anche giudice del fatto processuale) era voltoal “recupero di tale indebito” (p. 8), ossia di quello maturato a seguito delrigetto, con sentenza del T.A.R. del Lazio del 2017, del ricorso di [OSCURATO:SOCIETA] per “l’annullamento dei … provvedimenti di decadenza el’accertamento del diritto all’erogazione delle tariffe incentivanti” (p. 7).L’azione di GSE per il recupero dell’indebito è stata proposta (comedetto) “in via meramente cautelativa”, nel caso in cui il T.A.R. adito condistinto giudizio di ottemperanza non avesse accordato tale specifica tutela(pp. 4 e 9). Tutela che, in effetti, non è stata poi riconosciuta, avendorilevato il giudice amministrativo adito che la sentenza di cui si invocaval’ottemperanza aveva respinto il ricorso di [OSCURATO:SOCIETA] voltounicamente ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti di decadenzadalle tariffe incentivanti, senza, quindi, statuire sull’obbligo di restituzionedegli incentivi corrisposti.GSE ha, quindi, evidenziato la “necessità di procurarsi il titolo giudizialeai fini dell’avvio di una procedura di esecuzione forzata per recuperaresiffatto credito restitutorio” (p. 8) e “(p)er tale motivo” ha adito il T.AR. ead esso chiesto “la condanna della società alla restituzione delle tariffeNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026incentivanti indebitamente percepite a valle dello svolgimento di unordinario giudizio di cognizione” (p. 9).A tal riguardo, GSE ha sostenuto (pp. 9, 10 e 11) che era “pacificol’orientamento” del giudice amministrativo secondo cui le “maggiori sommeerogate dal GSE in base alle risultanze di provvedimenti di decadenza dagliincentivi integrano obbligazioni restitutorie, riconducibili alla fattispecie diindebito oggettivo ai sensi dell’articolo 2033 c.c.” e che il T.A.R. del Lazio siera già pronunciato, nel 2017, sulla “legittimità dei provvedimenti didecadenza dei 7 impianti esercitati da [OSCURATO:SOCIETA].”, per cui talisentenze, “seppur appellate innanzi al Consiglio di Stato, non sono statesospese, con la conseguenza che i provvedimenti di decadenza da cuiorigina il credito restitutorio del GSE sono pienamente efficaci ed esecutivi”,non potendo la sussistenza di detto credito “essere rimessa in discussionein questa sede”, in quanto già oggetto delle “statuizioni giurisdizionali” delgiudice amministrativo “che l’ha cristallizzata giudizialmente con lesentenze di rigetto dei ricorsi avversari”.2.1.2.1. – Giova, altresì, osservare, sin d’ora, che il T.A.R. del Lazio,con la sentenza n. 4089/2024, ha dato evidenza al fatto che, nella specie,veniva “in rilievo una fattispecie di indebito oggettivo, sussumibile nellaprevisione dell’art. 2033 c.c., derivante dall’avvenuta percezione di incentivie dall’intervenuta decadenza, con conseguente obbligo legale di restituzionedegli incentivi indebitamente percepiti, decadenza che risulta non piùimpugnabile in sede giurisdizionale per effetto del sopravvenuto passaggioin giudicato della sentenza di rigetto del ricorso proposto per il suoannullamento” (§ 7.1).Analogamente il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata in questasede (n. 2695/2025), ha affermato che GSE “agisce per la ripetizione disomme divenute indebite a seguito del venir meno del titolo che ne avevagiustificato il pagamento (l’ammissione agli incentivi), in forza delprovvedimento di decadenza, ormai consolidatosi: è dunque quest’ultimoNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026che regola il rapporto amministrativo tra le parti e rappresenta ilpresupposto dell’azione di ripetizione dell’indebito” (§ 7.3).2.1.3. – Tanto premesso, occorre, dunque, verificare, alla luce delpetitum sostanziale, se la materia del contendere evochi l’esercizio di poteripubblicistici da parte del [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] in materia diregolazione delle tariffe e di determinazione degli incentivi, ovvero se sicollochi su un piano esclusivamente privatistico, regolato dal diritto comune.2.1.3.1. - Ad avviso del controricorrente [OSCURATO:PERSONA], la proposta domandarestitutoria non potrebbe essere isolata dal procedimento pubblicistico chel’ha preceduta, in quanto: a) la restituzione delle somme è la naturaleconseguenza dell’esercizio del potere di verifica e di decadenza di cui all’art.42 del d.lgs. n. 28/2011; b) il rapporto di incentivazione assume naturaintrinsecamente pubblicistica in ogni sua fase, inclusa quella patologica delladecadenza e del recupero; c) la giurisdizione amministrativa non vienemeno per il solo fatto che la decadenza non sia più contestata, poiché ilcredito restitutorio rimane strutturalmente connesso all’esercizio di unpotere autoritativo; d) le pronunce delle Sezioni