Cassazione n. 28077/2021

e sanzioni amministrative ORDINANZA C L. sul ricorso iscritto al NRG 16990-2017 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], rappresentato e difeso dall'[OSCURATO:PERSONA]- giero, con domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via di [OSCURATO:PERSONA], n. 2; - ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], rappresentata e difesa dall'[OSCURATO:PERSONA], con domicilio eletto presso gli Uffici dell'[OSCURATO:PERSONA] in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21; - controricorrente - per la cassazione della sentenza del Tribunale di Roma n. 258/2017 pubblicata il 9 gennaio 2017. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20 maggio 2021 dal [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] 1. - [OSCURATO:PERSONA], titolare di licenza NCC rilasciata dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] in Provincia di Benevento per il veicolo Mercedes tg. [OSCURATO:TARGA], proponeva opposizione dinanzi al Giudice di pace di Roma avverso n. 10 verbali di accertamento elevati a suo carico, in data 13, 14, 15 e 16 marzo 2015, per violazione dell'art. 7 del codice della strada, per avere fatto accesso nelle zone a traffico limitato senza la prescritta autorizzazione e per avere circolato nella corsia riservata ai mezzi pubblici. A sostegno della proposta opposizione, il Milani deduceva che le infrazioni erano state contestate sulla base di una delibera comunale del 30 dicembre 2014, n. 379, la cui efficacia era stata sospesa e poi annullata dal TAR del Lazio; lamentava inoltre la mancata dimostra- zione e la carenza della corretta funzionalità del dispositivo elettronico; eccepiva l'illegittimità degli avvisi di accertamento, sul presupposto di essere in possesso di una autorizzazione rilasciata dal Comune di [OSCURATO:PERSONA], per tale ragione autorizzato a transitare nella ZTL di [OSCURATO:PERSONA]; lamentava, infine, la mancanza di conformità delle co- pie notificate all'originale. Si costituiva in giudizio [OSCURATO:PERSONA], resistendo. [OSCURATO:PERSONA] di pace di Roma, con sentenza n. 48804 del 2015, riget- tava l'opposizione, rilevando tra l'altro che il TAR del Lazio, con la sen- tenza n. 11636 del 2015, non aveva annullato la delibera comunale nella parte relativa alla comunicazione di accesso per i titolari di licenza di noleggio con conducente. 2. - Con sentenza depositata in data 9 gennaio 2017, il Tribunale di Roma ha rigettato l'appello del Milani. Il Tribunale ha rilevato: - che nei singoli verbali di accertamento risultano riportati gli estremi della autorizzazione del Ministero dei lavori pubblici che aveva autorizzato il rilevamento elettronico degli accessi; - 2 - - che nel caso di specie non si tratta di apparecchi che necessitano di taratura periodica; - che il verbale di accertamento è documento digitale formato at- traverso un sistema informatico; - che nel corso del giudizio è stata prodotta una fotocopia infor- male parziale della sentenza del TAR del Lazio, con sole 4 pagine a fronte delle 43 da cui risulta essere formata e senza prova del passaggio in giudicato della stessa e quindi insuscettibile di avere valenza di giudicato esterno nel presente giudizio; - che la sentenza del TAR del Lazio reca un annullamento parziale che non sembra avere interessato l'obbligo di comunicazione per l'accesso alla ZTL e, quindi, nessuna valenza può assumere nel presente giudizio; - che la licenza di noleggio era stata rilasciata dal Comune di [OSCURATO:PERSONA] sulla base della osservanza delle norme vigenti, tra le quali quella che prevedeva che al termine di ciascun servi- zio il veicolo dovesse tornare a disposizione dell'utenza nella pro- pria rimessa; - che le singole infrazioni (ben dieci) risultano rilevate nel mese di marzo 2015, tra il giorno 13 ed il giorno 16, ed appaiono dimo- strare che il veicolo dopo ciascun servizio non era rientrato nella sua rimessa in Campania per ripartire da tale luogo per svolgere il servizio, ma era sempre rimasto a Roma, né il titolare risulta aver provato con il registro di bordo il luogo di inizio di ciascun servizio in tali giorni. 