Cassazione n. 30392/2023

ato la seguente ORDINANZA sul ricorso n.5266/2022 R.G. proposto da: [OSCURATO:PERSONA] S.A.S. [OSCURATO:PERSONA] C., p.i. 01969890274, in persona del socio accomandatario legale rappresentante pro tempore [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in Roma presso l’avv. [OSCURATO:PERSONA], nel suo studio in via Cicerone n. 28 ricorrente contro [OSCURATO:PERSONA], p.i. 00339370272, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], dall’avv. [OSCURATO:PERSONA] e dall’avv. [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in Roma presso l’avv. [OSCURATO:PERSONA], nel suo studio in via di [OSCURATO:PERSONA] n. 22 controricorrente avverso la sentenza n. 1466 del Tribunale di Venezia pubblicata il 15- 7-2021 udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17- 11-2023 dal consigliere [OSCURATO:PERSONA] OGGETTO: sanzioni amministrative ingresso in ZTL di NCC con licenzadialtro Comune R.G.5266/2022 C.C. 17-10-2023 [OSCURATO:PERSONA] 1.La sentenza n. 1466 pubblicata il 15-7-2021 del Tribunale di Venezia, in integrale riforma della sentenza appellata del giudice di pace di Venezia, ha rigettato l’opposizione proposta da [OSCURATO:PERSONA] s.a.s. di [OSCURATO:PERSONA] C. in persona del socio accomandatario [OSCURATO:PERSONA] avverso due ordinanze-ingiunzione emesse nel 2012 per la violazione dell’art. 5 co.7 dell’ordinanza d irigenziale n. 310/2006 sanzionate ex art. 7-bisco.1-bis d.lgs. 18 - 8 - 2000 n.267 , commesse il 21 e il 28 agosto 2012, per avere transitato con motoscafo [OSCURATO:PERSONA] targato VE 8335 nel [OSCURATO:PERSONA] di Murano, [OSCURATO:PERSONA]. L’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 avente a oggetto “Istituzione e disciplina della circolazione acquea della zona a traffico limitato comprendente tutti i rii e i canali a traffico esclusivamente urbano, di competenza del Comune di Venezia, siti all’interno del centro storico di Venezia e delle isole di Giudecca, Lido, Murano e Burano”, dando attuazione alla legge 15-1-1992 n.21, alla legge Regione Veneto 30- 12-1993 n.63 e al Regolamento per la circolazione acquea nel Comune di Venezia, all’art. 5 co. 7 disponeva: “[OSCURATO:PERSONA] di Murano (Angeli –Pontelungo o Vivarini – [OSCURATO:PERSONA] dei Battuti) alle Unità adibite a servizio di noleggio con conducente per trasporto di persone, munite di autorizzazione rilasciata dal Comune di Venezia, aventi stazza lorda superiore a dieci tonnellate, ma non superiore a venticinque tonnellate, è consentito il transito dalle ore 0.4.00 alle ore 24.00, limitatamente al tratto compreso tra l’imbocco del Canale (Faro) e la confluenza con il rio di [OSCURATO:PERSONA]”; la società possedeva autorizzazione per il servizio di noleggio con conducente rilasciata dal Comune di Chioggiae per questo ai sensi dell’art. 5 co.7 le era inibito il transito su quel tratto.La sentenza ha richiamato la sentenza n.824/2008 del Consiglio di Stato, che aveva ritenuto la legittimità dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, aveva rilevato che i provvedimenti limitativi della circolazione stradale all’interno del centro abitato erano espressione di scelte latamente discrezionali, aveva escluso la lamentata violazione degli artt. 16 e 41 Cost., dichiarando che la gravosità delle limitazioni si giustificava alla luce del valore primario e assoluto riconosciuto dalla Costituzione all’ambiente e al paesaggio. Ha rilevato che l’art. 56 TFUE sulla libera prestazione di servizi non rilevava, in quanto la situazione era interna, le norme euro-unitarie sulla politica comune dei trasporti non erano self-executing e non era pertinente il Reg. UE n. 3577/1992 sul cabotaggio marittimo; in ordine alla segnalazione dell’[OSCURATO:PERSONA] per la concorrenza e il mercato n. S2366 del 14-10-2015 avente a oggetto l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 ritenuta in grado di distorcere la concorrenza, ha rilevato che non era stata seguita da alcun atto impugnabile. 