Unite che riconoscono lagiurisdizione amministrativa in materia di incentivi energetici sarebberoidonee a ricomprendere anche le azioni restitutorie successive.Con la memoria ex art. 380-bis.1 c.p.c. il GSE – preso atto delleordinanze di queste Sezioni Unite rese in controversie aventi lo stessothema decidedum e innanzi richiamate (cfr. § 1.1., che precede) – assume,a fondamento di un contrario avviso, che, nel momento in cui è stataesercitata la pretesa restitutoria (nel 2019), il provvedimento di decadenzanon era ancora definitivo, giacché il giudicato amministrativo si è poi avutosolo nel 2022 (a seguito di conferma da parte del Consiglio di Stato dellasentenza emessa nel 2017 dal TAR), con la conseguenza che, ai fini diindividuazione del momento di radicamento della giurisdizione, sussisteva“un potere amministrativo ancora in grado di incidere sull’assetto degliinteressi”, non potendo ritenersi tale potere esaurito.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/20262.1.4. – Per le ragioni di seguito esposte, tale complessivo e articolatoimpianto difensivo non può essere condiviso nella fattispecie in esame.2.1.4.1. – La norma di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., neldevolvere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo lecontroversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e aiprovvedimenti della pubblica amministrazione concernenti la produzione dienergia, non comporta una attribuzione generalizzata di tutte lecontroversie che trovano la loro origine in rapporti incentivanti o inprecedenti atti amministrativi.La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma1, lett. o), c.p.a. si radica, dunque, quando la controversia attieneall’esercizio di poteri pubblicistici del GSE e, in particolare, ogni qual voltail giudice sia chiamato a sindacare – direttamente o indirettamente – unprovvedimento o una procedura che esprime la funzione pubblica diindirizzo della produzione energetica, tra i quali rientrano il riconoscimento,il diniego, la revoca, la decadenza o la rimodulazione degli incentivi.In tali ipotesi, anche qualora il rapporto sia regolato medianteconvenzioni o strumenti negoziali, il [OSCURATO:PERSONA] dei [OSCURATO:PERSONA] nonagisce come controparte paritaria, bensì come amministrazione in posizionedi supremazia, sicché la situazione del privato assume la natura di interesselegittimo ovvero di diritto soggettivo nell’ambito di un rapportopubblicistico.Tuttavia, diverse sono le sorti del riparto di giurisdizione allorché ilprovvedimento autoritativo non sia più in discussione. Quando la decadenzadagli incentivi sia stata definitivamente accertata – perché non impugnataovvero perché confermata da sentenza passata in giudicato – il potereamministrativo del GSE deve ritenersi ormai esaurito.In tale evenienza, infatti, il provvedimento di decadenza assurge apresupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriorescrutinio giurisdizionale.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026Ma analogamente – e in senso contrario a quanto opinato dal GSE conla memoria illustrativa - è dato ragionare allorquando, sulla scorta di unprevio accertamento della decadenza dagli incentivi con efficacia esecutivaderivante da sentenza di primo grado (art. 33 c.p.a.), si faccia valere in ungiudizio separato e distinto, come nella specie, unicamente taleaccertamento che ivi non può essere messo in discussione, salvo venireventualmente meno all’esito del distinto giudizio d’impugnazione dellasentenza di primo grado ovvero, diversamente, consolidarsi definitivamente(come è poi avvenuto nel caso in esame), con efficacia retroattiva sin dallaproposizione dell’azione restitutoria.2.1.4.2. - La giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato che ilGSE, pur operando nella veste di società per azioni il cui azionista unico è ilMinistero dell’Economia e delle Finanze, svolge funzioni di naturapubblicistica nel settore elettrico e, in particolare, in tema di incentivazionedell’energia elettrica da fonte rinnovabile, attendendo alla gestione delrelativo sistema pubblico anche mediante la concreta erogazione delletariffe (Cass., S.U., n. 4326/2014, n. 10409/2017, n. 26150/2017, n.28057/2018).