Cassazione n. 08935/2023

ciato la seguente SENTENZA sul ricorso 8107-2021 proposto da: [OSCURATO:PERSONA], elettivamente domiciliata in Roma, [OSCURATO:PERSONA] n.67, presso lo studio degli avvocati [OSCURATO:PERSONA]e [OSCURATO:PERSONA] che la rappresentano e difendono; -ricorrente - contro [OSCURATO:PERSONA], ALIMENTARI E FORESTALI E [OSCURATO:PERSONA] in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia ex legein ROMA, alla [OSCURATO:PERSONA] n. 12; -controricorrente - avverso la sentenza n. 126/2021 della CORTE D'APPELLO di ROMA, depositata il 18/01/2021 R.G.N. 1633/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/01/2023 dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA]; udito il P.M. in persona del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] che ha concluso per l'accoglimento del ricorso; uditi gli Avvocati [OSCURATO:PERSONA] e [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA] pubblico Licenziamento disciplinare Equipollenza titolo di studio rilasciato da Stato dell’Unione R.G.N.8107/2021 Cron. Rep. Ud.11/01/2023 [OSCURATO:PERSONA] 1. La Corte d’Appello di Roma ha respinto il reclamo proposto da [OSCURATO:PERSONA] avverso la sentenza del Tribunale della stessa sede che, all’esito del giudizio di opposizione ex art. 1 della legge n. 92/2012, aveva confermato l’ordinanza pronunciata nella fase sommaria ed aveva ritenuto legittimo il licenziamento intimato alla ricorrente dal Ministero delle [OSCURATO:PERSONA], Alimentari e Forestali con nota del 22 dicembre 2017. 2. La Corte distrettuale ha premesso, in punto di fatto, che la [OSCURATO:PERSONA], assunta dal Ministero il 29 dicembre 1995 con la qualifica di collaboratore amministrativo, aveva partecipato al concorso pubblico per dirigente di seconda fascia indetto il 14 dicembre 2005 e nella domanda, presentata il 25 gennaio 2006 , aveva autocertificato il possesso del diploma di laurea, rilasciato il 20 dicembre 2005 dalla [OSCURATO:PERSONA] di Malta. All’esito delle operazioni concorsuali la ricorrente, utilmente collocatasi nella graduatoria definitiva,era stata inserita nel ruolo dirigenziale ed assunta con contratto a tempo indeterminato del 10 aprile 2008. 3. A carico della [OSCURATO:PERSONA] e sul presupposto della non veridicità della dichiarazione resa nella domanda di partecipazione al concorso, era stato instaurato procedimento penale per il delitto di cui all’art.495 cod. pen., definito con sentenza n. 39477/2017,con la quale la Corte di Cassazione aveva dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’imputata avverso la pronuncia della Corte d’appello di Roma che, confermando la statuizione del Tribunale, aveva dichiarato la prescrizione del reato. 4. Pendente il processo penale il Ministero aveva, dapprima, con decreto del 17 febbraio 2014, dichiarato la [OSCURATO:PERSONA] decaduta dal ruolo dirigenziale ex artt. 127, lett. d) del d.P.R. n. 3/1957 e 75 del d.P.R. n. 445/2000 e riammesso la dipendente nell’originaria qualifica di assunzione. Passata in giudicato la sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, era stato riattivato il procedimento disciplinare sospeso, definito con l’irrogazione della sanzione del licenziamento senza preavviso. 5. La Corte distrettuale, per quel che in questa sede rileva, ha condiviso le conclusioni alle quali il Tribunale era pervenuto quanto alla falsità dell’autocertificazione ed ha rilevato che il corso di laurea che la reclamante aveva frequentato non poteva essere qualificato «congiunto», perché la convenzione stipulata ai sensi dell’art. 3, comma 9, del d.m. n. 509/1999 dall’Università maltese e dall’Università di Salerno riguardava gli anni accademici successivi alla stipula, risalente all’anno 2003 e, pertanto, il titolo rilasciato alla [OSCURATO:PERSONA], già iscritta nell’anno 2002/2003, non era riferibile anche all’ateneo italiano, ed infatti era sottoscritto dal solo rettore della [OSCURATO:PERSONA] e nell’intestazione non riportava il logo di entrambe le università. 6. Il giudice del reclamo ha aggiunto che il bando prevedeva che, in caso di possesso di titolo di studio conseguito all’estero ed equivalente alla laurea, nella domanda dovesse essere indicato, a pena di esclusione, il provvedimento di riconoscimento dell’equivalenza, equivalenza che doveva sussistere alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda medesima. Ha escluso la dedotta violazione dell’art. 45 TFUE e, anche mediante rinvio alla motivazione della sentenza penale, ha rilevato che nella specie non era stata attivata la procedura disciplinata dall’art. 38 del d.lgs. n. 165/2001 ed ha aggiunto che non contrasta con il diritto dell’Unione la normativa nazionale che richieda una specifica valutazione della concreta rispondenza della qualifica accademica conseguita a quella richiesta dall’ordinamento dello Stato membro. 