2.Con atto notificato in data 11-2-2022 [OSCURATO:SOCIETA]. di [OSCURATO:PERSONA] C. in persona del socio accomandatario [OSCURATO:PERSONA] ha proposto tempestivo ricorso per cassazione avverso la sentenza, non notificata, formulando sei motivi. Ha resistito il Comune di Venezia con controricorso. Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ex art. 380bis.1 cod. proc. civ. e in prossimità dell’adunanza in camera di consiglio entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative. All’esito della camera di consigliodel giorno 17- 10 - 2023 la Corte ha riservato il deposito dell’ordinanza. [OSCURATO:PERSONA] 1.Con il primo motivo la società ricorrente dedu ce violazione e falsa applicazione ex art. 360 co.1 n. 3 cod. proc. civ. dell’art. 2909 cod. civ. e censura la sentenza impugnata laddove ha dichiarato che ritenere l’ordinanza dirigenziale 310/2006 illegittima dopo il giudicato amministrativo di cui alla sentenza n. 824/2008 del Consiglio di Stato comportava sindacare il merito amministrativo in modo interdetto al giudice ordinario. Evidenzia che la situazione di fatto in base alla quale aveva deciso il Consiglio di Stato era cambiata successivamente alla pronuncia di quella sentenza, in quanto il Consiglio di Stato aveva esclusodi potere desumere l’irragionevolezza delle scelte del Comune dal fatto che il Comune avesse programmato un aumento dei contingenti di taxisti e noleggiatori, perché quel programma non era stato attuato; invece, successivamente alla pronuncia del Consiglio di Stato, il Comune di Venezia aveva rilasciato nuove autorizzazioni taxi e NCC. Quindi, lamenta che la sentenza impugnata non abbia considerato che per sua natura il giudicato amministrativo è soggetto alla regola rebus sic stantibus. 2.Con il secondo motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione ex art. 360 co.1 n. 3 cod. proc. civ. degli artt. 2, 4 d.lgs. I settembre 2011 n. 150 e 437 cod. proc. civ., per avere la sentenza impugnata dichiarato l’inammissibilità per tardività delleproduzioni dei documenti volti a dimostrare il rilascio da parte del Comune di nuove autorizzazioni per il servizio taxi e NCC; evidenzia che ai sensi dell’art.437 cod. proc. civ., applicabile al procedimento, non sono ammessi nuovi mezzi di prova, salvoche siano ritenuti indispensabili ai fini della decisione, e lamenta che il Tribunale non abbia svolto tale esame. 3.Con il terzo motivo la ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione ex art. 360 co. 1 n. 3 cod. proc. civ. degli artt. 3, 97, 41 e 16 Cost., nonché violazione del principio di ragionevolezza e proporzionalità, censurando la sentenza impugnata per avere escluso una disparità di trattamento irragionevole ai danni dei titolari di autorizzazione NCC cat. GT rilasciata da comuni diversi di Venezia; rileva che a tali soggetti l’ordinanza dirigenziale 310/2006 vieta la circolazione nelCanale di Murano, mentre i titolari di autorizzazione NC cat. GT rilasciata dal comune di Venezia possono transitare nello stesso Canale dalle 4.00 alle 24.00; lamenta che la sentenza impugnata in modo apodittico abbia ritenuto congruamente bilanciati i diversi interessi, evidenziandoche il giudice non ha spiegato come sia possibile garantire la tutela del patrimonio storico e ambientale di Venezia vietando l’accesso ai soli NCC cat. GT non veneziani, in quanto la clientela che avrà esigenza di coprire la tratta non vi rinuncerà, ma si rivolgerà ai titolari di autorizzazione rilasciata dal Comune di Venezia, con danno all’ambiente uguale e anche superiore. Perciò sostiene l’irragionevolezza della disposizione dell’art. 5 dell’ordinanza dirigenziale 310/20106 e la sua illegittimità. 4.Con il quarto motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione ex art. 360 co.1 n.3 cod. proc. civ. degli artt. 56 e 96 TFUE, 101 e 102 TFUE in combinato disposto con l’art. 4 par. 3 TUE e l’art. 106 TFUE; lamenta che la sentenza impugnata abbia escluso l’applicabilità delle disposizioni richiamatedell’Unione Europea, senza considerare che la controversia aveva carattere transfrontaliero, in quanto anche operatori stranieri, per esempio provenienti da Pola o [OSCURATO:PERSONA], potevano coprire la tratta, con la conseguente discriminazione allarovescia. 