È stato altresì precisato che la previsione di contributi tariffari costituisceuno strumento di indirizzo della produzione energetica nazionale (Cass.,S.U., n. 14653/2017), innestandosi in un’area caratterizzata dalla necessitàdi bilanciare rilevanti interessi pubblici e privati (Cass., S.U., n.10795/2017).Alla luce di tali coordinate, questa Corte – anche sulla scorta di quantoevidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 16 del 2017 – hachiarito che, nelle controversie in materia di incentivi alle energie rinnovabilie di convenzioni accessorie stipulate con il [OSCURATO:PERSONA], l’affermazione dellagiurisdizione del giudice ordinario presuppone che la materia del contenderenon verta sull’utilizzo di poteri pubblicistici in materia di regolazione delletariffe e di determinazione degli incentivi, ma abbia un oggetto meramenteNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026privatistico (Cass., S.U., n. 7560/2020, n. 23900/2020, n. 785/2021, n.22204/2022).In particolare, S.U. n. 14653/2017 ha ritenuto sussistente lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in controversia vertentesulla legittimità dell’atto con cui il GSE, in esito ad un procedimento diverifica, ha dichiarato la decadenza dal diritto alla tariffa incentivante perl’energia prodotta da un impianto fotovoltaico, con “conseguenzialerichiesta di restituzione dei contributi percetti”, giacché controversiaproduzione di energia elettrica dalla fonte solare” e, quindi, la «“produzionedi energia”, essendo la previsione di contributi tariffari un efficacestrumento di indirizzo della produzione energetica nazionale».Inoltre, S.U. n. 29922/2017 (e nello stesso senso: S.U. n. 10650, n.10409, n. 10410 e n. 10411 del 2017) ha affermato sussistere lagiurisdizione amministrativa in una controversia nella quale il titolare di unimpianto fotovoltaico chiedeva l’accertamento del diritto a conseguire latariffa incentivante, il riconoscimento della rivalutazione ISTAT, leconseguenti condanne e l’accertamento negativo del diritto del GSE allaripetizione delle somme già corrisposte.In tale contesto, la pretesa restitutoria del [OSCURATO:PERSONA] era presa inconsiderazione nell’ambito di un procedimento di rideterminazione dellatariffa ed era contestata unitamente alla legittimità dell’esercizio del potereamministrativo di recupero.Successivamente, S.U. n. 10020/2019 (e nello stesso senso: S.U. n.10795/2017, n. 14653/2017 e n. 28057/2018) ha chiarito che lagiurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si estende allecontroversie con il GSE in tema di misure di incentivazione anche quandol’amministrazione operi mediante strumenti negoziali. In tali casi, lagiurisdizione amministrativa è giustificata dalla natura pubblicistica dellefunzioni svolte dal GSE e dal carattere autoritativo delle determinazioni cheNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026incidono sull’assetto del rapporto incentivante, come avviene, in particolare,nelle controversie relative alle rimodulazioni degli incentivi.Ed ancora, S.U. n. 22697/2022 ha riconosciuto sussistente lagiurisdizione del giudice amministrativo con riferimento a provvedimentiincidenti sul mantenimento del diritto a beneficiare delle tariffe incentivantiriconosciute dal GSE, valorizzando la natura del provvedimento quale attoidoneo a coinvolgere un numero indeterminato di soggetti e a incideresull’assetto del diritto all’incentivo, ancora suscettibile di conformazioneAnaloga impostazione emerge da S.U. n. 25479/2021, nella quale lagiurisdizione del giudice amministrativo è stata affermata in relazioneall’impugnazione di un provvedimento dell’Agenzia delle Entrate qualificatocome atto tipicamente amministrativo, generale, meramente ricognitivo eAnche in tale fattispecie si è dato rilievo alla necessità di valutare un attoche incide sull’assetto normativo del rapporto tra incentivi e regime fiscalee non all’esistenza di una pretesa patrimoniale già definita e cristallizzata.2.1.4.2.1. - Le pronunce richiamate non affrontano, invece, l’ipotesi diuna pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormaigià definitivo o, comunque, come tale nelle more consolidatosi all’esito digiudizio distinto da quello in cui, proprio in base all’accertamento sullalegittimità di quel provvedimento derivante da sentenza provvisoriamenteesecutiva, è stata azionata l’anzidetta pretesa (e tale non era affatto lacontroversia decisa da S.U. n. 14653/2017, nella quale l’adito giudiceamministrativo era chiamato, nello stesso giudizio, anzitutto a conosceredella legittimità del provvedimento di decadenza dalla tariffa incentivante),né qualificano come rientrante nell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. unacontroversia limitata alla esecuzione patrimoniale di un assetto del rapportogià consolidato.