3. - Per la cassazione della sentenza del [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso, con atto notificato il 5 luglio 2017, sulla base di cinque motivi. Il Comune ha resistito con controricorso. 4. - Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi dell'art. 380-bis.1 cod. proc. civ. Il ricorrente ha depositato una memoria illustrativa in prossimità della camera di consiglio. [OSCURATO:PERSONA] 1. - Il ricorso per cassazione è scrutinabile nel merito, contenendo la sommaria esposizione dei fatti della causa, prescritta dall'art. 366, primo comma, n. 3), cod. proc. civ. Nel ricorso - che nelle pagine 2 e 3 contiene tale esposizione come premessa autonoma e distinta ri- spetto ai motivi - sono infatti rinvenibili, anche attraverso lo svolgi- mento degli stessi motivi, tutti gli elementi perché questo giudice di legittimità possa avere la cognizione dell'oggetto della controversia e del suo svolgimento, in modo da bene intendere il significato e la por- tata delle censure rivolte alla sentenza del giudice del merito. Deve pertanto respingersi l'eccezione di inammissibilità formulata dalla con- troricorrente [OSCURATO:PERSONA]. 2. - Né è meritevole di seguito l'ulteriore eccezione di inammissi- bilità basata sul valore minimo della causa. La controricorrente invoca l'applicazione del principio (enunciato da Cass., Sez. III, 3 marzo 2015, n. 4228, e ribadito da Cass., Sez. III, 5 novembre 2020, n. 24691) secondo cui in tema di procedimento ese- cutivo, qualora il credito, di natura esclusivamente patrimoniale, sia di entità economica oggettivamente minima, difetta, ai sensi dell'art. 100 cod. proc. civ., l'interesse a promuovere l'espropriazione forzata, do- vendosi escludere che ne derivi la violazione dell'art. 24 Cost. poiché la tutela del diritto di azione va contemperata, per esplicita od anche implicita disposizione di legge, con le regole di correttezza e buona fede, nonché con i principi del giusto processo e della durata ragione- vole dei giudizi ex artt. 111 Cost. e 6 CEDU. Giustamente la difesa della controricorrente sottolinea che la giuri- sdizione è una risorsa statuale limitata. Ma da questa esatta constatazione non può derivare la richiesta di affidare al giudice il compito di stabilire in via pretoria limitazioni all'ac- cesso al giudizio di legittimità, in un sistema - quello consacrato dalla Costituzione - nel quale la giurisdizione si attua mediante il giusto pro- cesso regolato dalla legge ed è sempre ammesso il diritto di ricorrere per cassazione avverso le sentenze per violazione di legge (art. 111 Cost.), senza che l'esercizio di questo diritto dipenda dal, o sia legato al, valore economico della controversia. Per di più il valore economico della presente controversia non è certo oggettivamente minimo, trattandosi di sanzioni amministrative pecuniarie per complessivi euro 759,04. 3. - Passando all'esame dei motivi del ricorso, con il primo motivo il ricorrente denuncia violazione dello ius superveniens rappresentato dall'art. 9, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2016, n. 244, con- vertito in legge 27 febbraio 2017, n. 19, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ. Deduce il ricorrente che, per effetto dello ius superveniens, non sono attualmente in vigore, perché sospese fino al 31 dicembre 2017, le modifiche introdotte alla legge quadro 15 gen- naio 1992, n. 21, e, in particolare, per quello che riguarda il caso di specie, l'art. 5-bis, il quale prevede che per il servizio di noleggio con conducente i Comuni possono prevedere la regolamentazione dell'ac- cesso nel loro territorio o, specificamente, all'interno delle aree a traf- fico limitato dello stesso, da parte dei titolari di autorizzazione rilasciate da altri Comuni, mediante la preventiva comunicazione. Ne derive- rebbe che, una volta accertato che l'operatore autorizzato da altro Co- mune è effettivamente in possesso di titolo valido ed efficace, e che l'esercizio dell'attività avviene in conformità con quanto prescritto dalla legge n. 21 del 1992, alcun altro adempimento potrebbe essere ragio- nevolmente richiesto. 