5.Con il quinto motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione ex art. 360 co.1 n.3 cod. proc. civ. dell’art. 101 TFUE in combinato disposto con l’art. 4 par. 3 TUE e con l’art. 106 TUE sotto l’ulteriore profilo del divieto posto dall’art. 101 TFUE di adottare provvedimenti idonei a eliminare l’effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese. Evidenzia che l’art. 5 dell’ordinanza dirigenziale permette l’accesso a determinate zone di estremo interesse commerciale solo gli operatori [OSCURATO:PERSONA] veneziani e lo vieta a tutti gli altri, violando i principi di libera concorrenza e creando una compartimentazione del mercato che si traduce in una attribuzione esclusiva della clientela ai titolari di licenza NCC cat. GT di Venezia. 6.Con il sesto motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione ex art. 360 co. 1 n.3 cod. proc. civ. dell’art. 2 Regolamento CEE [OSCURATO:DATA_NASCITA] n. 3577 disciplinante i servizi di cabotaggio marittimo, in quanto la sentenza impugnata ha escluso l’applicazione del regolamento senza considerare che nella laguna di Venezia vi erano canali, che [OSCURATO:SOCIETA]. doveva percorrere, che erano di navigazione marittima.Sostiene che proibire agli autorizzati da comuni diversi da quello di Venezia l’accesso ai pontili/porti localizzati all’interno del [OSCURATO:PERSONA] di Murano di fatto si sostanzia nella proibizione all’espletamento di servizio di cabotaggio fra porti all’interno di Stato membro in violazione del Reg. CEE 3577/1992. 7.Il terzo motivo di ricorso èfondato , secondo quanto statuito da questa Corte anche in casi analoghi, con conseguente assorbimento degli altri motivi. Si deve premettere che, in tema di disciplina del servizio di noleggio con conducente, le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 17541 depositata il 20-6-2023 hanno risolto le questioni relative alla sospensione dell’efficacia delle modifiche alla legge 15 gennaio 1992 n. 21 introdotte dall’art. 29 co.1-quater d. l. 20 dicembre 2008 n. 207 convertito con modificazioni dalla legge 27 febbraio 2009 n. 14, ponendo i seguenti principi di diritto: «Il legislatore, con la disposizione di interpretazione autentica di cui al comma 3 dell’art. 9 del d.l. n. 244 del 2016, ha sospeso l’efficacia delle fattispecie introdotte con l’art. 29, comma 1-quater d.l. n. 207/2008, inserito dalla legge di conversione n. 14/2009, posticipandola al 31 dicembre 2016 (divenuto successivamente 31 dicembre 2017).Le fattispecie introdotte con il predetto art. 29, comma 1-quater cit. non abrogano le previgenti ipotesi di cui agli artt. 3 e 11 legge quadro n. 21 del 1992 (art. 3. Servizio di noleggio con conducente 1.Il servizio di noleggio con conducente si rivolge all’utenza specifica che avanza, presso la sede del vettore, apposita richiesta per una determinata prestazione a tempo e/o viaggio. Lo stazionamento dei mezziavviene all’interno delle rimesse o presso i pontili di attracco. Art.11.Obblighi dei titolari di licenza per l’esercizio del servizio di taxi e di autorizzazione per l’esercizio del servizio di noleggio con conducente. 1.I veicoli o natanti adibiti al servizio di taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali. 2.Il prelevamento dell’utente ovvero l’inizio del servizio sono effettuati con partenza dal territorio del comune che ha rilasciato la licenza per qualunque destinazione, previo assenso del conducente per le destinazioni oltre il limite comunale o comprensoriale, fatto salvo quanto disposto dal comma 5 dell’articolo 4. 3.Nel servizio di noleggio con conducente, esercìto a mezzo di autovetture, è vietata la sosta in posteggio di stazionamento su suolo pubblico nei comuni ove sia esercìto il servizio di taxi. E’ tuttavia consentito l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi e altri servizi pubblici. 