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/20262.1.4.3. - Ciò posto, la controversia in esame, come si evince dalpetitum sostanziale che la connota (cfr. § 1.1.2., che precede), non investela legittimità del provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti, néla spettanza dell’incentivo, né la sua misura o la sua conformazione.Il giudizio ha invece ad oggetto la domanda di restituzione delle sommegià erogate, che il GSE stesso assume essere divenute prive di causa aseguito della decadenza.In siffatto contesto, tale domanda non reclama alcun nuovo esercizio dipotere pubblico.Il giudice adito è chiamato non già a sindacare o a valutare la legittimitàdella decadenza, ma soltanto ad accertare se, a fronte di pagamentieffettuati, il titolo giustificativo sia venuto meno e se, per l’effetto, sussistal’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c.In tale prospettiva, queste Sezioni Unite (n. 10016/2021) hannoaffermato che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario lacontroversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da ungiudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapportogiuridico originariamente in discussione.Il giudice dell’obbligazione restitutoria è, pertanto, tenuto a interpretareil provvedimento di decadenza nel senso meramente ricognitivo e nonvalutativo, di prenderne atto come fatto giuridico esistente e definitivo.Ne consegue che la controversia sulla restituzione degli incentivi nonconosce più dell’esercizio di poteri pubblicistici, non attenendo a procedureo a provvedimenti concernenti la produzione di energia in senso funzionale,né, più in particolare, al provvedimento di decadenza dalla tariffaincentivante - già oggetto di separato giudizio, conclusosi nel senso dellalegittimità di tale provvedimento -, ma si risolve in una ordinaria pretesarestitutoria fondata su un diritto soggettivo di credito.2.1.4.4. - Nella specie, pertanto, non risultano pertinenti le pronunce diqueste Sezioni Unite che radicano la giurisdizione esclusiva del giudiceNumero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/2026amministrativo nelle controversie aventi ad oggetto la disciplina sostanzialedel regime incentivante o il diritto del privato a conseguire la tariffa piùfavorevole, né quelle relative a rimodulazioni autoritative degli incentivi o,ancora, quelle concernenti l’impugnazione di provvedimenti capaci diincidere sulla posizione del beneficiario degli incentivi, con conseguenzialerichiesta di recupero di quelli illegittimamente erogati.L’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non estende, quindi, la giurisdizioneesclusiva a tutte le controversie solo causalmente collegate a unprovvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della lite sial’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo.Ne consegue che, nel caso in esame, il provvedimento di decadenza siconfigura quale mero antecedente della pretesa restitutoria, la cuilegittimità non è più oggetto di contestazione, collocandosi la controversiain una fase, quella della ripetizione dell’indebito, nella quale l’interventoautoritativo dell’amministrazione deve ritenersi definitivamente esaurito.3. - Con il secondo mezzo è denunciato, ai sensi degli artt. 362, commaprimo, c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost., “eccesso di poteregiurisdizionale per usurpazione della funzione legislativa e del diniego digiurisdizione”, per avere il Consiglio di Stato negato la sospensionenecessaria, ex art. 295 c.p.c., del giudizio di condanna alla restituzione degliincentivi, ritenendo che la pendenza del procedimento di riesame ex art. 56del d.l. n. 76/2020 non incidesse né sul piano sostanziale, né su quelloprocessuale del giudizio restitutorio.3.1. - Il motivo è assorbito dall’accoglimento del primo motivo di ricorso,da cui consegue la cassazione della sentenza impugnata per difetto digiurisdizione del giudice amministrativo in favore di quella del giudiceordinario, quale statuizione che preclude l’esame del dedotto vizio dieccesso di potere giurisdizionale, il quale postula, comunque, che il giudiceamministrativo abbia, nella presente controversia, la potestas iudicandi.Numero registro generale 14387/2025Numero sezionale 277/2026Numero di raccolta generale 22643/2026Data pubblicazione 03/07/20264. – Deve, dunque, essere accolto il primo motivo di ricorso, conassorbimento del secondo motivo.La sentenza impugnata va, quindi, cassata e dichiarata la giurisdizionedel giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta neltermine di legge; il medesimo giudice provvederà anche sulle spese delgiudizio di cassazione. P.Q.Maccoglie il primo motivo di ricorso e dichiara assorbito il secondomotivo;cassa la sentenza impugnata e dichiara la giurisdizione del giudiceordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine dilegge;rimette al medesimo giudice la regolamentazione delle spese delgiudizio di cassazione.Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite civilidella Corte Suprema di Cassazione, in data 23 giugno 2026.Il PresidenteLorenzo Orilia