3.1. - Il motivo è infondato. L'art. 29, comma 1-quater, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, ha apportato alcune modificazioni alla legge quadro per il tra- sporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea, n. 21 del 1992, inserendovi, tra l'altro, l'art. 5-bis, riguardante l'accesso nel ter- ritorio di altri Comuni. L'art. 7-bis del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, inserito dalla legge di conversione 9 aprile 2009, n. 33, ha stabilito che nelle more della ridefinizione della disciplina dettata dalla legge n. 21 del 1992, da effettuare nel rispetto delle competenze attribuite dal quadro costitu- zionale e ordinamentale alle Regioni e agli enti locali, l'efficacia del ci- tato art. 29, comma 1-quater, del decreto-legge n. 207 del 2008, è sospesa, anche per effetto di successive proroghe, fino al 31 marzo 2010. La giurisprudenza di questa Corte (Cass., Sez. H, 19 maggio 2017, n. 12679) ha così ricostruito il quadro normativo di riferimento: l'efficacia delle norme poste dell'art. 29, comma 1-quater, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modifi- cazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14, è stata "sospesa", in un primo momento, fino al 30 giugno 2009 (art. 7-bis del de- creto-legge n. 5 del 2009, introdotto dalla legge di conversione n. 33 del 2009, nel testo originario); detto termine è stato dapprima prorogato al 31 dicembre 2009, dall'art. 23, comma 2, del decreto-legge 10 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e successivamente al 31 marzo 2010, dall'art. 5, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modifi- cazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25; l'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 40 del 2010 ha poi stabi- lito che "Ai fini della rideterminazione dei principi fondamentali della disciplina di cui alla legge 15 gennaio 1992, n. 21, secondo quanto previsto dall'articolo 7-bis, comma 1, del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, ed allo scopo di assicurare omogeneità di applicazione di tale disciplina in ambito nazionale, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, previa intesa con la Confe- renza Unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono adottate, entro e non oltre il 31 dicembre 2016, ur- genti disposizioni attuative, tese ad impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con condu- cente o, comunque, non rispondenti ai principi ordina mentali che regolano la materia. Con il suddetto decreto sono, altresì, definiti gli indirizzi generali per l'attività di programmazione e di pianifi- cazione delle regioni, ai fini del rilascio, da parte dei Comuni, dei titoli autorizzativi"; - il termine del 31 dicembre 2016 scaturisce da una serie di inter- venti normativi di differimento adottati a cominciare dal 2010; - nel mentre con l'art. 7-bis del decreto-legge n. 5 del 2009 veniva disposta la sospensione dell'efficacia dell'articolo 29, comma 1- quater, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, con l'art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 40 del 2010, non viene presa in considerazione la detta efficacia, ma viene posto unicamente un nuovo termine per l'adozione di un decreto ministeriale volto a impedire pratiche di esercizio abusivo del servizio di taxi e del servizio di noleggio con conducente o, comunque, non rispon- denti ai principi ordinamentali che regolano la materia, senza al- cuna rinnovata sospensione