4.Le prenotazioni di trasporto per il servizio di noleggio con conducente sono effettuate presso le rispettive autorimesse. 5.I comuni in cui non è esercìto il servizio di taxi possono autorizzare i veicoli immatricolati per il servizio di noleggio con conducente allo stazionamento su aree pubbliche destinate al servizio di taxi. 6.I comuni, ferme restando le attribuzioni delle autorità competenti in materia di circolazione negli ambiti portuali, aeroportuali e ferroviari, ed in accordo con le organizzazioni sindacali di categoria dei comporti del trasporto di persone, poss ono, nei suddetti ambiti, derogare a quanto previsto dal comma 3, purché la sosta avvenga in aree diverse da quelle destinate al servizio taxi e comunque da esse chiaramente distinte, delimitate e individuate come rimessa. 7.Il servizio taxi, ove esercìto, ha comunque la precedenza nei varchi prospicienti il transito dei passeggeri.), che vengono pertanto solo integrate dalla successiva previsione e comunque sono da ritenere vigenti al momento della commissione della violazione contestata». Le sanzioni di cui si discute nella fattispecie non sono state irrogate per la violazione dell’art. 5-bis legge 21/1992 introdotto dall’art. 29 co.1-quater d.l. 207/2008 conv. con mod. in legge 14/20019 (che prevedeva la facoltà per i Comuni di regolamentare l’accesso nel loro territorio e nelle aree a traffico limitato); sono state irrogate per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle disposizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni della legge quadro 21/1992 prevedevano l’emanazione già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006 ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008 . Specificamente, l’art. 5 legge 21/1992, nel delineare le competenze comunali, prevede che tali amministrazioni possano con regolamenti definire “le modalità per lo svolgimento del servizio” (lett. b) e l’art.11 co.1 stabilisce che “i veicoli o natanti adibiti al servizio taxi possono circolare e sostare liberamente secondo quanto stabilito dai regolamenti comunali”. Cass. Sez. 2 8-10-2008 n. 24827 (Rv. 605857- 01) e Cass. Sez. 2 10-10-2008 n. 24942 (Rv. 605036-01) hanno già statuito -con riferimento alla disposizione dell’art. 11 legge 21/1992 nella formulazione vigente al momento della commissione anche dei fatti oggetto del presente giudizio- che il terzo comma dell’art. 11, laddove consente alle vetture di noleggio con conducente l’uso delle corsie preferenziali e delle altre facilitazioni alla circolazione previste per i taxi, va coordinato con il primo comma dello stesso articolo, che rinvia per la disciplina concreta dell’esercizio del transito alla potestà regolamentare dei Comuni, con la conseguenza che sono legittimi i regolamenti comunali che condizionino l’esercizio della facoltà di transito ad autorizzazione preventiva, e anche aulteriori adempimenti. A sua volta l’art. 12 legge Regione Veneto 63/1993 ha previsto che i comuni adottassero i regolamenti per la disciplina dei servizi pubblici non di linea, disponendoche i regolamenti stabilissero e disciplinassero quanto specificato al co. 2, lett.a-e al co.3, lett.a-n, individuando al co.4 lett. a-c specifici criteri per la fissazione del numero delle licenze e al co.5 il principio da rispettare nella fissazione del numero complessivo delle licenze. Questione distinta è quella della valutazione della legittimità della disciplina comunale di cui è contestata la violazione nella fattispecie, e specificamente dell’art. 5 co.7dell’ordinanza dirigenziale 310/2006 per la cui violazione sono state emesse le sanzioni impugnate, in quanto il divieto assoluto di transito nella tratta del [OSCURATO:PERSONA] di Muranoche interessariguarda esclusivamente i titolari di licenza NCC G ran T urismo rilasciata da comune diverso da quello di Venezia. La