7. Infine la Corte distrettuale ha ritenuto la sanzione espulsiva proporzionata all’illecito commesso e, richiamato l’art. 55 quater del d.lgs. n. 165/2001, come interpretato da questa Corte, ha evidenziato che, a fronte dell’accertata falsità della dichiarazione, la [OSCURATO:PERSONA] non aveva fornito alcun elemento idoneo a giustificarla. Ha precisato che il bando di concorso richiedeva al candidato di menzionare gli estremi del provvedimento di riconoscimento dell’equivalenza o della richiesta di tale provvedimento, e la reclamante, invece, si era limitata a dichiarare di essere in possesso di un titolo equivalente senza fornire le precisazioni sopra specificate. 8. Per la cassazione della sentenza [OSCURATO:PERSONA] ha proposto ricorso affidato a tre motivi, illustrati da memoria, ai quali ha opposto difese il Ministero con tempestivo controricorso.[OSCURATO:PERSONA] 1. Con il primo motivo, formulato ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., è dedotta la violazione e falsa applicazione del d.m. n. 509/1999 nonché degli artt. 1363, 1367 e 2697 cod. civ.. La ricorrente premette che, ai sensi dell’art. 3 del richiamato decreto, le Università italiane possono avvalersi di partner universitari di altri paesi e attivare, previa convenzione, corsi di studio congiunti, progettati in comune con ripartizione delle attività formative. Il protocollo sottoscritto dall’Università di Salerno e da quella di Malta consentiva espressamente, in sede di prima applicazione, anche agli studenti già iscritti all’Università maltese di avvalersi dell’accordo. Censura, pertanto, la diversa interpretazione posta dalla Corte territoriale a fondamento della ritenuta legittimità del recesso e addebita al giudice del reclamo di avere violato gli artt. 1363 e 1367 cod. civ. in quanto la disposizione transitoria, interpretata nel senso di richiedere il previo riconoscimento dell’equivalenza, sarebbe stata inutiliter data. Aggiunge che la clausola doveva essere letta nel suo complesso, valorizzandone la finalità,resa evidente dalla prima parte della stessa, ossia dall’affermazione secondo cui «gli studenti dell’università di Malta già regolarmente iscritti sono considerati i destinatari del presente accordo». Rileva, inoltre, che l’esegesi fornita dal giudice del merito renderebbe priva di senso anche la limitazione dell’efficacia della norma transitoria ai soli primi tre anni dall’attivazione del corso di laurea. Sulla base di dette considerazioni la [OSCURATO:PERSONA] afferma che doveva essere esclusa l’asserita falsità della dichiarazione e addebita anche alla Corte territoriale di avere erroneamente posto a carico della lavoratrice l’onere di dimostrare l’infondatezza dell’addebito disciplinare quando, al contrario, è il datore di lavoro a dover fornire la prova della sussistenza dell’illecito. 2. Con il secondo motivo, egualmente formulato ai sensi dell’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., è dedotta la violazione dell’art. 45 TFUE. La ricorrente, richiamando giurisprudenza amministrativa, premette che la disposizione eurounitaria trova applicazione anche nei casi in cui si discuta di accesso all’impiego pubblico e invoca l’interpretazione data all’art. 45 dalla Corte di Giustizia per sostenere che il bando non poteva subordinare la partecipazione al concorso al previo riconoscimento dell’equipollenza accademica. Aggiunge che la norma richiamata dal giudice distrettuale, ossia l’art. 38 del d.lgs. n. 165/2001, non è applicabile alla fattispecie,perché riferibile a cittadini non italiani che intendono accedere all’impiego pubblico. 3. Con il terzo motivo, ricondotto al vizio di cui al n. 3 dell’art. 360 cod. proc. civ., è denunciata la violazione e falsa applicazione del d.m. n. 509/1999, degli artt. 2104, 2106 e 2119 cod. civ., degli artt. 55, comma 2, 55 quater e 63, comma 2 bis, del d.lgs. n. 165/2001. La ricorrente,richiamato il divieto di automatismi espulsivi ( ribadito dalla Corte costituzionale con sentenza n. 123/2020),ritiene superato, quanto all’onere della prova, l’orientamento espresso da Cass. n. 17304/2016 e addebita alla Corte territoriale di essersi posta in contrasto con il diverso principio enunciato da Cass. n. 18699/2019. Deduce che il giudice del merito avrebbe dovuto ritenere non proporzionata alla gravità dell’illecito la sanzione espulsiva valorizzando l’assenza di precedenti disciplinari, la buona fede della dichiarante, desumibile da tutte le circostanze del caso concreto, il fatto che tutti i titoli di laurea rilasciati dall’Università maltese sono poi stati ritenuti equipollenti a quelli italiani. 