della efficacia delle disposizioni di cui al decreto-legge n. 207 del 2008; - non potrebbe ritenersi che il mero rinvio ad un decreto del Mini- stro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, ancorché previa intesa con la Confe- renza unificata di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, possa avere l'effetto di impedire l'efficacia di una disciplina inserita nella legge quadro per il trasporto, dotata, peraltro, di una idoneità prescrittiva del tutto indubbia. In questo contesto, la seconda parte dell'art. 9, comma 3, del de- creto-legge n. 244 del 2016, aggiunta dalla legge di conversione n. 19 del 2017, ha inteso disporre una nuova sospensione delle disposizioni introdotte dall'art. 29, comma 1-quater, a far tempo dal 1° marzo 2017, data di entrata in vigore delle modifiche apportate con la legge di conversione (pubblicata nel supplemento ordinario n. 14 della Gaz- zetta Ufficiale del 28 febbraio 2017), sino al 31 dicembre 2017, senza che a tale ius superveniens possa attribuirsi il contenuto e la valenza di una legge retroattiva o di interpretazione autentica. Ne deriva che, nella specie, le condotte, poste in essere nel marzo 2015, sono soggette alla disciplina dell'art. 5-bis della legge n. 21 del 1992, concernente l'accesso nel territorio di altri Comuni. 4. - Il secondo mezzo lamenta omesso esame del deposito della sentenza del TAR del Lazio del 13 ottobre 2015 con attestazione del passaggio in giudicato. Il giudice d'appello - deduce il ricorrente - fonda il suo convincimento sul presupposto indefettibile che la sentenza del TAR del Lazio, con il relativo passaggio in giudicato, non fosse stata depositata. Invece - si assume - tale documento era stato depositato telematicamente in data 5 dicembre 2016 e la sua efficacia ribadita nelle note conclusive depositate telematicamente il 29 dicembre 2016. Tale omissione sarebbe stata decisiva, in quanto se il Tribunale avesse esaminato tale documento avrebbe verificato che il giudice ammini- strativo aveva prima sospeso e poi annullato integralmente le delibere comunali e avrebbe verificato altresì che nella motivazione della sen- tenza non vi è traccia alcuna di una preventiva e retroattiva comunica- zione di accesso alla ZTL nei termini posti dal giudice di prime cure. 4.1. - Il motivo è inammissibile. ot, - 8 - Il Tribunale di Roma ha fondato la sua statuizione sulla constata- zione che "nel corso del giudizio è stata prodotta una fotocopia infor- male parziale della sentenza del TAR Lazio 11636 del 2015, copia in- formale, con solo quattro pagine a fronte delle 43 da cui risulta essere formata la sentenza stessa e senza prova del passaggio in giudicato della stessa e quindi insuscettibile di avere valenza di giudicato esterno nel presente giudizio": "la sentenza, quand'anche fosse stata utilizza- bile, avrebbe dovuto essere prodotta in copia integrale e con la prova del passaggio in giudicato". Con il motivo di ricorso, il Milani addebita al Tribunale di avere ba- sato il proprio convincimento "sul presupposto indefettibile che la sen- tenza del TAR Lazio, con il relativo passaggio in giudicato, non fosse stata depositata": presupposto erroneo - si assume -, dato che tale documento sarebbe stato depositato telematicamente in data 5 dicem- bre 2016 e la sua efficacia sarebbe stata ribadita nelle note conclusive depositate telematicamente. E' evidente che in tal modo il ricorrente non denuncia, in realtà, un omesso esame circa un fatto decisivo, o comunque un errore di giudi- zio, ma un errore di fatto revocatorio, che avrebbe dovuto costituire motivo di revocazione della sentenza del Tribunale, a norma dell'art. 395, n. 4, cod. proc. civ., e non di ricorso per cassazione. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, l'affer- mazione contenuta nella sentenza circa l'inesistenza, nel fascicolo pro- cessuale, di documenti che, invece, risultino esservi incontestabilmente inseriti, non si concreta in un errore di giudizio, bensì in una mera svi- sta di carattere materiale, costituente errore di fatto e, quindi, motivo di revocazione a norma dell'art. 395, n. 4, cod. proc. civ., e non di ricorso per cassazione (Cass., Sez. III, 15 maggio 2007, n. 11196; Cass., Sez. Lav., 28 settembre 2016, n. 19174; Cass., Sez. V, 26 gen- naio 2021, n. 1562). - 9 - 5. - Con il terzo motivo (violazione dell'art. 2909 cod. civ.) ci si duole che il Tribunale abbia errato nel non dare efficacia alla sentenza amministrativa di annullamento ormai passata in giudicato. 5.1. - Il motivo è inammissibile per le stesse ragioni indicate in sede di scrutinio del secondo mezzo. Anche con questa censura, infatti, il ricorrente deduce che "nel giu- dizio di appello è stata prodotta la copia con l'attestazione del passag- gio in giudicato della sentenza del TAR del Lazio": deduzione che si scontra con l'affermazione, contenuta nella sentenza impugnata, circa l'avvenuta produzione di una fotocopia incompleta e informale di detta sentenza, con solo quattro pagine a fronte delle 43 da cui risulta essere formata, e senza prova del passaggio in giudicato. 6. - Il quarto motivo lamenta nullità della sentenza per violazione dell'art. 112 cod. proc. civ. Il giudice di appello, senza che nessuna delle parti avesse proposto una domanda circa una questione mai con- testata e affrontata e decisa dal giudice di pace, avrebbe ritenuto di svolgere un'autonoma e illegittima indagine sul merito del rigetto dell'opposizione proposta. Il Tribunale avrebbe inoltre fornito, implici- tamente e senza esserne stato richiesto, una propria creativa motiva- zione sulla ragionevolezza della sentenza di rigetto del giudice di primo grado. 6.1. - Il motivo è inammissibile. 6.1.1. - Il ricorrente si duole innanzitutto del fatto che il Tribunale abbia "ritenuto di svolgere un'autonoma ed illecita indagine sul merito del rigetto dell'opposizione proposta", ma non specifica da quale passo o argomentazione o statuizione della sentenza di appello risulti la "inammissibile ultrapetizione rispetto alle domande proposte dalle parti". La censura (articolata dal ricorrente sotto la lettera A, nelle ultime righe di pagina 9 e fino alla metà di pagina 10) è, sotto questo profilo, generica. Ott, E' bensì esatto che la Corte di cassazione, allorquando sia denun- ciato un error in procedendo, è anche giudice del fatto ed ha il potere di esaminare direttamente gli atti di causa; tuttavia, non essendo il predetto vizio rilevabile ex officio, è necessario che la parte ricorrente indichi gli elementi individuanti e caratterizzanti il "fatto processuale" di cui richiede il riesame e, quindi, che il corrispondente motivo sia ammissibile e contenga tutte le precisazioni e i riferimenti necessari ad individuare la dedotta violazione processuale (Cass., Sez. V, 23 gen- naio 2004, n. 1170; Cass., Sez. I, 2 febbraio 2017, n. 2771). Nella specie, tale onere di specificità del motivo di ricorso non è stato osservato. 6.1.2. - Quanto alla doglianza di ultrapetizione per avere il Tribu- nale fornito "una propria 'creativa' motivazione sulla ragionevolezza della sentenza di rigetto del giudice di primo grado" (lettera B del mo- tivo, sviluppato nella seconda metà di pagina 10 e nella prima metà di pagina 11), con essa il ricorrente denuncia la sentenza impugnata là dove afferma che "la mancata prova dello svolgimento del servizio al momento della rilevazione dell'ingresso da parte di un conducente o di un veicolo autorizzato allo stesso sulla base della licenza, ha indotto il giudicante a respingere il ricorso, valutazione che appare corretta dal momento che non può trovare applicazione nel caso di specie una pre- sunzione dal momento che il veicolo è nella disponibilità costante del proprietario - persona fisica o società - e lo stesso può liberamente utilizzarlo anche per esigenze diverse dal