Cassazione n. 20619/2023

re - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso 1340-2023 per regolamento di giurisdizione d’ufficio proposto da: [OSCURATO:PERSONA], con ordinanza depositata 7 novembre 2022, nella causa tra: [OSCURATO:PERSONA] ; Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -2- -ricorrente non costituito in questa fase - contro [OSCURATO:PERSONA], MINISTERO DELL'INTERNO, [OSCURATO:PERSONA]; -resistenti non costituiti in questa fase - udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/05/2023 dal Consigliere Dott. [OSCURATO:PERSONA]; lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA]. [OSCURATO:PERSONA], il quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite voglia affermare la giurisdizione del Giudice ordinario; [OSCURATO:PERSONA] E DIRITTO DELLA DECISIONE 1.L’Unione Montana dei [OSCURATO:PERSONA] con ricorso del 14 aprile 2021 impugnava dinanzi al TAR delle Marche il provvedimento della Prefettura - UTG di Macerata prot. n. 9694/2021/Area.III, privo di data, con il quale era stato accolto il ricorso ex art. 203 del D. Lgs. n. 285/1992 presentato dalla [OSCURATO:PERSONA] di [OSCURATO:PERSONA], con la conseguente archiviazione del verbale di contestazione n. 5202/2020 del 2/12/2020, con il quale la [OSCURATO:PERSONA] dell’Unione Montana dei [OSCURATO:PERSONA] aveva contestato a [OSCURATO:PERSONA] la circolazione di un veicolo di sua proprietà, senza la obbligatoria copertura assicurativa, avendo questi apposto, sebbene il veicolo fosse già immatricolato, una cd. targa prova. Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -3- Il giudice adito con sentenza n. 577 del 14 luglio 2021 ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, con compensazione delle spese di lite. In motivazione osservava che la cognizione delle sanzioni amministrative conseguenti a violazione delle norme del codice della strada è riservata al giudice ordinario, e che tale cognizione si estende anche ai provvedimenti con i quali le amministrazioni competenti decidono i ricorsi amministrativi proposti avverso i verbali di contestazione delle infrazioni. In tal senso rilevava la considerazione che la giurisdizione non può mutare a seconda del contenuto della decisione del Prefetto, essendo pacifica quella del giudice ordinario nell’ipotesi in cui questi adotti l’ordinanza ingiunzione. Il giudizio era riassunto dalla ricorrente, nei tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza del giudice amministrativo, dinanzi al Giudice di Pace di Macerata che con ordinanza del 7 novembre 2022 sollevava d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, rimettendo gli atti alle Sezioni Unite. Reputava che il provvedimento con il quale il Prefetto dispone l’archiviazione del processo verbale assume carattere endoprocedimentale, e che in quanto tale non è suscettibile di essere sottoposto alla cognizione del giudice ordinario, attesa anche l’assenza di un carattere definitorio del provvedimento de quo. In caso di atti procedimentali deve essere esclusa l’impugnabilità immediata, e ciò anche perché, in base al principio di correttezza, anche coloro che si relazionano con la Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -4- PA devono evitare di adire le vie legali, nel caso in cui il comportamento della PA sia aperto al dialogo procedimentale. In assenza di specifici provvedimenti del giudice di legittimità, occupatisi della impugnabilità dell’ordinanza di archiviazione prefettizia, ed in assenza di un’espressa previsione normativa sul punto, ad avviso del Giudice di Pace non poteva configurarsi la giurisdizione del GO. Nessuna delle parti ha svolto attività difensiva in questa fase. 2. Ritiene la Corte che il regolamento di giurisdizione debba essere deciso con l’affermazione della giurisdizione del giudice ordinario. L’art. 203 del D. Lgs. n. 285/1992, prevede al comma 1 che il trasgressore o gli altri soggetti indicati nell'art. 196, nel termine di giorni sessanta dalla contestazione o dalla notificazione, qualora non siastato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, possano proporre ricorso al prefetto del luogo della commessa violazione, presentando i documenti ritenuti idonei e potendo richiedere l'audizione personale. L’omessa presentazione del ricorso in esame fa sì che il verbale di contestazione della violazione, in deroga alle disposizioni di cui all'art. 