4. Il primo motivo di ricorso è inammissibile nella parte in cui, attraverso la deduzione solo apparente del viziodi violazione di norme di legge, i n realtà sollecita una diversa interpretazione della convenzione stipulata dall’Università di Salerno con l’ateneo maltese e, quindi, un esame diretto della clausola,non consentito nel giudizio di legittimità. E’ consolidato nella giurisprudenza di questa Corte l’orientamento secondo cui l’esegesidel contratto, dell’atto unilaterale ed anche del provvedimento amministrativo è riservata all'esclusiva competenza del giudice del merito (cfr.fra le tante Cass. n. 17067 del 2007 ; Cass. n. 11756 del 2006) perché la ricerca della volontà delle parti o del dichiarante si sostanzia in un accertamento di fatto (Cass. n. 9070 del 2013; Cass. n. 12360 del 2014). Se ne è tratta la conseguenza che le valutazioni espresse al riguardo soggiacciono, nel giudizio di cassazione, ad un sindacato limitato alla verifica del rispetto dei canoni legali di ermeneutica contrattuale ed al controllo della sussistenza di una motivazione logica e coerente (ex plurimis,Cass. n. 21576 del 2019;Cass. n. 20634 del 2018). E’ stato precisato, inoltre, che la denuncia della violazione delle regole di ermeneutica esige una specifica indicazione in iure , ossia la precisazione delle ragioni giuridiche, non fattuali, per le quali deve essere ravvisata l'anzidetta violazione, non potendo le censure risolversi nella mera contrapposizione di un’interpretazione diversa da quella criticata (cfr. fra le più recenti Cass. nn. 946 e 995 del 2021 nonché Cass. n. 28319 del 2017). Nel caso di specie, a fronte dell'approdo esegetico cui è pervenuta la Corte distrettuale,la ricorrente, nella sostanza, si limita a prospettare una diversa interpretazione della disciplina transitoria dettata dall’art. 15 del Protocollo e, poi, infondatamente invoca l’art. 1367 cod. civ. sull’assunto, erroneo, che l ’esegesi data renderebbe la clausola inutiliter data. In realtà il giudice d’appello ha chiaritoche, istituito il titolo congiunto, le parti, con la clausola qui in rilievo, avevano inteso assicurare agli studenti già iscritti la possibilità di optare per il nuovo corso e di richiedere il riconoscimento degli studi già compiuti, facoltà, questa, che la [OSCURATO:PERSONA] non aveva esercitato. Si trattadi un’interpretazione plausibile , che non si pone in contrasto con il principio di conservazione invocato dalla ricorrente e che si armonizza con l’analoga disciplina transitoria dettata dall’art. 13 del d.m. n. 509/1999, con il quale il legislatore, nel rivedere gli ordinamenti didattici, aveva consentito agli studenti iscritti di optare fra la conclusione del corso frequentato e l’iscrizione a quello di nuova istituzione, con attribuzione di crediti formativi per gli studi già compiuti. La censura, pertanto, fermi i profili di inammissibilità sopra evidenziati, complessivamente va rigettata, perché infondata è la denuncia di violazione dell’art. 1367 cod. civ.. 5. Il secondo ed il terzo motivo di ricorso, da trattare unitariamente in ragione della loro connessione logica e giuridica, sono, invece, fondati per le ragioni e nei limiti di seguito precisati. Questa Corte si è pronunciata in fattispecie analoga a quella oggetto di causa, nella quale veniva in rilievo la legittimità del provvedimento di decadenza dal ruolo dirigenziale di altro partecipante al medesimo concorso indetto il 14 dicembre 2005, che,come la ricorrente, aveva fatto valere ai fini dell’ammissione il diploma di laurea rilasciato dalla [OSCURATO:PERSONA] di Malta, solo successivamente dichiarato equipollente al titolo rilasciato da università italiana. Cass. 21 dicembre 2022 n. 37430 ha richiamato la giurisprudenza della Corte di Giustizia sull’interpretazione dell’art. 45 TFUE e della direttiva 2005/36/CE ed ha evidenziato che il diritto dell’Unione osta ad una normativa nazionale che consenta alla commissione giudicatrice di un concorso pubblico di escludere il candidato, in possesso di diploma o titolo di studio rilasciato da altro Stato membro, per il solo fatto che sia mancata una pronuncia di equipollenza secondo la disciplina prevista dal diritto interno, perché, seppure è consentito affidare ad un’apposita commissione la valutazione sull’equipollenza stessa, tuttavia la mancanza o l’esito negativo di detta valutazione non esonera la commissione giudicatrice dall’obbligo di esprimere il giudizio comparativo, che deve tenere conto, oltre che delle conoscenze e delle