noleggio". La censura è, anche sotto questo aspetto, inammissibile, giacché, nel complesso delle argomentazioni che sostengono la sentenza impu- gnata, il passo censurato dal ricorrente costituisce una mera motiva- zione ad abundantiam. Il Tribunale ha infatti osservato: (a) che il giudice di primo grado non ha posto a base della sua decisione la negazione della possibilità per un soggetto titolare di una licenza per l'esercizio del servizio di noleggio con conducente sulla base di una licenza rilasciata da altro Comune di entrare nella zona ZTL, ma la necessità che per consentire tale accesso fosse fornita la prova che l'ingresso nella zona ZTL fosse conseguente all'assolvimento dell'obbligo di comunicazione posto dall'art. 29 della delibera n. 68 del 2011; (b) che non vi è prova della asserita sentenza di annullamento della regolamentazione comunale, essendo la copia prodotta priva di sottoscrizione e cosa più importante priva della attestazione del passaggio in giudicato, certificazione che secondo il costante insegnamento della giurisprudenza costituisce l'unica prova ammissibile del giudicato e per di più prodotta in sole 4 pagine rispetto alle 43 di cui appare composta sulla base di quanto indicato sulla sentenza stessa; (c) che correttamente il Giudice di pace ha ritenuto carente la prova da parte della società ricorrente in ordine al fatto che fosse venuta meno la regolamentazione richiamata da [OSCURATO:PERSONA]. In questo senso, la motivazione che sostiene la sentenza del giu- dice di appello appare in linea con la statuizione del Giudice di pace, che (è lo stesso ricorrente a riferirlo, a pagina 9) ha rigettato la do- manda proposta in primo grado sulla considerazione che la sentenza del TAR, pur annullando le delibere comunali, non aveva annullato la parte relativa all'onere di comunicazione delle targhe da parte degli NCC con licenze di altri Comuni. Tale essendo la ratio decidendi della sentenza impugnata, va data continuità al principio secondo cui il vizio di extrapetizione ricorre sol- tanto ove il giudice modifichi, a prescindere dalla richiesta delle parti, il petitum o la causa petendi, sicché lo stesso non sussiste in presenza di un obiter dictum, in quanto inidoneo ad incidere su tali elementi costitutivi della domanda giudiziale (Cass., Sez. VI-5, 5 giugno 2018, n. 14444). - 12 - 7. - Con il quinto motivo (nullità della sentenza per violazione dell'art. 112 cod. proc. civ.) ci si duole dell'omessa pronuncia sul se- condo motivo di appello, concernente la violazione e falsa applicazione dell'art. 8, comma 3, della legge n. 21 del 1992, dell'art. 29 del de- creto-legge n. 207 del 2008 (così come modificato dalla legge di con- versione n. 14 del 2009), dell'art. 117 Cost. e del diritto comunitario in materia di servizi. 7.1. - La censura è fondata. Con l'atto di appello il Milani ha riproposto, con il secondo motivo, la questione del contrasto con il diritto comunitario della delibera co- munale adottata sulla base dell'art. 5-bis della legge n. 21 del 1992, in quanto, asseritamente, restrittiva della possibilità degli operatori NCC autorizzati da altri Comuni di offrire i servizi di trasporto di persone non di linea all'interno del Comune di Roma. Su tale motivo di appello manca la pronuncia da parte del Tribu- nale. Mancando, al riguardo, la statuizione del giudice del gravame, at- tesa la totale pretermissione del provvedimento indispensabile alla so- luzione della questione sollevata, sussiste il vizio di omessa pronuncia. 8. - Per effetto dell'accoglimento del quinto motivo, la sentenza del Tribunale di Roma è cassata, nei limiti della censura accolta. La causa deve essere rinviata al Tribunale di Roma, che la deciderà in persona di diverso magistrato. Il giudice del rinvio provvederà anche sulle spese del giudizio di cassazione. P.Q.M. La Corte accoglie il quinto motivo di ricorso, rigettati e dichiarati inam- missibili