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689, costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento. Ove invece sia proposto ricorso, il prefetto all’esito dell’istruttoria, ai sensi dell’art. 204, se ritiene fondato Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -5- l'accertamento adotta, entro centoventi giorni decorrenti dalla data di ricezione degli atti da parte dell'ufficio accertatore, ordinanza motivata con la quale ingiunge il pagamento di una somma determinata, nel limite non inferiore al doppio del minimo edittale per ogni singola violazione, mentre, se non reputa fondato l'accertamento, nello stesso termine, emette ordinanza motivata di archiviazione degli atti, analogamente a quanto previsto in via generale dall’art. 18 co. 2 della legge n. 689/1981. L’art. 205 prevede, poi, che contro l'ordinanza-ingiunzione di pagamento gli interessati possono proporre opposizione davanti all'autorità giudiziaria ordinaria, ai sensi dell'articolo 6 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 (essendo invece previsto il procedimento di cui all’art. 7 del medesimo decreto legislativo, ove sia impugnato il verbale di contestazione, e ciò per effetto delle sentenze della Corte costituzionale n. 255 e 311 del 1994, poi recepite con D.L. n. 151/03 convertito nella L. n. 214/03, che ha introdotto l’art. 204 bis, con la procedibilità immediata dell’opposizione al verbale anche dinanzi al giudice di pace). La questione che pone il presente regolamento scaturisce dal fatto che, a differenza di quanto invece previsto per l’ipotesi in cui il prefetto adotti l’ordinanza ingiunzione, per la quale è prevista la possibilità di ricorso all’autorità giudiziaria, nulla è espressamente detto per l’esito alternativo dell’archiviazione, il che ha fatto insorgere dubbi sia circa la sua impugnabilità Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -6- sia in merito alla individuazione del giudice competente a pronunciarsi sulla stessa impugnazione. Nella realtà, non è infrequente riscontrare come, essendo il potere di archiviazione rimesso al prefetto, spesso gli enti locali ovvero le autorità beneficiarie finali delle somme dovute a titolo di sanzione, insorgano avverso la decisione di archiviazione assunta dal Prefetto, e ciò sul presupposto che anche l'ordinanza di archiviazione non potrebbe essere sottratta al controllo giurisdizionale, pena la violazione, nella tesi dei ricorrenti, della norma di cui all’art. 24 Cost. stante il grave pregiudizio al diritto di azione a tutela dei propri diritti (osservandosi come sarebbe violato anche l'art. 128, Cost., poiché l'attribuzione al giudizio ultimo del prefetto di una materia che rientra nella sfera delle competenze proprie dell'ente locale violerebbe il principio dell'autonomia dell'ente). Tuttavia, la dottrina occupatasi del tema ha espresso forti perplessità circa l’ammissibilità di un autonomo potere di impugnazione dell’ordinanza di archiviazione prefettizia da parte dei soggetti beneficiari finali del gettito delle sanzioni correlate agli illeciti accertati, perplessità che traspaiono in maniera evidente anche dall’ordinanza del Giudice di Pace di Macerata con la quale è stato sollevato il conflitto di giurisdizione. Di esse fornisce ampia ed argomentata considerazione Cass . n. 3038/2005, che ha affermato che, in tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, deve Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -7- essere esclusa la proponibilità, da parte del Comune, del ricorso in opposizione, ex art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, avverso l'ordinanza di archiviazione degli atti emessa dal prefetto, ai sensi dell'art. 204, primo comma, del codice della strada, sul ricorso proposto ex art. 203 del codice della strada dal presunto trasgressore, ovvero dagli altri soggetti indicati dall'art. 196 dello stesso codice, contro il verbale di accertamento della violazione di norme del codice della strada elevato dalla polizia municipale. La soluzione viene motivata sia per ragioni di ordine oggettivo, atteso che l'ordinanza di archiviazione adottata dal prefetto non rientra tra gli atti nei confronti dei quali tale opposizione è esperibile, sia di ordine soggettivo e sistematico, giacché, in materia di circolazione stradale, non è identificabile una situazione giuridica soggettiva avente consistenza di diritto soggettivo in capo all'amministrazione comunale sino a quando non si sia esaurito il potere di intervento del prefetto, né risulta ammissibile che il Comune insorga avverso le statuizioni di un organo, il prefetto, investito, nella specifica materia (nella quale sono presenti esigenze unitarie in grado di giustificare l'attrazione delle funzioni amministrative allo Stato), di funzioni di controllo e di revisione dell'operato della polizia municipale (soggiungendosi che la mancata previsione della possibilità, per il Comune, di proporre ricorso in opposizione avverso la detta ordinanza di archiviazione non è suscettibile di dare fondamento ad un dubbio di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 24 e 128 Cost.). Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -8- Trattasi però di precedente che attinge direttamente al merito della impugnazione proposta dall’Unione Montana ma che non risolve espressamente il diverso tema che è oggetto del regolamento, e cioè l’individuazione del giudice chiamato a pronunciarsi sull’opposizione, ancorché al limitato fine di vagliarne l’inammissibilità. In tal senso rileva il fatto che, come si evince dalla lettura della motivazione di Cass. n. 3038/2005, la controversia era stata inizialmente affidata all’esame di queste Sezioni Unite che, con ordinanza 19 aprile 2004, n. 7462, avevano rimesso la stessa alla sezione semplice, osservando che il ricorso, "sebbene formalmente articolato in termini di giurisdizione, non pone in realtà una questione di giurisdizione, devoluta alla cognizione di queste sezioni unite, ma è diretto a denunciare l'erroneità in diritto della pronuncia del giudice di pace che ha dichiarato irricevibile il ricorso", così che il tema della giurisdizione era rimasto sullo sfondo, in quanto non specificamente attinto dai motivi di ricorso. Adavviso del Collegio assume invece rilievo quanto affermato da Cass. S.U. n. 10889/2001, secondo cui in tema di sanzioni amministrative, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda con la quale si lamenti che l'autorità competente ad emettere l'ordinanza - ingiunzione abbia illegittimamente ed ingiustificatamente emesso il provvedimento d'archiviazione degli atti e si chieda, previa rimozione del citato provvedimento, l'accertamento della sussistenza della denunciata infrazione (nella specie, è stata dichiarata la Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -9- giurisdizione del giudice ordinario a conoscere della controversia nella quale il [OSCURATO:PERSONA] aveva impugnato innanzi al giudice amministrativo il provvedimento con il quale la Provincia aveva disposto l'archiviazione degli atti relativi ad una contestata violazione di norme sulla caccia). In particolare, la S.C. ha così deciso sul rilievo che con tale domanda era stato chiesto un accertamento avente il medesimo oggetto di quello che il giudice ordinario avrebbe dovuto rendere, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981, sulla situazione dedotta, qualora per l'infrazione considerata fosse stata emessa ordinanza - ingiunzione avverso la quale il relativo destinatario avesse proposto l'opposizione prevista dalla menzionata disposizione legislativa. Ad avviso del Collegio, e diversamente da quanto opinato nell’ordinanza che ha sollevato il conflitto, stante l‘evidente analogia di ratio tra le previsione di cui all’art. 203 c.d.s. in tema di archiviazione del prefetto e quello di cui al co. 2 dell’art. 18 della legge n. 689/1981, l’iniziativa dell’Unione Montana con la quale si intende contestare gli errori di valutazione compiuti dal prefetto nella decisione di archiviazione è assimilabile, pur con le debite differenze, a quella che nel precedente citato, era stata intrapresa dal soggetto interessato all’emissione dell’ordinanza ingiunzione irrogativa della sanzione. Prevale ai fini dell’individuazione del giudice munito di giurisdizione, non tanto l’esito della valutazione rimessa al Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -10- Prefetto su iniziativa del sanzionato (archiviazione o emissione dell’ordinanza ingiunzione), quanto la circostanza che si tratti di provvedimenti che hanno il medesimo oggetto di quel che la legge ha inteso riservare al giudice ordinario, e cioè l’accertamento della sussistenza dell’illecito inizialmente contestato, ma con un potere che, sebbene finalizzato in via finale alla determinazione nel merito ed in via definitiva dell’importo della sanzione dovuta, sulla scorta delle violazioni commesse, è attribuito anche nel caso in cui le censure, di norma del sanzionato, ma, come detto, anche dell’autorità locale beneficiaria delle somme oggetto della sanzione, siano proposte esclusivamente per motivi inerenti al procedimento amministrativo svoltosi innanzi al prefetto, ossia per motivi di legittimità, in vista dell’esigenza di attribuire la risoluzione definitiva delle controversie ad un unico giudice (in tal senso, si vedano che i pareri del Consiglio di Stato nn. 4364/13, 3177/15, 1854/16, 1857/16, 1987/2017). Peraltro, anche di recente queste Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 10122/2023) hanno rilevato che già nella sentenza n. 20544/2008 era stato enunciato il principio che in tema di sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, l'opposizione giurisdizionale al giudice civile ha natura di rimedio generale esperibile, salvo espressa previsione contraria, contro tutti i provvedimenti sanzionatori. Tale principio implica che il rimedio dell’opposizione al giudice civile copre tutte le possibili questioni attinenti, oltre che all’accertamento della responsabilità, anche alla misura della Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -11- sanzione; comprese, quindi, le questioni relative al diritto di pagare la sanzione in misura ridotta. Con specifico riferimento al provvedimento oggetto di causa, la tesi della giurisdizione del GO risulta peraltro prevalente anche nella giurisprudenza amministrativa (cfr. [OSCURATO:PERSONA] - Palermo, 2 febbraio 2023 n. 561; [OSCURATO:PERSONA] – Campobasso, 5 maggio 2020 n. 120; [OSCURATO:PERSONA] – Milano, 31 luglio 2009, nn. 4563, 4564; ma si veda in senso contrario a favore della giurisdizione del giudice amministrativo, [OSCURATO:PERSONA], 31 dicembre 2014 n. 860; [OSCURATO:PERSONA] – Brescia, 22 febbraio 2021 n. 173), dovendosi attribuire centralità ai fini della risposta al dubbio sulla giurisdizione, alla considerazione che la stessa in materia di violazioni del codice della strada appartiene unicamente al giudice ordinario, e ciò indipendentemente dalla norma di cui all’art. 7, comma 8, del codice del processo amministrativo emanato con decreto legislativo 2 luglio 2010 n. 104, che ha limitato l’ammissibilità del ricorso straordinario alle controversie devolute alla giurisdizione amministrativa, giacché sia l’impugnazione del provvedimento del prefetto, sia il ricorso in sede giurisdizionale alternativo al ricorso del prefetto introdotto dall’art. 4, comma 1-septies, del decreto-legge 27 giugno 2003, n, 151 convertito con modificazioni nella legge 1 agosto 2003 n. 214 (art. 204-bis del codice della strada), pur nelle modifiche normative intervenute, concretano un procedimento giurisdizionale caratterizzato, come detto, da accentuata specialità e dall’attribuzione al giudice ordinario del potere di Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -12- merito di determinare l’importo della sanzione (così come confermati dagli articoli 6 e 7 del decreto legislativo 1 settembre 2011 n. 150, richiamati dagli articoli 204-bis e 205 del codice della strada). A nulla rileva poi che le censure investano il provvedimento di archiviazione adottato dal prefetto e ciò anche per l’ipotesi in cui siano rivolte esclusivamente a contestare la correttezza formale del procedimento amministrativo svoltosi innanzi al prefetto e del conseguente provvedimento prefettizio (cfr. parere del Consiglio di Stato n. 1854/2016 emesso dalla Sezione Prima all’esito dell’adunanza del 6 luglio 2016). Il silenzio serbato dall’art. 205 del c.d.s., quanto alla possibilità di impugnare il provvedimento di archiviazione, lungi dal voler essere rivelativo della volontà di attribuire la giurisdizione al giudice amministrativo, e ciò in contrasto con le suesposte considerazioni, può invece essere letto quale conferma della carenza di interesse ad impugnarlo, per il privato, in quanto ha tratto solo benefici dall’archiviazione, e per le PPAA interessate, per le ragioni chiaramente espresse da Cass. n. 3038/2005. 3.Per l’effetto, in relazione all’ipotesi in cui l’ente beneficiario delle somme eventualmente dovute dal sanzionato per l’eventualità di emissione di ordinanza ingiunzione, impugni il provvedimento di archiviazione emesso dal prefetto ai sensi dell’art. 203 del codice della strada, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario (impregiudicata la valutazione nel merito circa l’ammissibilità della domanda di Ric. 2023 n. 01340 sez. SU -ud. 23-05-2023 -13- annullamento), con conseguente rimessione delle parti – nel termine di legge –dinanzi al Giudice di Pace di Macerata. 4.Non vi è luogo a pronuncia sulle spese non avendo le parti