qualifiche attestate dal diploma, eventualmente, in caso di corrispondenza solo parziale, anche delle esperienze pratiche acquisite, se idonee a compensare le conoscenze mancanti nella comparazione astratta fra i titoli (Corte di Giustizia 6.10.2015 in causa C-298/14, Brouillard, secondo cui : «L’articolo 45TFUE dev’essere interpretato nel senso che esso osta a che, in circostanze quali quelle di cui al procedimento principale, la commissione giudicatrice di un concorso per l’assunzione di referendari presso un organo giurisdizionale di uno Stato membro, quando esamina una domanda di partecipazione a tale concorso presentata da un cittadino di tale Stato membro, subordini tale partecipazione al possesso dei diplomi richiesti dalla normativa di detto Stato membro o al riconoscimento dell’equipollenza accademica di un diploma di master rilasciato dall’università di un altro Stato membro, senza prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli nonché l’esperienza professionale pertinente dell’interessato, effettuando un confronto tra le qualifiche professionali attestate da questi ultimi e quelle richieste da detta normativa.»). 5.1. E’ stato, poi, precisato, e ritenuto in quel caso assorbente rispetto ad ogni altra questione, che l’equipollenza del titolo, nella specie pacificamente intervenuta seppure in epoca successiva all’espletamento delle operazioni concorsuali, spiega efficacia ex tunc in quanto «il procedimento di “riconoscimento” dei titoli mira ad accertare stati o qualità già esistenti nella sfera giuridica soggettiva di colui il quale richiede l’equipollenza…..; pertanto, l’effetto giuridico di quest’ultima è non già di creare ex novoe, perciò, e x nunc , … il titolo di studio dichiarato equivalente ad uno di quelli esistenti all’interno dell’ordinamento italiano, bensì d’imporne alla P.A. procedente di considerare la perfetta equivalenza nell’ambito del procedimento concorsuale, assumendone per certi l’enunciato, la titolarità ed il dies a quo del conseguimento» (così la richiamata Cass. n. 37430/2022, che fa proprio l’orientamento espresso da C.d.S. 13 aprile 2017 n. 1764). 5.2. I principi enunciati, ai quali va data continuità perché condivisi dal Collegio, rilevano anche nella fattispecie. Sebbene, infatti, in quel caso si discuteva del provvedimento di decadenza emesso ex art. 127 del d.P.R. n. 3/1957 mentre in questa sede è posta in discussione la legittimità del licenziamento intimato ex art. 55 quater lett. d) d.lgs. n. 165/2001 (quanto al discrimine fra le due diverse ipotesi di risoluzione del rapporto di impiego si rinvia a Cass. n. 18699/2019), risulta evidente che quel principio necessariamente incide sulla stessa possibilità di ravvisare la falsità della dichiarazione, in ragione della ritenuta natura dichiarativa e non costitutiva del riconoscimento di equipollenza, seppure tardivamente intervenuto. Inoltre, anche a voler ritenere l’astratta rilevanza disciplinare di un’autocertificazione non pienamente rispondente a quella richiesta (la Corte territoriale osserva che la ricorrente aveva omesso di indicare gli estremi del provvedimento di riconoscimento, richiesti invece dal bando)e apparentemente non veritiera nel momento in cui era stata resa(è incontestato che alla data della domanda di partecipazione al concorsol’equipollenza non era stata ancora dichiarata) , non possono non assumere rilievo, ai fini della necessaria valutazione sull’imputabilità dell’inadempimento e, subordinatamente, sulla gravità dell’illecito, le questioni giuridiche ed interpretative delle quali si è sin qui discorso. Il principio di diritto enunciato da Cass. n. 17304 del 24 agosto 2016, che richiede il giudizio di proporzionalità anche nelle fattispecie per le quali la sanzione del licenziamento è stata prevista dal legislatore, deve essere qui ribadito ed è proprio quel principio che impone al giudice di tener conto di tutte le circostanze del caso concreto dalle quali si possa desumere, pur a fronte della non veridicità della dichiarazione, l’errore incolpevoledel dichiarante. 6. In via conclusiva meritano accoglimento il secondo ed il terzo motivo di ricorso e la sentenza impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte territoriale indicata in dispositivo, che procederà ad un nuovo esame, attenendosi ai principi di diritto sopra enunciati e provvedendo anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità. 7.Non sussistono le condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228. P.Q.M. [OSCURATO:PERSONA] il secondo ed il terzo motivo del ricorso e rigetta il primo motivo. Cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia alla