Cassazione n. 23079/2023

iato la seguente ORDINANZA sul ricorso 23990– 201 8 proposto da: [OSCURATO:PERSONA] -[OSCURATO:SOCIETA], in persona del legale rappresentante pro tempore,elettivamente domiciliato in ROMA,[OSCURATO:PERSONA] N. 29, presso gli uffici dell’AVVOCATURA dell’INPS, rappresentato e difeso dagli avvocati [OSCURATO:PERSONA] , [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]; -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliato in ROMA, [OSCURATO:PERSONA] N. 26, presso e nel lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] , rappresentato e difeso dall’avvocatoFRANCESCOPAOLO RAGOZINI; - controricorrent e - avverso la sentenza n.3 68/2018 della CORTE D'APPELLO di BOLOGNA, pubblicatail 30/05/2018 R.G. n . 64 /201 7 ; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17 / 05 /202 3 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] INPS Indennità di prima sistemazione ex art. 66 CCNL 2006 area VI Interpretazione art. 4, comma 44, l. n.R.G.N.23990/2018 Cron. Rep. Ud.17/05/2023 [OSCURATO:PERSONA] 1. la Corte d’appello di Bologna ha respinto l’appello proposto dall’Inps avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che aveva accolto il ricorso di [OSCURATO:PERSONA], dirigente dell’Istituto al quale era stata attribuita la titolarità della direzione provinciale di Piacenza con decorrenza dal 1° agosto 2012, ed aveva condannato l’amministrazione resistente a corrispondere allo stesso, che aveva provveduto a trasferire la residenza da Perugia a Piacenza, l’indennità di prima sistemazione, ex art. 66 del CCNL 1.8.2006 per la dirigenza della VI Area, nella misura prevista dalla determinazione n. 1 del 2009; 2. la Corte distrettuale ha premesso in punto di fatto che l’Inps aveva inizialmente provveduto a liquidare l’indennità in contestazione, ma nel mese di giugno 2014 aveva agito per il recupero delle somme già corrisposte, ritenendole non dovute ex art. 4, comma 44, della legge n. 183/2011; 3. il giudice d’appello ha ritenuto non fondata la tesi dell’Istituto ed ha rilevato che: a) la disposizione sopra citata è applicabile al solo personale statale ed anche il riferimento ai «contratti collettivi nazionali di lavoro» è da intendersi limitato al relativo comparto; b) detta limitazione non contrasta con l’art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 e con l’art. 3 Cost. perché l’Inps, al pari degli altri enti pubblici non economici, non è esonerato, ex art. 4, comma 66 della legge n. 183/2011, dal concorrere all’obiettivo della complessiva riduzione della spesa ma sempre nell’ambito dell’autonomia di cui gode; c) la legge n. 183/2011 ha soppresso altre indennità ma non quella di prima sistemazione, in relazione alla quale ha solo richiesto il rispetto della condizione dell’effettivo mutamento della residenza, e, pertanto, non ha reso inapplicabile l’art. 66 del CCNL ; 4. per la cassazione della sentenza ha proposto appello l’INPS sulla base di due motivi, ai quali ha opposto difese [OSCURATO:PERSONA] controricorso, illustrato da memoria; [OSCURATO:PERSONA] 1.con il primo motivo di ricorso l’Inps denuncia, ex art. 360 n.3 cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 44, della legge n. 183/2011, degli artt. 18,19, 20, 21 e 24 della legge n. 836/1973, degli artt. 66 e 74 del CCNL 2002-2005 (come confermati dall’art. 29 del CCNL 2006- 2009) per la dirigenza dell’area VI, dell’art. 45, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 e, ricostruito il quadro normativo e contrattuale, sostiene, in sintesi, che il legislatore con l’art. 4, comma 44, della legge n. 183/2011 ha inteso sopprimere tutte le indennità connesse ai trasferimenti del personale, anche se previste dalla contrattazione collettiva dei diversi comparti, ed ha fatto salva la sola indennità di prima sistemazione nell’importo fissato dal combinato disposto dell’art. 21 della legge n. 836/1973 e dall’art. 12 della legge n. 417/1978; aggiunge che il contratto individuale non contiene alcun riferimento all’indennità in parola e che il riferimento contenuto nel comma 44 ai «contratti collettivi nazionali di lavoro» evidenzia la volontà del legislatore di estendere l’applicazione della disposizione a tutti i comparti, con la sola eccezione di quelli espressamente esclusi; deduce che anche gli enti del cosiddetto «parastato», vigilati dai Ministeri di competenza, devono concorrere alla realizzazione dell’obiettivo di riduzione della spesa pubblica e pertanto correttamente il Collegio sindacale dell’Inps aveva rilevato l’inconciliabilità, sopravvenuta all’adozione dell’atto, fra la determinazione n. 1/2009, che aveva elevato gli importi dell’indennità di prima sistemazione anche al fine di favorire la mobilità territoriale dei dirigenti, e la disciplina cogente dettata dal legislatore; richiama, infine, gli atti parlamentari e sottolinea che nei documenti di accompagnamento e nella relazione illustrativa era stato precisato che l’art. 4, seppure intitolato «riduzione delle spese non rimodulabili dei Ministeri», si riferiva in realtà a tutti i dipendenti delle amministrazioni pubbliche;2. la seconda censura, formulata sempre ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., addebita alla Corte distrettuale la violazione e falsa applicazione dei criteri e principi di ermeneutica contrattuale desumibili dagli artt. 1362, 1363 e 1364 cod. civ.; l’istituto ricorrente riporta nel ricorso le clausole del contratto individuale e rileva che le stesse non contenevano alcun riferimento espresso all’indennità di prima sistemazione ed alla determinazione n. 1/2009; ne trae quale conseguenza che l’indennità in questione non andava comunque corrisposta, perché non pattuita dalle parti; 3. il primo motivo di ricorso è infondato, essendo decisivo ed assorbente il rilievo per cui l’art. 4, comma 44, della legge n. 183 del 2011 detta una normativa riferita soltanto ai dipendenti statali e non anche agli enti diversi dallo Stato, qual è l’INPS; 3.1. per giungere a tale conclusione non è certo decisiva la circostanza che l’art. 4 sia rubricato «Riduzioni delle spese non rimodulabili dei Ministeri», giacché, pur non volendosi negare in assoluto il valore della rubrica nell’interpretazione dei testi di legge poco chiari (v. Cass. n. 2989/2022), in questo caso è certamente da escludere che il riferimento letterale ai soli «Ministeri» nella rubrica ponga un limite nell’interpretazione dell’intero art. 4; infatti, tale articolo di legge, composto originariamente di più di cento commi, contiene disposizioni che espressamente si riferiscono ad enti diversi dallo stato, come il comma 66, che impone obiettivi di risparmio di spesa proprio agli enti previdenziali, tra i quali l’INPS; 3.2. r ileva, piuttosto, la ben diversa collocazione, nella topografia del vasto art. 4, della disposizione di cui il ricorrente ipotizza la violazione da parte della Corte d’appello (comma 44) rispetto alla disposizione che pone una disciplina relativa alle spese degli enti previdenziali (comma 66); il comma 44 rientra nel gruppo delle disposizioni («commi da 28 a 51») che, ai sensi del precedente comma 27, «Concorrono al raggiungimento degli obiettivi di riduzione della spesa del Ministero dell’economia e delle finanze»;viceversa, il comma 66 contiene una disposizione che «Concorre al raggiungimento degli obiettivi di riduzione della spesa del Ministero del lavoro e delle politiche sociali», come recita il precedente comma 65; ebbene, il comma 66 non detta agli enti previdenziali specifici obblighi di riduzione delle spese di funzionamento, ma indica un obiettivo complessivo di risparmio («misura non inferiore all’importo complessivo, in termini di saldo netto, di 60 milioni di euro per l'anno 2012, 10 milioni di euro per l’anno 2013 e 16,5 milioni di euro annui a decorrere dall’anno 2014»), che l’INPS, l’INPDAP e l’INAIL dovevano raggiungere, «nell’ambito della propria autonomia», adottando «misure di razionalizzazione organizzativa»; 3.3.dunque, il microsistema dell’art. 4 della legge n. 183 del 2011 depone nel senso di una disciplina differenziata delle misure di riduzione di spesa per ciascun Ministero e, per quanto riguarda il Ministero del Lavoro, viene fissato un obiettivo di risparmio economico di carattere generale, facendo salva l’autonomia organizzativa degli enti previdenziali per la scelta degli strumenti con cui raggiungere quell’obiettivo, il che porta ad escludere che valgano, per questi enti, le puntuali prescrizioni dettate nel comma 44 con riferimento alla legge n. 836 del 1973 e alla relativa disciplina del «Trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali»; 4. alle considerazioni che precedono occorre aggiungere che l’art. 21 della legge n. 836 del 1973 e le altre disposizioni della stessa legge delle quali il legislatore ha disposto l’abrogazione non sono mai stati direttamente applicabili al personale delle amministrazioni pubbliche diverse da quella statale e detta inapplicabilità non è smentita, ma anzi trova conferma nell’art. 26 della stessa legge, con il quale il legislatore dell’epoca aveva stabilito che il trattamento riservato ai dipendenti statali dovesse essere apprezzato, quanto agli altri enti, solo come parametro esterno di commisurazione delle somme riconosciute ai dipendenti di altri enti per istituti analoghi; 5. è altresì opportuno evidenziare che con la contrattualizzazione dell’impiego pubblico, ai sensi dell’art. 69, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001 