sentenza impugnata ha valorizzatoche l’ordinanza dirigenziale 310/2006 che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL sia stata ritenuta legittima dal Consiglio di Stato con sentenza 824/2008, che ha evidenziato come i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano “espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti su valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza”. In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità della specific a prevision e dell’art. 5 co.7 dell’ordinanza 310/2006 di cui si discute, l a qual e comportaun divieto assoluto di transito in un tratto del [OSCURATO:PERSONA] di Murano,ma limitato ai soggetti titolari di licenze [OSCURATO:PERSONA] rilasciate da altri Comuni. Sotto questo profilo, la previsione non costituisce attuazione dell’art.11 co.1 legge 21/1992, che consente di disciplinare l’esercizio della facoltà di transito ai titolari di licenza NCC, ma non di escluderla; la previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12 legge Regione Veneto 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del comune di Venezia dei servizi di trasporto non di linea in relazione al Comune di rilascio dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 12 co.5 legge Regione Veneto 63/1993 dispone “il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di Venezia e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore”; in questo modo la disposizione indica in quali termini il Comune debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasporto non in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere le modalità di transito dei soggetti già autorizzati sulla base della loro provenienza. Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza 310/20026ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale di Venezia sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro Comune per attuare la finalità di cui all’art. 12 co. 5 legge regionale 63/1993; ciò indica che con tale ordinanza e, per quantoqui interessa, con la specifica disposizione dell’art. 5 co.7, il Comune ha utilizzato il suo potere discrezionale di individuare misure a tutela del suo patrimonio e dell’ambiente dagli effetti del moto ondoso non soltanto per perseguire quel fine, ma anche un fine ulteriore, che la legge regionale non gli conferiva in quei termini. Si può anche dubitare che la finalità della prevision e dell’art. 5 co. 7 fosse realmente stata quella di contenimento del moto ondoso in [OSCURATO:PERSONA] di Murano , perché in tal caso il divieto di ingresso sarebbe stat o p osto in modo uguale per tutte le imbarcazioni con le stesse caratteristiche, e perciò non sarebbe stata prevista quelladeroga a favore de i titolari di licenza [OSCURATO:PERSONA] rilasciata dal Comune di Venezia; ad ogni modo, è certo che, allorché l’Amministrazione ha agito per perseguire un fine, seppure pubblico ma diverso da quello prefissato dalla disposizione che gli attribuiva il relativo potere, ricorre sviamento di potere, figura sintomatica dell’eccesso di potere. Per tale ragionesi deve concludere, in accoglimento delle deduzioni svolte dalla ricorrente con il terzo motivo di ricorso,che l’art. 5 co.7 dell’ordinanza dirigenziale 310/2006 è viziato quantomeno da eccesso di potere e che pertanto il giudice aveva l’obbligo di disapplicar lo, così escludendo l’integrazione degli illeciti contestati. 8.In conclusione, assorbita ogni ulteriore questione, la sentenza impugnata deve essere cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti in fatto, la causa è decisa nel merito ex art. 384 co.2 cod. proc. civ., accogliendo l’opposizione proposta da [OSCURATO:PERSONA] s.a.s. e annullando le ordinanze-ingiunzione. Si compensano le spese di lite dei due gradi di merito e delgiudizio di legittimità, in considerazione della novità delle questioni e del la pronuncia delle Sezioni Unite nel corso del giudizio di legittimità. P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso,