Cassazione n. 11211/2023

ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso iscritto al n.2154/2020 R.G. proposto da : COMUNE di CINGOLI, in persona del Sindaco p.t., elettivamente domiciliato in [OSCURATO:PERSONA], 42, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) e rappresentato e difeso dall'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), come da procura speciale in calce al ricorso. -ricorrente- contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente p.t. elettivamente domiciliata in [OSCURATO:PERSONA], 71, presso lo studio dell’avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]) unitamente all'avvocato [OSCURATO:PERSONA] ([OSCURATO:CODICE_FISCALE]), dell’Avvocatura interna, che la rappresenta e difende come da procura speciale in calce al controricorso. -controricorrente- nonchè contro [OSCURATO:PERSONA], in persona del Presidente p.t. -intimato- avverso la SENTENZA d ella CORTE di APPELLO di ANCONA n. 1061/2019,depositata i l 26/06/2019 . Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31/03/2023dal Consigliere [OSCURATO:PERSONA]. Lette le conclusioni scritte del [OSCURATO:PERSONA] Procuratore Generale [OSCURATO:PERSONA], che ha chiesto il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA]: 1.- Il Comune di Cingoli convenne, dinanzi al Tribunale di Macerata, la Regione [OSCURATO:PERSONA] e la Provincia di Macerata per ottenere una decisione che dichiarasse il proprio diritto a corrispondere alla Regione [OSCURATO:PERSONA] le somme scaturenti dall'applicazione della legge reg. n.71/1997, nel testo vigente prima della modifica realizzata dall’art.24 della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n.19/2007 e dall’art.42 della legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n.21/2009, modifica da ritenersi applicabile solo relativamente alle nuove convenzioni, previa remissione della questione alla Corte costituzionale onde valutare la legittimità costituzionale delle norme indicate laddove, attraverso la modifica della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n.71/1997, avevano stabilito nuovi criteri, a suo parere pregiudizievoli per i Comuni, per il riparto tra ente titolare del diritto al contributo dovuto dai cavatori, perché da applicare anche per le convenzioni già stipulate alla data di entrata in vigore, con conseguente violazione dei principi di ragionevolezza, di tutela dell'affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, oltre che per eccesso di potere, buon andamento della PA ed invasione della competenza legislativa riservata allo Stato, di cui agli artt. 3, 97, 117, 118, 119 e 123 Cost., nonché delle disposizioni a tutela del paesaggio, essendo irragionevolmente soppresse risorse già riconosciute per la relativa salvaguardia, di cui all’art. 9 e dei principi di pari ordinazione e leale cooperazione tra enti locali di cui agli artt. 114 e 120 Cost, con vittoria delle spese di lite. il Tribunale, disattesa l'eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione sollevata dalla Regione [OSCURATO:PERSONA] e respinta la questione di costituzionalità prospettata, facendo proprie le considerazioni svolte dal TAR [OSCURATO:PERSONA] nella sentenza n.820/2011, nel trattare una questione ritenuta sostanzialmente identica, sia pure prospettata dalla parte dei concessionari, resp inse la domanda proposta dal Comune ritenendola infondata. La Corte di appello di Ancona, investita del gravame proposto dal Comune di Cingoli, ha dichiarato inammissibile la questione di costituzionalità proposta con il gravame anche in relazione alla legge reg. [OSCURATO:PERSONA] n.25/2012, perché sollevata per la prima volta in appello e, nel resto, ha confermato la prima decisione, rigettando l’appello. Il Comune di Cingoli ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza impugnata con un mezzo, corroborato da memoria. [OSCURATO:PERSONA] ha replicato con controricorso e memoria. [OSCURATO:PERSONA] di Macerata è rimasta intimata. Il PG ha rassegnato conclusioni scritte, chiedendo il rigetto del ricorso. [OSCURATO:PERSONA]: 2.1. - Con l’unico motivo, il Comune di Cingol i deduce la violazione degli artt. 3, 9, 114, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione e, quindi, dell’art.24 della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n.19/07, nonché dell’art.42 della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n.31/2009 e dell’art.1, comma 5, della legge regionale [OSCURATO:PERSONA] n.25/2012, ove ricondotti a legittimità costituzionale a seguito dell’auspicato annullamento delle disposizioni che riducono, anche con riferimento alle concessioni già rilasciate, il contributo accordato ai Comuni per gli interventi pubblici ulteriori rispetto al mero recupero dell’area e delle strade di accesso. Il ricorrente, premesso che la valutazione richiesta attiene alla rilevanza e non manifesta infondatezza della anzidetta questione di costituzionalità prospettata già in fase di merito, e non alla declaratoria di illegittimità costituzionale, assume che la sentenza impugnata è viziata per l’omesso accertamento della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità in relazione alle anzidette disposizioni normative regionali, laddove questa hanno stabilito nuovi criteri del riparto tra Enti del contributo versato dai concessionari (dimezzando quelli di pertinenza dei Comuni) anche per le convenzioni di escavazione già stipulate (e quindi per le cave per le quali si è iniziata la coltivazione) in luogo del criterio vigente all'epoca in cui le convenzioni erano state stipulate, che prevedeva il diritto del Comune a trattenere l'80% del contributo. 2.2.-Il ricorrente deduce che la applicabilità retroattiva dei nuovi criteri di ripartizione dei contributi, anche per convenzioni stipulate in epoca precedente al 2010, comporterebbe la violazione dei seguenti parametri costituzionali: -Art.3, per contrasto con il principio di uguaglianza dinanzi alla legge in considerazione delle aspettative in ordine alla stabilità, prevedibilità e certezza dei diritti; a parere del ricorrente, la modifica normativa ha determinato una lesione della legittima aspettativa, avendo variato ex abrupto il criterio di riparto del contributo con effetto sulle convenzioni già stipulate ed in corso di esecuzione. - Art.9, per contrasto con il principio costituzionale della tutela del paesaggio, perché al momento del rilascio della autorizzazioni erano riconosciute dal legislatore regionale ben precise risorse ritenute necessarie al ristoro del danno inferto all’ambiente del Comune, il quale aveva valutato come sopportabile il sacrificio paesaggistico anche in considerazione di ciò. Anche se le risorse decurtate erano destinate alla Regione per finalitàanch’esse di tutela ambientale, risultava –a parere del ricorrente -mutato l’ambito della loro diffusione il cui impiego era sottratto all’ente territoriale direttamente coinvolto. -Art. 97 (artt. 117 e 123), per contrasto e violazione del principio diimparzialità e buon andamento della PA, non risultando osservati i parametri di ragionevolezza e buon andamento e risultando integrato il cd. eccesso di potere legislativo. Secondo il ricorrente non risulta sorretto da ragionevolezza il radicale abbattimento delle risorse in precedenza considerate sufficienti a riparare i pregiudizi subiti dalla comunità locale; rimarca che il Comune non poteva nemmeno rimodulare la propria politica revocando o riformulando i provvedimenti emessi. -Art.114, per violazione del principio di pari ordinazione tra gli enti locali; il ricorrente assume che l’incidenza della riforma legislativa era stata unilaterale ed autoritativa a beneficio dell’ente dotato di maggiore potenza normativa ed era stata riferita non solo a situazioni future, ma anche ad un pregresso stabilizzato ancora produttivo di effetti. - Art. 117 (artt. 123 e 3), per violazione del principio dell’affidamento e della stabilità delle situazioni soggettive attraverso l’emanazione di norme capaci di incidere con efficacia retroattiva, su situazioni sostanziali poste in essere in vigenza di leggi precedenti determinando, senza alcuna ragionevolezza, lo stravolgimento dei presupposti valutativi considerati dal Comune ai fini dei provvedimenti adottati. - Artt.118 e 119, per avere compromesso l’esercizio, da parte del Comune, della propria funzione amministrativa costituzionalmente tutelata, sia nel percepire la risorsa, sia nell’emanare le concessioni per le attività estrattive. 3.1.-Il ricorso è inammissibile. 3.2.-La censura, formulata in questi termini, pecca di astrattezza ed è inammissibile per difetto di specificità. 3.3.- La domanda del ricorrente Comune , invero, è attestata sulla generale richiesta di applicazione delle percentuali normativamente previste prima della riforma del 2009 e ss. , ove dovesse essere ravvisata la prospettata illegittimità costituzionale delle novella, ma non contiene alcun riferimento specifico alla quantificazione delle somme di danaro pretesamente vantate, né vi è, né risulta che vi sia stata in fase di merito, esposizione degli elementi giuridici e contabili specifici - concessioni già in atto nel territorio comunale e loro disciplina economica, quantitativi dei materiali di cava estratti in loconel periodo controverso, ammontare dei contributi incassati dal Comune e rimessi alla Regione in osservanza delle leggi di cui si prospetta l’illegittimità costituzionale dei quali si auspica la diversa distribuzione, programmazione ed impegni di spesa già assunti dal Comune in relazione alle prevedibili risorse per la gestione del proprio territorio, etc. - sulla scorta dei quali avrebbe dovuto essere dedotto in concreto il pregiudizio che si assume subito. Va rilevato, pertanto, che, né dal ricorso, né dalla sentenza impugnata è evincibile una domanda individuata, con cernente lo specifico bene della vita per cui si agisce ed a ciò consegue l’insussistenza dell’interesse ad impugnare nel caso in esame. 3.4.- L'interesse ad agire consiste nell'esigenza di ottenere un risultato utile giuridicamente apprezzabile e non conseguibile senza l'intervento del giudice, e presuppone che, in ordine all'esistenza o al contenuto di un rapporto giuridico, sussista uno stato d'incertezza, da considerare in termini oggettivi e non soggettivi, tale da recare all'interessato, ove non si proponga l'accertamento giudiziale sulla concreta volontà di legge, un pregiudizio concreto ed attuale e non già soltanto potenziale. Ed infatti, al giudice è inibito di risolvere questioni soltanto teoriche, ai fini di una pronuncia dal contenuto astratto econgetturale, poiché il processo non può essere utilizzato solo in previsione di possibili effetti futuri pregiudizievoli per l'attore, non essendo ammissibili questioni interpretative di norme in astratto, al di fuori di una controversia nella quale la pretesa azionata sia in concreto contrastata, con la conseguente necessità dell'intervento del giudice per il conseguimento del risultato utile che la parte in tal modo intende perseguire (cfr., ex plurimis, Cass. n. 7735/2022, Cass. n. 2057/2019, Cass. n. 6749/2012, Cass. n. 15355/2010), in ragione di ciò restando travolte dalla declaratoria di inammissibilità anche le questioni di costituzionalità, ove sollevate, inidonee a costituire “l'unico e diretto oggetto del giudizio” (Cass. n. 27151/2009). Il processo può essere utilizzato, di regola, solo come fondamento del diritto fatto valere in giudizio e non di per sé, per gli effetti possibili e futuri. Come è stato già precisato, non sono ammissibili questioni di interpretazioni di norme o di atti contrattuali se non in via incidentale e strumentale alla pronuncia sulla domanda principale di tutela del diritto, né sono proponibili azioni autonome di mero accertamento di fatti giuridicamente rilevanti ma che costituiscano elementi frazionistici della fattispecie costitutiva di un diritto, la quale può costituire oggetto di accertamento giudiziario solo nella funzione genetica del diritto azionato e quindi nella sua interezza (cfr. Cass. Sez. U. n. 27187/2006; Cass. n. 27691/2011; Cass. n. 28821/2017). Orbene, nel caso di specie, la domanda –come formulata - non appare finalizzata alla tutela di un diritto in concreto azionato nel giudizio, ma si risolve nella richiesta di accertamento della rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale. 3.5.- Va, inoltre, rammentato che non può costituire motivo di ricorso per cassazione la valutazione negativa che il giudice di merito abbia fatto circa la rilevanza e la manifesta infondatezza di una questione di legittimità costituzionale, perché il relativo provvedimento ha carattere puramente ordinatorio, essendo riservato il relativo potere decisorio alla Corte costituzionale, e, d'altra parte, la stessa questione può essere riproposta in ogni grado di giudizio. Pertanto, le doglianze relative alle deliberazioni assunte dal giudice di merito sulle dedotte questioni di legittimità costituzionale non si presentano come fini a sé stesse, ma hanno funzione strumentale in relazione all'obiettivo di conseguire una pronuncia più favorevole di quella resa con la sentenza impugnata, sicché l'impugnazione deve intendersi che investa sostanzialmente il punto del provvedimento regolato dalle norme giuridiche la cui costituzionalità è contestata (Cass. n. 9284/2018; Cass. n. 25343/2014). Nella specie, tuttavia, va rilevato che non solo non è stata specificamente impugnata la dedotta tardività di una eccezione di incostituzionalità sollevata solo in appello, ma il ricorso tende esclusivamente ‒ al di là di un fugace riferimento alla motivazione incongrua ‒ ad ottenere una pronuncia di ammissibilità e rilevanza della questione di costituzionalità, tanto che si chiede ‒ nelle conclusioni ‒ la cassazione della sentenza di appello, non per violazione delle norme applicate o vizio di motivazione, corredato dalla eccezione di costituzionalità, ma solo in accoglimento di tale questione di costituzionalità. 4.-In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile. Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo in favore della controricorrente [OSCURATO:PERSONA]. Raddoppio del contributo unificato, ove dovuto (Cass. Sez. U. n. 4315/2020). P.Q.M. -Dichiara inammissibile il ricorso; -Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese del giudizio che liquida in euro 5.000,00=, oltre euro 200,00= per esborsi, spese generali liquidate forfettariamente nella misura del 15%, ed accessori di legge, in favore di Regione [OSCURATO:PERSONA]; -Dà atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater del d.P.R. del 30 maggio 2002, n.115, della sussistenza d