hanno cessato di produrre effetti le disposizioni speciali dettate per i dipendenti pubblici dalle norme previgenti, ove non espressamente richiamate dalla contrattazione collettiva, che, quanto alle indennità che vengono in rilievo in questa sede, solo per il personale, dirigenziale e non dirigenziale, dei comparti Ministeri e Presidenza del Consiglio dei Ministri ha espressamente richiamato la disciplina dettata dalla legge n. 836 del 1973, la quale, quindi, alla data di entrata in vigore della legge n. 183 del 2011 continuava a produrre effetti unicamente per il personale dello Stato, nei suoi diversi comparti; plurime ragioni inducono, pertanto, a ritenere inapplicabile ai dipendenti dell’INPS la prima parte del comma 44; 6. né può essere attribuito valore interpretativo in senso contrario, come pretenderebbe la difesa dell’INPS, alla seconda parte del comma 44, ove si legge: «Sono, inoltre, soppresse le analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro. La disposizione di cui al presente comma non si applica nei confronti del personale appartenente al comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico»; infatti, se si afferma che la prima parte della disposizione riguarda solo i dipendenti dello Stato, se ne può dedurre, senza alcun rischio di incoerenza normativa, che anche il successivo richiamo alle «analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi nazionali di lavoro» va riferito ai contratti collettivi di quello che era, all’epoca, il comparto Ministeri; del pari, con l’esclusione del «personale appartenente al comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico» si individua un gruppo più ristretto di persone all’interno della categoria dei dipendenti statali, il che è del tutto irrilevante al fine di concludere che siano invece inclusi lavoratori che sono estranei a quella categoria; 7. una volta stabilito che la disposizione contenuta nell’art. 4, comma 44, della legge n. 183 del 2011 non trova applicazione nei rapporti di lavoro tra l’INPS e i suoi dipendenti, ne consegue l’illegittimità del diniego dell’indennità di prima sistemazione, che il ricorrente ha motivato con la ritenuta necessità di applicare proprio quella disposizione;7.1. n on assume pertanto rilevanza la pur corretta considerazione che il più volte citato comma 44 non ha soppresso l’indennità di prima sistemazione, ma ne ha soltanto condizionato l’erogazione all’«effettivo mutamento della residenza del dipendente a seguito del trasferimento da una ad altra sede permanente di servizio»; 7.2. del pari irrilevante, per lo stesso motivo, risulta la questione se il comma 44 debba essere interpretato nel senso di avere sì fatta salva l’indennità di prima sistemazione, ma solo nella misura a suo tempo prevista dall’art. 21 della legge n. 836 del 1973 e poi «adeguata» dall’art. 12 della legge n. 471 del 1978; 8. il secondo motivo, prima ancora che infondato (in ragione dell’automatica conformazione nell’impiego pubblico contrattualizzato del contratto individuale alle previsioni della contrattazione collettiva, nazionale ed integrativa), è inammissibile perché prospetta una questione nuova, ossia quella dell’interpretazione del contratto individuale, che implica un accertamento di fatto e che non risulta trattata nella sentenza impugnata; è ius receptum il principio secondo cui «q ualora unaquestione giuridica - implicante un accertamento di fatto - non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata, il ricorrente che la proponga in sede di legittimità, onde non incorrere nell'inammissibilitàper novità della censura, ha l'onere non solo di allegare l'avvenuta deduzione dellaquestione dinanzi al giudice di merito, ma anche, di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, per consentire alla Corte di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione, prima di esaminare nel merito la censura stessa»; a tanto l’istituto non ha provveduto, sicché la censura deve essere dichiarata inammissibile; 9. in via conclusiva il ricorso deve essere rigettato, con compensazione delle spese del giudizio di cassazione, in ragione dell’assenza di precedenti di legittimità specifici e della complessità della normativa, che ha determinato nel ricorrente l’erronea convinzione di adempiere un obbligo di legge;10. si deve dare atto della sussistenza delle condizioni processuali di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, perché l’esenzione prevista in via generale dal richiamato d.P.R. opera per le Amministrazioni dello Stato e non per gli enti pubblici autonomi. P.Q.M. La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio di cassazione. Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei