Cassazione n. 12267/2026

-Intimataper regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio dinanzi alla Cortedei conti per la Regione Siciliana, iscritto al n. 69715/2025;udita la relazione della causa svolta dal [OSCURATO:PERSONA] nellacamera di consiglio del 25 novembre 2025;lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] DeRenzis, la quale ha chiesto dichiararsi la giurisdizione della Corte dei conti.RGN 13096/2025Numero registro generale 13029 6/2025Numero sezionale 409/2025Numero di raccolta generale 12267/2026Data pubblicazione 01/05/20261.– La Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte deiConti per la Regione Siciliana ha proposto regolamento preventivo digiurisdizione relativamente all’azione per danno erariale promossa neiconfronti di [OSCURATO:PERSONA], cui contesta, all’esito dell’istruttoria attivata exart. 55, comma 1, d.lgs. 174/2016, l’occupazione sine titulo, sin dal 2014,di un bene del patrimonio indisponibile pubblico, sequestrato edefinitivamente confiscato dallo Stato, la cui disciplina è regolata dal d.lgs.n. 159/2011 (Codice delle leggi antimafia, c.d. CAM).2.- L’istruttoria traeva origine dalla denuncia di una impresa, chelamentava l’esecuzione di lavori di ristrutturazione -non pagati-dell’immobile ubicato in Palermo alla via [OSCURATO:PERSONA] n. 27, utilizzatodalla [OSCURATO:PERSONA] come palestra aperta al pubblico, nonché sede per annidell’associazione “Legalità e libertà”, di cui l’incolpata è presidente, e ciònonostante fosse stata già destinataria di una diffida di sgombero ricevutadalla ANBSC ([OSCURATO:PERSONA] e Confiscati).3.- All’esito dell’attività istruttoria il Procuratore regionale chiedeva allasezione giurisdizionale il sequestro conservativo, ante causam e inauditaaltera parte, di beni della [OSCURATO:PERSONA] ed in favore dell’Agenzia Nazionale perl'amministrazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalitàorganizzata. Individuava a tal fine una serie di rapporti di c/c presso istitutibancari, di cui l’incolpata risultava titolare, da sottoporre a misura cautelaresino alla concorrenza di € 307.044,14 quale presunto danno erariale.3.1.- Con decreto di autorizzazione n. 25/2024/SEQ, veniva dispostoinaudita altera parte il sequestro conservativo dei conti correnti riconducibilialla [OSCURATO:PERSONA], per l’importo di € 258.185,39.Con successive ordinanze n. 17/2025/SEQ, del giudice monocratico, e,a seguito di reclamo, n. 38/2025 della sezione giurisdizionale incomposizione collegiale, l’istanza cautelare veniva respinta, sull’assuntoprincipale secondo cui la materia non fosse nella giurisdizione del giudicecontabile.Il Procuratore regionale, che nelle more aveva emesso il decreto dicitazione a comparire della incolpata, iscritto nel registro della sezionegiurisdizionale con n. 69715/2025, ha chiesto alle Sezioni unite di accertareRGN 13096/2025Numero registro generale 13096/2025Numero sezionale 430 9/2025Numero di raccolta generale 12267/2026Data pubblicazione 01/05/2026e dichiarare la giurisdizione della Corte dei conti in ordine alla controversiaora incardinata nel merito.3.2.- In questa fase la [OSCURATO:PERSONA] non ha inteso difendersi.Nella camera di consiglio del 25 novembre 2025 la causa è stata trattatae decisa.RAGIONI DELLA DECISIONE1.- Deve preliminarmente riconoscersi la tempestività del regolamentopreventivo di giurisdizione. Le statuizioni assunte nelle ordinanze17/2025/SEQ e 38/2025, con cui è stata riconosciuta una carenza digiurisdizione della Corte dei conti, sono state adottate in sede cautelare,ante causam, così che esse, quand’anche risolvendo in senso affermativo onegativo una questione attinente alla giurisdizione, mancano del caratteredella definitività, esulando pertanto dallo sbarramento processuale previstodall’art. 41 c.p.c. (cfr. Sez. U, 18 luglio 2025, n. 20022; 21 settembre 2020,n. 19667; 3 marzo 2003, n. 3144).2.- Esaminando, dunque il merito del ricorso, la prospettazione offertadalla Procura istante, ai fini della perimetrazione dei limiti esterni dellagiurisdizione del giudice contabile, sarebbe fondata sulla nozione di“occasionalità necessaria”, nella quale si vuol identificare anche il soggettoche ricada nell’organizzazione e nella gestione delle risorse della P.A. nongià solo quando il rapporto si configuri sul piano organico, ma de facto.2.1.- La sig.ra [OSCURATO:PERSONA] sarebbe chiamata a rispondere del danno erarialeper molteplici elementi, raccolti ai sensi degli artt. 55 e segg. del codicecontabile nella fase istruttoria, che l’inquirente ha ritenuto esaustivi per laqualificazione dell’incolpata come agente contabile di fatto e perl’accertamento del danno erariale. Nello specifico si assume che sarebbeemersa una ingerenza funzionale e contabile nell’organizzazione dellaANBSC desumibile da una molteplicità di elementi: a) la disponibilitàdell’immobile in modo abusivo dal 2014, ma già utilizzato come locatrice dal2006; b) la circostanza che, a seguito della definitiva confisca dei suddettilocali, ai sensi della l. 159/2011, le fosse stato comunque concesso diproseguire l’occupazione sino allo spirare del contratto di locazione(2.07.2013); c) la considerazione che, quale testimone di giustizia, convisibilità mediatica di rilievo sul piano locale e nazionale, l’incolpata si eraRGN 13096/2025Numero registro generale 13096/2025Numero sezionale 40 9/2025Numero di raccolta generale 12267/2026Data pubblicazione 01/05/2026antimafia”, che a suo dire di per sé non esaudiva le effettive esigenze sociali,di fatto giustificando l’utilizzo di quell’immobile con installazione di una“palestra antimafia”; d) questo aveva procrastinato l’utilizzo dell’immobile,pur dovendosi dare atto della contrarietà a volte espressa dalla ANBSC, chenon aveva inteso formalizzare con la [OSCURATO:PERSONA] alcun rapporto giuridico, e chetuttavia gliene aveva consentito l’utilizzo sino alla cessazione del pregressorapporto di locazione stipulato con il vecchio proprietario del bene confiscato.Nelle ulteriori argomentazioni sviluppate nel ricorso per regolamentopreventivo il Procuratore sostiene la giurisdizione del giudice contabile e nondel giudice ordinario ogni volta che un soggetto si intrometta indebitamentenell’organizzazione della P.A.; e per il caso di specie richiama anche l’art. 1,comma 4, l. n. 20/1994, posto a fondamento del cd. danno obliquo cagionatoalla pubblica amministrazione diversa da quella cui appartiene il dipendenteche lo abbia causato, a tal fine valorizzando il rapporto di dipendenza dellaGrasso con la Regione Sicilia.3.- La prospettazione della Procura contabile non è condivisibile.3.1.- È utile richiamare alcuni passaggi del provvedimento emesso dalgiudice contabile, che in sede di reclamo ha confermato il dissequestro deibeni della sig.ra [OSCURATO:PERSONA] (n. 38/2025 della sezione giurisdizionale incomposizione collegiale). In esso si evidenzia «l’assenza di un rapporto dioccasionalità necessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni e tantoassume rilievo, come detto, sia con riguardo alla formulazione delladomanda in via principale che in quella subordinata. Con riguardo alladomanda in via principale, come meglio si dirà appresso, la condotta dioccupazione sine titulo non è scaturita, infatti, dalla qualificazione dellasig.ra [OSCURATO:PERSONA] quale appartenente alla governance dell’ANBSC odall’assegnazione dell’immobile alla associazione no profit da leirappresentata (secondo quanto affermato dallo stesso P.M. non esiste untitolo giuridico di assegnazione del bene alla [OSCURATO:PERSONA]) ma dalla meraprosecuzione dell’occupazione a seguito della scadenza del precedenterapporto contrattuale di locazione. Parimenti, non si rinviene alcun rapportodi occasionalità necessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni neanchecon riguardo alla domanda formulata in via subordinata dalla Procuraregionale e derivante dall’inserimento nei ruoli della Regione Siciliana, indata 13.10.2015, della sig.ra [OSCURATO:PERSONA] con assunzione di servizio il 16.10.2015RGN 13096/2025Numero registro generale 13096/2025Numero sezionale 450 9/2025Numero di raccolta generale 12267/2026Data pubblicazione 01/05/2026al Dipartimento delle attività produttive. La condotta di occupazione non èstata infatti agevolata o resa possibile dall’esercizio dei poteri di funzionariodel citato dipartimento, ma costituisce elemento di fatto del tutto estraneoal rapporto pubblicistico. Risulta, pertanto, evidente come non si possaparlare di alcun danno obliquo, in quanto anche detta ipotesi di dannopresuppone l’esercizio di pubbliche funzioni o quantomeno di una relazionefunzionale - che nel caso in esame non si rinvengono e pertanto non derivameramente dalla qualità di pubblico funzionario. […]. In altri termini,l’ordinanza reclamata ha sinteticamente evidenziato come il citato rapportodi occasionalità necessaria costituisca presupposto essenziale perl’affermazione della giurisdizione contabile e della responsabilitàamministrativa nell’ipotesi in cui possa configurarsi comunque un rapportofunzionale di servizio anche di fatto, sia per il caso in cui il soggettodanneggiante sia un soggetto privato che un pubblico dipendente, nonessendo sufficiente quest’ultima qualificazione a radicare da sola lagiurisdizione contabile. […] il Collegio ritiene di dover puntualizzare che lasituazione soggettiva di consapevolezza della sig.ra [OSCURATO:PERSONA] in ordine alproprio inserimento in una attività pubblica organizzata e funzionalizzata nonsia di per sé sufficiente a radicare la giurisdizione contabile in assenza diqualsivoglia provvedimento (anche nullo) di assegnazione dell’immobile allaSig. [OSCURATO:PERSONA] da parte della ANBSC».3.2.- Dai passaggi del provvedimento si evince dunque che il giudicecontabile del reclamo ha sottolineato l’assenza del rapporto di occasionalitànecessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni, perché la condotta dioccupazione sine titulo non è scaturita da un rapporto con la governancedella ANBSC, o dalla assegnazione dell’immobile alla associazione non profitdalla [OSCURATO:PERSONA] rappresentata, ma dalla mera prosecuzione dell’occupazione aseguito di scadenza del precedente rapporto contrattuale di locazione. Nonha riconosciuto neppure alcun rapporto di occasionalità necessaria con losvolgimento di pubbliche funzioni, perché ai fini dell’occupazione il ruolo didipendente della regione siciliana non ha assunto alcuna incidenza,costituendo pertanto un elemento di fatto, del tutto estraneo al rapportopubblicistico. Ciò esclude il cd. danno obliquo. Esclude inoltre ogniapplicazione della teoria del funzionario di fatto.RGN 13096/2025Numero registro generale 13069 6/2025Numero sezionale 409/2025Numero di raccolta generale 12267/20263.3.- Le ragioni espresse nell’ordinanza risolutiva del reclamo sonoData pubblicazione 01/05/2026coerenti con i principi, espressi da questa Corte ai fini della perimetrazionedei limiti interni della giurisdizione contabile.In merito si è chiarito che la responsabilità amministrativo-contabile èla responsabilità patrimoniale in cui incorrono pubblici funzionari che, inpresenza di un rapporto di impiego, abbiano causato un danno economicoalla pubblica amministrazione per inosservanza dolosa o colposa degliobblighi di servizio. In un sistema volto ad ottenere dai funzionari pubblicicomportamenti coerenti con il buon andamento della P.A., la responsabilitàamministrativo-contabile del pubblico dipendente non differiscestrutturalmente dall’ordinaria responsabilità civile (art. 2043 cod. civ.), senon per la particolare qualificazione del soggetto autore del danno (pubblicodipendente o soggetto legato alla P.A. da rapporto di servizio), per la naturadel soggetto danneggiato (ente pubblico e assimilati) e per la causazione deldanno nell’esercizio di pubbliche funzioni o in circostanze legate daoccasionalità necessaria con lo svolgimento di pubbliche funzioni.La responsabilità si configura non solo a fronte di danni diretti subitidall’amministrazione per fatti ed omissioni commessi con dolo o con colpagrave (insindacabile invece il merito delle scelte discrezionali), ma anchequando, entro i medesimi limiti, il danno sia stato subito indirettamentedall’amministrazione chiamata innanzi al giudice, ordinario o amministrativo,a risarcire il terzo danneggiato, ai sensi dell’art. 28 Cost., trovandofondamento nella l. n. 20 del 1994 e nelle sue successive modifiche (inparticolare nel d.l. 543 del 1996, convertito dalla l. n. 639 del 1996).L’illecito erariale si connota per la “combinazione di elementi restitutorie di deterrenza” (Corte costituzionale, sentenza n. 371 del 1998).3.3.1.- Il limes di tale responsabilità è stato progressivamente segnatodalla tipizzazione degli obblighi di servizio, nonché dalla diretta qualificazione-come qualificazioni legali tipiche- delle violazioni delle regole giuscontabili,operata dal legislatore, nonché dall’evoluzione interpretativa operata dallagiurisprudenza della Corte dei conti. In questo alveo sono raccolte figure diresponsabilità amministrativa, in cui il nesso tra il pregiudizio e casse erarialiè meno immediato che nelle ipotesi tradizionali, dandosi anche rilievo allalesione di interessi pubblici generali riferibili indistintamente alla collettivitàamministrata. In tal modo la giurisprudenza contabile ha progressivamenteRGN 13096/2025Numero registro generale 13096/2025Numero sezionale 470 9/2025Numero di raccolta generale 12267/2026Data pubblicazione 01/05/2026ampliato la nozione di danno pubblico, sino a ricomprendervi lacompromissione di interessi pubblici di carattere generale connessiall’equilibrio economico e finanziario dello Stato. In quest’ambito si collocala particolare figura di responsabilità amministrativa quale il danno dadisservizio.3.3.2.- Ebbene, a parte l’inutile richiamo al danno obliquo -risultandodel tutto irrilevante il rapporto di dipendenza della incolpata con la Regionesiciliana rispetto alle contestazioni che la Procura contabile ha inteso elevarenei suoi confronti- sono gli stessi fatti ad evidenziare come il rapporto conl’immobile fosse compreso in una relazione di fatto tra la sig.ra [OSCURATO:PERSONA] ed ilmedesimo bene, collocabile inequivocamente in una tipica fattispecie dioccupazione sine titulo, per aver proseguito a disporre del bene, senza chealcuna autorizzazione fosse stata rilasciata a sé o alla associazione dallamedesima rappresentata, a seguito della scadenza del precedente contrattodi locazione.Tanto trova conferma nei fatti narrati, secondo i quali era pacifico chenel 2014 (19 aprile) l’ANBSC aveva diffidato la Sig.ra [OSCURATO:PERSONA] a sgombrarel’immobile, ormai pienamente rientrato ex lege tra gli immobili confiscati ingestione. La stessa era stata già diffidata a rilasciare l’immobile([OSCURATO:DATA_NASCITA]), salvo a pagare, a titolo di indennità da occupazione, l’importodi € 216.848,10, evento mai accaduto.3.3.4.- Tutte le vicende riportate nel ricorso, successive alla cessazionedi ogni titolo supportante almeno una legittima detenzione dell’immobile daparte della incolpata, esulano da fattispecie collocabili nell’alveo dellaresponsabilità dell’agente contabile, per rientrare in rapporti squisitamentecivilistici, fuori dunque dal concetto di danno erariale per il quale trovagiustificazione l’intervento del plesso giurisdizionale contabile.In definitiva deve dichiararsi il difetto di giurisdizione della Corte deiconti. Nulla va liquidato in ordine alle spese, poiché, nei giudizi dinanzi alleSezioni Unite in sede di ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione, ilProcuratore generale presso la Corte dei conti ha natura di parte solo insenso formale, così che è esclusa l’ammissibilità della regolamentazionedelle spese a questi afferenti (Sez. U, 28 febbraio 2020, n. 5589).RGN 13096/2025Numero registro generale 13096/2025Numero sezionale 480 9/2025Numero di raccolta generale 12267/2026Data pubblicazione 01/05/2026 P.Q.MLa Corte a Sezioni Unite dichiara il difetto di giurisdizione della Corte deiconti.Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25 novembre 2025Il PresidentePasquale D’ASCOLARGN 13096/2025